租界、自治與治理

姚尚建

〔摘要〕

中國自秦漢以來確立的郡縣制日益受到商業(yè)和社會力量的外部挑戰(zhàn)，而地方主義的崛起與制度的轉(zhuǎn)換則從政治體系內(nèi)部消解了中國的一統(tǒng)體制。同時由于外力的入侵，基于國家本位的城市政治一致性在近代社會遭遇了挑戰(zhàn)，晚清以來的城市制度基于三個政治邏輯：國家的放權(quán)、社會的成長與外來的制度移植，在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)重建中，中國的城市逐步具有了現(xiàn)代性的特征。尤其是在租界治理中，空間的重組使一些西方城市制度能夠切換到中國的政治體系之中，一些制度如納稅人會議的制度設(shè)立為華人權(quán)利的生長，尤其是華界城市的自治提供了完備的制度樣本，并啟動近代中國城市政治的新路徑。

〔關(guān)鍵詞〕

城市政治；租界；華界；城市制度；近代中國

〔中圖分類號〕D624〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2018）06-0073-09

自亞里士多德開始，政治學(xué)就把城市制度作為研究的主要內(nèi)容。在擁有悠久歷史傳統(tǒng)的中國，城市只是在近代才開始與西方世界逐步接軌。民國市政學(xué)家張慰慈先生認(rèn)為，城市的政治問題大致可以分為三類：一是城市在一國政治組織中所占的地位，二是城市所執(zhí)行的職務(wù)，三是城市政府的組成?！?〕這樣的分類確定了城市的政治方位，也明確了城市的基本功能及其內(nèi)在政治結(jié)構(gòu)。在中國現(xiàn)代城市的形成中，權(quán)力的轉(zhuǎn)型與權(quán)利的生長逐步穩(wěn)定下來。這種穩(wěn)定或來自國家的放權(quán)，或來自社會自治的興起，甚至來自異質(zhì)權(quán)力的切入，正是這些頗為混雜的政治要素，形成中國現(xiàn)代城市政治不同的邏輯起點(diǎn)。

一、國家權(quán)力的下移與城市體系化

秦漢以來，中國建立了高度集權(quán)的專制政治，郡縣制則是這一專制制度的集大成者?！皻v史證明，在中國，如果沒有郡縣制這個基礎(chǔ)性的制度平臺，任何國王或皇帝縱使有再大的野心和能量，也很難建設(shè)高度集中的中央集權(quán)，更無法形成一手遮天般君主專制的政治局面?！薄?〕在郡縣制這一剛性的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方主義被扼殺了，人們從制度、行為和心理上都聽命于朝廷的安排，這一嚴(yán)密的國家主義邏輯在封閉的政治體系中論證了高度壓制的社會結(jié)構(gòu)，從而維系數(shù)千年的政治穩(wěn)定?！耙唤y(tǒng)體制有兩個基本維系機(jī)制——官僚體制和一統(tǒng)觀念制度。”〔3〕在晚清以后，在西方列強(qiáng)的武力侵犯下，這一傳統(tǒng)的政治制度賴以生存的兩個機(jī)制走向衰落，嚴(yán)密的國家主義邏輯出現(xiàn)斷裂，國家層面的權(quán)力開始下移。

首先，傳統(tǒng)集權(quán)政治的權(quán)力收縮。法國神學(xué)家波舒哀·雅克將國王權(quán)威的特點(diǎn)概括為四點(diǎn)：第一，國王的權(quán)威是神圣的；第二，它是世襲的；第三，它是專制的；第四，它是受理性約束的?！?〕這一邏輯首先賦予了專制權(quán)力的神秘性，專制統(tǒng)治者通過對神秘權(quán)力的個人壟斷來行使其對于國家的統(tǒng)治。但是專制主義有可能導(dǎo)致極權(quán)主義，“要求無限權(quán)力真是極權(quán)政體的本質(zhì)。只有當(dāng)所有的人都無一例外地在他們生活的每一個方面都可靠地受統(tǒng)治，這種權(quán)力才有保障”?！?〕因此，為了糾正極權(quán)主義的趨勢，國家的權(quán)力運(yùn)行是依靠理性官僚加以實(shí)現(xiàn)的。在傳統(tǒng)集權(quán)政治體系中，與其說是帝王維系了集權(quán)政治，倒不如說是官僚體系維系了權(quán)力的一致性。正是理性主義的官僚體系實(shí)現(xiàn)了國家機(jī)器的運(yùn)作，并通過對一致性的自覺信仰實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)治整體秩序上的縱向分權(quán)。

在中國，由于郡縣制迅速切入封建主義歷史階段，社會契約精神因此沒有得到充分的發(fā)展。在東方專制主義社會，理性無疑是稀有物，權(quán)力集中于政治官員手中，官員的政治行為則難以控制，“社會系統(tǒng)中缺少有效率的機(jī)構(gòu)來制止官員的壓榨行為這一點(diǎn)，可以說是中國社會中最基本的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)之一”?！?〕全能主義的政治體系無法適應(yīng)社會持續(xù)性的變化，這種結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)的周期性發(fā)生催生了社會革命的頻發(fā)?！耙唤y(tǒng)體制的核心是中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的關(guān)系；兩者之間的緊張和不兼容集中體現(xiàn)為一統(tǒng)體制與有效治理之間的內(nèi)在矛盾。”〔7〕在晚清時期，中國社會遭遇空前打擊，自由主義、革命主義思想和外來政治力量對中國傳統(tǒng)政治體系形成了系統(tǒng)性的破壞，基于傳統(tǒng)合法性的政治體系已經(jīng)無法適應(yīng)持續(xù)性的政治統(tǒng)治和國家建設(shè)，政治改革因此成為社會的共識。

