積極探索地方環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)

張弛

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于“關(guān)鍵期”“攻堅(jiān)期”和“窗口期”，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。省委書記、省人大常委會(huì)主任婁勤儉指出，要進(jìn)一步加快立法步伐，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展走在前列提供有力的法治保障。這對(duì)江蘇打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和高質(zhì)量發(fā)展走在前列具有重要現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，環(huán)境壓力陡增

江蘇資源稟賦不足，生態(tài)環(huán)境脆弱，人均國(guó)土面積和環(huán)境容量在全國(guó)最小。改革開放以來(lái)，江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起、外向型經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展等幾個(gè)階段，同時(shí)對(duì)應(yīng)著“邊污染、邊治理”，“集中污染、集中治理”，“總量控制、節(jié)能減排”等環(huán)境保護(hù)方式。江蘇經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)跨越式發(fā)展的特征：2002年，全省GDP突破1萬(wàn)億元；2010年，全省GDP突破4萬(wàn)億元；2015年，全省GDP突破7萬(wàn)億元，一般公共預(yù)算收入超過(guò)8000億元，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“三二一”的歷史性轉(zhuǎn)變。

伴隨著跨越式發(fā)展的是環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的巨大壓力，是越來(lái)越緊的資源環(huán)境瓶頸約束。上世紀(jì)90年代末以來(lái)，全省工業(yè)廢水排放量、全省煤炭消費(fèi)總量、機(jī)動(dòng)車保有量、全省土地開發(fā)強(qiáng)度等數(shù)字位居全國(guó)較高位次，14類重污染行業(yè)總產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重較大，尤其是重化工業(yè)比重過(guò)高和煤電為主的能源結(jié)構(gòu)，制約了發(fā)展方式和消費(fèi)模式的綠色轉(zhuǎn)型。

實(shí)踐表明，跨越式發(fā)展、多階段共存，需要保護(hù)方式多樣化跟進(jìn)和法制建設(shè)的系統(tǒng)化推進(jìn)。

問(wèn)題引導(dǎo)立法，立法解決問(wèn)題

2001年，江蘇省人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境綜合整治推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)的決定》，為全省推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)提供了總體框架和法律依據(jù)，提出到2020年在全國(guó)率先基本建成生態(tài)省的目標(biāo)，從而將生態(tài)省建設(shè)納入了法制化軌道。十多年來(lái)，江蘇堅(jiān)持生態(tài)文明立法優(yōu)先，制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)類地方性法規(guī)共70部，立法總數(shù)走在全國(guó)前列。

黨的十八大以來(lái)，江蘇省人大常委會(huì)根據(jù)江蘇省委作出的建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇、“生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量”的決策部署和打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的新要求，不斷加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的立、改、廢步伐，積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法制創(chuàng)新，同時(shí)使生態(tài)文明建設(shè)做到于法有據(jù)。

水環(huán)境保護(hù)方面。2017年以來(lái)，制定了《江蘇省河道管理?xiàng)l例》，落實(shí)了河長(zhǎng)制、斷面長(zhǎng)制的法律責(zé)任。這一條例的出臺(tái)，使江蘇從長(zhǎng)江、淮河、太湖、洪澤湖等“大動(dòng)脈”到290多個(gè)中小湖泊、2900多條大小河道等“小靜脈”都有了保護(hù)法規(guī)，促進(jìn)了兩者間的良性循環(huán)。對(duì)原制定的《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》進(jìn)行了修正，增強(qiáng)了條例的操作性。該條例在全國(guó)率先實(shí)行了上下游水質(zhì)交接責(zé)任制，凡上下游交界斷面水質(zhì)未達(dá)到控制目標(biāo)的責(zé)任地區(qū)政府，必須向受污染的下游地區(qū)政府作出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)年這一條例的出臺(tái)，被評(píng)為中國(guó)十大環(huán)境新聞之一。省政府根據(jù)修正后的條例，出臺(tái)了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》，沿江各市對(duì)總磷、總氮進(jìn)行核算，補(bǔ)償資金由省財(cái)政代扣。為促進(jìn)太湖水環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，今年初又修訂了《江蘇省太湖水污染防治條例》，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)密的監(jiān)控體系、最嚴(yán)厲的整治手段，成為我國(guó)流域水環(huán)境保護(hù)最為嚴(yán)厲的地方性法規(guī)。新規(guī)定使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得更多的空間，同時(shí)給傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步開辟了新路，并逐步擠出落后污染產(chǎn)能，不斷減少單位國(guó)土面積承載的污染負(fù)荷。條例實(shí)施以來(lái)，太湖水質(zhì)持續(xù)改善。

