基于“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性評價

寧吉普

（四川旭普信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，四川 成都 610041）

1、前言

近年來，國家越來越重視土地和空間資源的規(guī)劃和嚴(yán)格管理，空間控制日益成為“硬約束”。在我國碎片化的行政體制下，多通道并行空間資源管理已成為現(xiàn)實。從“多規(guī)融合”這個角度出發(fā)，分析我國空間規(guī)劃之間的聯(lián)系與沖突，探索建立符合國情的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建“一套規(guī)劃，統(tǒng)一編制，統(tǒng)一平臺”的“多規(guī)融合”的規(guī)劃管理與評價機制，優(yōu)化空間管理，促進可持續(xù)發(fā)展。

2、“多規(guī)融合”研究進展

2.1 多個規(guī)則沖突的原因

最初有關(guān)“多規(guī)”融合還是沖突的討論主要集中在以哪一種規(guī)劃為銜接的基準(zhǔn)。大多數(shù)學(xué)者對“多規(guī)”沖突產(chǎn)生的原因有共識。主要原因的“規(guī)則”不同系統(tǒng)之間的不匹配是不同的，沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃，規(guī)劃邊界很難定義，不同的信息平臺，建立審批機關(guān)，“調(diào)控型”規(guī)劃與“發(fā)展型”計劃在指數(shù)分布上不等。沖突規(guī)則的性質(zhì)更成問題。多視角沖突是制約各級政府和部門不同利益主體的沖突規(guī)范。另一個原因是更多的沖突規(guī)則缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)和原則來構(gòu)建規(guī)則之間的和諧，而不是在規(guī)劃方法和技術(shù)水平上的差異。

2.2 多規(guī)劃協(xié)調(diào)評價方法

學(xué)者的現(xiàn)有研究多規(guī)協(xié)調(diào)性評價有定性方法，如引入土地空間的認(rèn)知理論體系創(chuàng)新空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制，或提出空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制建設(shè)的“一套規(guī)劃、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一平臺”，定量方法極少，主要涉及空間分析方法和問卷調(diào)查法，如GIS疊加分析兩種規(guī)定在城市建設(shè)用地的規(guī)模和布局上的沖突，或者使用問卷構(gòu)建利益相關(guān)者之間的和諧關(guān)系。

2.3 多通道融合實現(xiàn)路徑

通過對“多規(guī)則”融合的矛盾進行定性分析，定量評價“多規(guī)則”融合的協(xié)調(diào)程度，學(xué)者們從三個維度提出了“多規(guī)則”融合的實現(xiàn)路徑。首先是規(guī)劃的概念，并提出幾個測量融合應(yīng)該動態(tài)規(guī)劃思想，并且應(yīng)該充分體現(xiàn)公眾參與社會哲學(xué)，在十八屆五中全會提出了建設(shè)生態(tài)文明的背景下，很多計劃融合更多的從生態(tài)環(huán)境的角度來看，推廣可持續(xù)發(fā)展理念，得出合理的城市生態(tài)安全的邊界，也有學(xué)者，從區(qū)域概念出發(fā)，思維空間控制分區(qū)是實現(xiàn)“更多融合規(guī)則”核心內(nèi)容的統(tǒng)一；其次，在規(guī)劃方面，已有研究認(rèn)為，多規(guī)劃一體化的關(guān)鍵在于建立統(tǒng)一的編制審批權(quán)限、統(tǒng)一的規(guī)劃周期和標(biāo)準(zhǔn)。第三，在規(guī)劃和實施方面，學(xué)者們建立了基于GIS空間數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一數(shù)據(jù)成果質(zhì)量檢測系統(tǒng)，并將該技術(shù)成功應(yīng)用于四川、廣東、寧夏等地區(qū)。

3、協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃的對策與措施

區(qū)域發(fā)展有很大差異，各種計劃的目的，如城市規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)、土地利用規(guī)劃指導(dǎo)土地利用和環(huán)境規(guī)劃來指導(dǎo)環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，因為這些計劃在空間管理和內(nèi)容，有重疊，所以有必要制定相應(yīng)的計劃協(xié)調(diào)規(guī)劃協(xié)調(diào)的對策。

