城市土地儲(chǔ)備調(diào)控優(yōu)化建議

伍海瑞

（四川省達(dá)州市土地儲(chǔ)備中心，四川 達(dá)州 635000）

引言

城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，依法治國(guó)的高標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度提出了更高的要求?；诟鲊?guó)土地儲(chǔ)備制度的剖檢，在闡述國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生和發(fā)生的基礎(chǔ)上，思考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)發(fā)展國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型的啟示，確保多元化的融資渠道是保證土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵。

1 我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立的背景

土地儲(chǔ)備制度出臺(tái)的主要目的在于加強(qiáng)土地調(diào)控和規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，并充分分析土地資源的使用現(xiàn)狀進(jìn)行土地資源管理目標(biāo)的設(shè)定。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展之下，土地交易市場(chǎng)也不斷地將不足之處進(jìn)行改善，但諸如私自將土地資源進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和對(duì)地皮進(jìn)行炒賣(mài)的現(xiàn)象還是屢見(jiàn)不鮮，這將對(duì)土地市場(chǎng)秩序造成嚴(yán)重的影響，因此一個(gè)更加健全的土地儲(chǔ)備制度顯得尤為重要。

2 土地儲(chǔ)備管理政策調(diào)整的影響

2018年1月國(guó)家《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）進(jìn)一步明確，強(qiáng)化對(duì)債券的“使用主體、額度規(guī)模、資金用途、投入收益平衡”的控制，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備資金使用監(jiān)管。近年國(guó)家出臺(tái)新的土地儲(chǔ)備政策對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用的管理更加嚴(yán)格和規(guī)范，土地儲(chǔ)備融資渠道變窄，融資規(guī)模受限制，融資難狀況將成為一種常態(tài)；另一方面銀行仍繼續(xù)實(shí)行差別化的信貸政策，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這對(duì)土地儲(chǔ)備是一種間接利好，但直接幫助作用有限。

3 城市土地儲(chǔ)備調(diào)控優(yōu)化建議

3.1 政府主導(dǎo)地位

城市化進(jìn)程加劇，土地供需矛盾更加激烈。為滿足市場(chǎng)的發(fā)展需求，確保城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的健康平穩(wěn)發(fā)展，更好發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，政府掌控一定數(shù)量的儲(chǔ)備土地有其現(xiàn)實(shí)的必要性。為此，土地儲(chǔ)備制度可以說(shuō)是政府宏觀調(diào)控市場(chǎng)的有效手段，政府在其中必須要發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3.2 健全完善的法律制度體系

思考國(guó)外土地銀行能順利運(yùn)行，與國(guó)外較完善的立法體系支撐脫不了關(guān)系。目前，各國(guó)為保障土地交易各方的合法權(quán)益，都制定了較為完善的地權(quán)法。國(guó)內(nèi)同樣出臺(tái)了《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等等，使著土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施做到有法可依。但是，隨著工作的開(kāi)展和深入，還會(huì)出現(xiàn)更多矛盾問(wèn)題有待解決，法律體系還有待進(jìn)一步的完善。

3.3 向舊區(qū)改造進(jìn)軍，促進(jìn)城市更新

注重存量用地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)利用與資源整合，一方面是老舊工業(yè)區(qū)改造，將存“高污染、高能耗、高排放”等問(wèn)題的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的、“退二進(jìn)三”等不適應(yīng)現(xiàn)代化城市特征的歷史遺留老舊重工業(yè)區(qū)通過(guò)土地收儲(chǔ)，搬遷改造，供應(yīng)給現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，打造具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的高端產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)。另一方面是都市邊緣區(qū)、老舊居住區(qū)改造，將都市邊緣區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村、棚戶區(qū)等粗放用地集中進(jìn)行收儲(chǔ)改造、綜合整治、功能提升，如建設(shè)城市公共租賃用房、文化創(chuàng)意園、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)孵化園等，作為承載區(qū)將市內(nèi)的部分功能、產(chǎn)業(yè)、人口，轉(zhuǎn)移出來(lái)，進(jìn)而推動(dòng)都市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)城市更新。

3.4 向城市基礎(chǔ)設(shè)施周邊進(jìn)軍，提升土地儲(chǔ)備價(jià)值

城市土地常常會(huì)由于社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)帶來(lái)的土地增值，如城市軌道交通沿線的土地會(huì)因?yàn)檐壍澜煌ǖ谋銛y性而快速升值。將土地儲(chǔ)備與城市建設(shè)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)將地鐵沿線、高鐵站周邊、交通干道以及體育中心、衛(wèi)生中心周邊等與現(xiàn)有城市建成區(qū)接壤的土地收儲(chǔ)，并強(qiáng)化周邊的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配套，將單純的土地收儲(chǔ)與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)結(jié)合起來(lái)，并同時(shí)跟進(jìn)商業(yè)、教育等居民生活必須的配套，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共產(chǎn)品對(duì)周邊的拉動(dòng)和輻射能力，疏解中心城區(qū)人口壓力、引導(dǎo)商業(yè)集聚的同時(shí)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升土地儲(chǔ)備價(jià)值。

3.5 向現(xiàn)狀與規(guī)劃沖突區(qū)進(jìn)軍，保障城市建設(shè)目標(biāo)現(xiàn)

城市總體規(guī)劃是城市建設(shè)的藍(lán)圖，而不符合城市功能定位的存量建設(shè)用地將嚴(yán)重影響城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城市土地儲(chǔ)備應(yīng)向現(xiàn)狀與規(guī)劃沖突區(qū)進(jìn)軍，根據(jù)城市發(fā)展定位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等安排收購(gòu)儲(chǔ)備土地，在遵循城市地域空間發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化為目標(biāo)，以現(xiàn)狀土地用途與規(guī)劃安排用途沖突的地塊為突破點(diǎn)，將城市核心區(qū)不符合城市未來(lái)規(guī)劃用地通過(guò)土地收儲(chǔ)，改造為符合城市規(guī)劃安排的用途，在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的功能，成為城市建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行者。

3.6 加強(qiáng)“三通一平”的技術(shù)要求

“三通一平”指的是在施工的過(guò)程中保證水通、路通以及電通，同時(shí)保障紅線范圍內(nèi)的土地平整，這就要求施工單位在進(jìn)行土地前期開(kāi)發(fā)整理的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)布局與合理安排。在進(jìn)行開(kāi)發(fā)整理時(shí)要根據(jù)不同的建筑物高度及其使用要求，進(jìn)行供水管徑大小地確定，充分考慮各類用水的因素進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)。同時(shí)為了日后設(shè)計(jì)的方便，應(yīng)當(dāng)盡可能將施工時(shí)設(shè)計(jì)的臨時(shí)管道科學(xué)化設(shè)計(jì)，以便日后可以將臨時(shí)管道與正式管道相連接，為工程的開(kāi)展提供便利。

結(jié)束語(yǔ)

土地儲(chǔ)備制度是城市土地管理的重要組成部分，經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，在不斷的實(shí)踐、不斷的完善基礎(chǔ)上，各國(guó)土地儲(chǔ)備制度管理都取得不錯(cuò)的佳績(jī)?；貧w到國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵的一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)尤其值得我們?nèi)シ此己蛯?shí)踐：以公共利益為導(dǎo)向的核心要點(diǎn)始終不能動(dòng)搖，同時(shí)，要保證政府在土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮其土地資源管理的宏觀調(diào)控作用。