大氣環(huán)境防治方面。2014年，針對(duì)人民群眾的“心肺之患”——霧霾，按照“源頭嚴(yán)控，過(guò)程嚴(yán)管，后果嚴(yán)懲”的總體要求制定《江蘇省大氣污染防治條例》，經(jīng)省人民代表大會(huì)高票通過(guò)。該條例把控煤作為首要措施，逐步消減全省煤炭消費(fèi)總量；以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和消費(fèi)模式作為主線，把重污染行業(yè)新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目關(guān)進(jìn)法律的籠子，限期淘汰落后產(chǎn)能、落后工藝；把機(jī)動(dòng)車船及移動(dòng)機(jī)械、揚(yáng)塵污染、三產(chǎn)污染、農(nóng)業(yè)污染全面列入防治范疇。條例實(shí)施以來(lái)，2017年全省PM2.5濃度為49微克/立方米，比2013年下降32.9%。

綠色發(fā)展方面。為撬動(dòng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，2015年制定了《江蘇省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》。條例著眼于轉(zhuǎn)變資源利用方式，劃定資源利用、污染物排放總量紅線，提升限額標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)地方和企業(yè)在節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境的雙軌道運(yùn)行；構(gòu)建信息服務(wù)平臺(tái)，提供循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息的采集、分析、處理和發(fā)布，以及政策引導(dǎo)、技術(shù)推廣、金融支持等服務(wù)；賦予有關(guān)部門剛性執(zhí)法手段，對(duì)可能造成環(huán)境污染的違法行為可依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。目前，全省一般工業(yè)固體廢物年產(chǎn)量1.2億噸，綜合利用率為91.2%，重要資源綜合利用率水平均居全國(guó)前列。

盡管江蘇制定的環(huán)境保護(hù)類法規(guī)較多，門類也較廣，但從構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系來(lái)看，仍然存在碎片化、不系統(tǒng)的問(wèn)題。

走進(jìn)新時(shí)代，文明看生態(tài)

當(dāng)今世界，生態(tài)危機(jī)是人類社會(huì)面臨的重大難題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。順應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化，構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，已成為中華民族的新目標(biāo)、新使命。只有加快制度創(chuàng)新，才能開辟生態(tài)文明新境界。

法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。江蘇作為制造業(yè)大省和環(huán)境容量小省，迫切需要制定保障高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，工業(yè)文明向生態(tài)文明躍升的引領(lǐng)性、創(chuàng)制性地方性法規(guī)，構(gòu)建以生態(tài)文明為引領(lǐng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系，早日形成綠色發(fā)展的新機(jī)制、新格局。

加快制定以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的地方性法規(guī)。本屆江蘇省人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃已明確將制定和修訂生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土壤污染防治、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、水環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村環(huán)境治理與保護(hù)等條例。通過(guò)這些法規(guī)解決四個(gè)方面的突出問(wèn)題：一是劃定對(duì)人民群眾生存環(huán)境構(gòu)成威脅的重污染項(xiàng)目、企業(yè)和工作園區(qū)的底線；二是按區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量安排區(qū)域污染物排放總量；三是加大全社會(huì)環(huán)境保護(hù)的投入，使污染防治能力大于污染物排放總量；四是建立健全對(duì)污染源精準(zhǔn)治理的技術(shù)范式和責(zé)任制度。

積極探索以生態(tài)文明為引領(lǐng)的綠色發(fā)展體制機(jī)制。一是加快制定資源利用方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、高質(zhì)量發(fā)展等方面的地方性法規(guī)。如制定生態(tài)文明促進(jìn)條例、綠色發(fā)展條例等，為實(shí)施“五位一體”總體布局提供法律支撐。二是建立生態(tài)文明“四梁八柱”的基礎(chǔ)性制度。目前正在制定江蘇省不動(dòng)產(chǎn)登記條例，還要探索制定自然資源登記制度、自然資產(chǎn)核算評(píng)估預(yù)警制度、生態(tài)修復(fù)制度、綠色考核制度。三是制定增加生態(tài)產(chǎn)品供給和環(huán)境容量等法律制度。

不斷強(qiáng)化以國(guó)土空間規(guī)劃為主體的剛性管控，制定國(guó)土空間規(guī)劃條例。劃定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制紅線，形成“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的新格局，讓紅線控制制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。

努力提升以污染防治標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的治理功效。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)保工作的生命線，也是實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的技術(shù)支撐?，F(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)仍以末端治理為主，無(wú)論環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，還是排污稅收標(biāo)準(zhǔn)都偏低。要加強(qiáng)環(huán)境基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)研究，使其與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方法規(guī)規(guī)章相匹配，形成嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系。

責(zé)任編輯：霍宏光