3.1 協(xié)調(diào)土地空間規(guī)劃的思路和框架

針對空間規(guī)劃的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的編制和管理，重點整合與空間開發(fā)利用有關(guān)的各類規(guī)劃，區(qū)分不同空間規(guī)劃的功能定位，明確規(guī)劃內(nèi)容?；纠砟钍牵案?guī)共存”基于現(xiàn)有的規(guī)劃系統(tǒng)，強化空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。建立國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，明確規(guī)劃的指導(dǎo)系統(tǒng)功能分工，協(xié)調(diào)規(guī)劃和發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域連接，縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，注意研究關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、全球覆蓋，清晰，橫向協(xié)調(diào)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，形成空間規(guī)劃體系的功能和凝聚力。

3.2 實現(xiàn)“多規(guī)合一”的措施建議

基于“多規(guī)劃集成”的土地空間規(guī)劃評價需要協(xié)調(diào)多規(guī)劃，如協(xié)調(diào)多規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、協(xié)調(diào)多規(guī)劃編制的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、利用GlS多規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)等。

3.2.1 協(xié)調(diào)多規(guī)劃的指導(dǎo)思想

雖然不可能在不同的規(guī)劃重點符合規(guī)劃目標(biāo)，他們的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是相同的，也就是說，促進人與自然之間的和諧發(fā)展，使社會和經(jīng)濟，強化和有效利用各種資源，合理安排布局和人口，土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面。因此，有必要協(xié)調(diào)不同的規(guī)劃準(zhǔn)則，使規(guī)劃任務(wù)和目標(biāo)合理化。

3.2.2 協(xié)調(diào)多規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

逐步統(tǒng)一規(guī)劃和時間限制的基礎(chǔ)上，建立公共信息平臺、統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上使用標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，如土地分類、人口統(tǒng)計、施工參數(shù)等，并統(tǒng)一相關(guān)規(guī)劃地圖坐標(biāo)系統(tǒng)，為了解決不同的計劃制定和實施的注冊和轉(zhuǎn)換困難，如對相關(guān)目標(biāo)的預(yù)測方法是在規(guī)劃期間統(tǒng)一規(guī)劃，以便使相同的不同規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，如人口規(guī)模、規(guī)劃期間城鎮(zhèn)化率等。

3.2.3 采用以GlS為代表的多規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)

計算機輔助繪圖技術(shù)、遙感技術(shù)、GIS（地理信息系統(tǒng)）技術(shù)的主導(dǎo)作用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于區(qū)域規(guī)劃，改變了先前的規(guī)劃信息的簡化表達式，使規(guī)劃圖紙可以動態(tài)地顯示在電腦屏幕上，在加強規(guī)劃信息的可讀性，可理解性，同時，提高互動計劃的熱情。計算機等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展豐富了土地空間規(guī)劃的技術(shù)手段，拓展了土地空間規(guī)劃的功能和功能，使不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)更加容易。

3.2.4 協(xié)調(diào)優(yōu)化規(guī)劃管理決策機制

規(guī)劃決策的協(xié)調(diào)與優(yōu)化依賴于決策結(jié)構(gòu)、決策技術(shù)和公眾參與?，F(xiàn)代規(guī)劃決策應(yīng)該更多關(guān)注信息系統(tǒng)、協(xié)調(diào)系統(tǒng)和決策系統(tǒng)的智囊團的分工，必須掌握軟硬技術(shù)項目，還應(yīng)該考慮開放計劃，即公眾的熱情參與規(guī)劃決策和管理，這有利于社會監(jiān)督的實施計劃和維護公共利益，確保規(guī)劃和決策的科學(xué)性和合理性。

此外，還應(yīng)注意基于逆規(guī)劃的多規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)?！胺匆?guī)劃”是城市規(guī)劃設(shè)計的一種新的工作方法，即城市規(guī)劃設(shè)計應(yīng)從規(guī)劃設(shè)計入手，“反規(guī)劃” 理論是相對于傳統(tǒng)城市規(guī)劃理論而言的，如果把“城市與環(huán)境”比作“圖與底”關(guān)系的話，傳統(tǒng)規(guī)劃理論是把城市當(dāng)作“圖”、環(huán)境當(dāng)作“底，來設(shè)計的；而“反規(guī)劃”理論則是“圖一底”易位，將環(huán)境作為“圖”先行設(shè)計。

4、結(jié)語

展望未來，“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)將消除各部門專業(yè)規(guī)劃之間的矛盾和差異，建立項目立項和土地規(guī)劃管理的信息聯(lián)動平臺和統(tǒng)一規(guī)則，有序制定規(guī)劃方案，加強在鄉(xiāng)村振興、村級規(guī)劃編者中的指導(dǎo)和應(yīng)用。