政治改革首先面臨中央政府的權(quán)力下放問題。在晚清政權(quán)的最后十年中，中央政權(quán)已經(jīng)事實(shí)上無法完整地、嚴(yán)格地實(shí)現(xiàn)國家控制，晚清統(tǒng)治者順應(yīng)社會變遷大勢，通過廢科舉、興辦新學(xué)、發(fā)展交通，并積極籌備立憲，從而實(shí)現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)換。梁啟超在《申論種族革命與政治革命之得失》中指出，這種制度的變換前提是必須有一個“楔子”介入專制到共和主義轉(zhuǎn)型之中，那就是必須實(shí)行開明專制，然后“由開明專制以移于立憲，拾級而升，又不敢助長此沖突……政府不必定得國民多數(shù)之同意乃能行其職權(quán)”。〔8〕因此雖然立憲主義者的道路設(shè)定與革命主義者有所差異，但是在專制主義權(quán)力下放方面，中國主要的社會力量還是持有共識的。

其次，國家政治權(quán)力的縱向調(diào)整。雖然集權(quán)制度的松綁已經(jīng)成為社會普遍主張，但是由于數(shù)千年的制度慣性，專制主義國家的自行變革十分困難，在國家民族危機(jī)深重之時，晚清統(tǒng)治集團(tuán)不但無法實(shí)現(xiàn)革命主義對于共和的主張，也無法實(shí)現(xiàn)立憲主義的制度訴求。國家專制的權(quán)力調(diào)整遭遇深刻危機(jī)。

康有為認(rèn)為，“今吾中國地方之大病，在于官代民治，而不聽民自治也。救之之道，聽地方自治而已”?！?〕康有為繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，今天的中國地方政府，無論是人口還是管理的復(fù)雜度，都早已需要提倡自治?！敖裎峄浘沤⑸愁^、龍山、外海、容奇、桂州各鄉(xiāng)，皆二三十萬口，比之古者大國廿四萬口已過之，則即今之俗，其地方自治，已合古者封建大國附庸之制而盡兼有之。但國家不為定律，而鄉(xiāng)官不入典章，無以增其榮而予其權(quán)，故治效不著。且無公民以擔(dān)國事，則民自安于愚賤，而不予君國分其憂，共其任，此所以頹敗而失其本也……故通地方自治之制，知古人之所以勝于今者，在有合乎封建之意。歐美之所以勝于中國者，在以民自治而不代治之也?！薄?0〕

“構(gòu)成政治秩序的有三種基礎(chǔ)類型的制度：國家、法治和負(fù)責(zé)制?！薄?1〕 1905年8月，清朝廷應(yīng)刑部侍郎沈家本等人的奏請，下令奉天和直隸試辦自治。從1909年1月到1910年2月間，清廷先后頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會議員選舉章程》，允許各地選舉產(chǎn)生理事會或董事會，實(shí)施地方自治。而一系列的地方自治背后，是城市的興起和自治。1921年2月中旬，當(dāng)時中國處于南北政府時期，由廣州政府管轄的廣東省署公議通過《廣州市暫行條例》。這是我國首次以市為行政單位訂立的法規(guī)，其中的第三條規(guī)定：“廣州市為地方行政區(qū)域，直接隸屬于省政府，不入縣行政范圍”，根據(jù)這一條例，廣州市成為一個與縣平級的行政區(qū)域?！?2〕稍后于廣州，1921年7月北京政府頒布《市自治制》。但是，在這一時期市還沒有從法律層面被納入國家行政序列之中。1928年7月3日，南京國民政府頒布《特別市組織法》和《市組織法》，把市分為特別市和普通市，規(guī)定特別市直屬國民政府，普通市隸屬省級政府。城市開始正式成為中國行政體系的組成部分。

再次，城市體系化的權(quán)力博弈。德國社會理論家費(fèi)迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）在描述共同體與社會的區(qū)別時，曾有如下的論述：“在共同體里，盡管有種種的分離，仍然保持著結(jié)合；在社會里，盡管有種種的結(jié)合，仍然保持著分離?！薄?3〕在福山（Francis Fukuyama）看來，滕尼斯所謂的從禮俗社會走向法理社會揭示了一種轉(zhuǎn)變的趨勢，即“前者多是緊密結(jié)合的村莊，村民彼此熟悉，認(rèn)同固定，后者則是擁有多樣性和匿名性的大城市?！薄?4〕同樣在中國，農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)是長期存在的，這種密切聯(lián)系的農(nóng)業(yè)社會維系了同質(zhì)性的政治體系?！爸腥A帝國的社會結(jié)構(gòu)中從未出現(xiàn)過象封建制后期的西歐那樣的城市貿(mào)易和制造業(yè)階段，如果有的話也僅僅是一些萌芽。帝國成功地維護(hù)著全國的統(tǒng)一可能是解釋這種差異的較明顯的原因?！薄?5〕近代以來，傳統(tǒng)政治體系所缺乏的城市貿(mào)易和制造業(yè)開始影響著中國的政治發(fā)展，因此20世紀(jì)初期的城市設(shè)立不僅展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要成果，也豐富了農(nóng)業(yè)中國長期一致的政治體系。而在城市體系化的進(jìn)程中，也伴隨著中央與地方的權(quán)力博弈。

大量的人口涌向城市，城市的背后是一系列法律的配置，法律的背后則是政治權(quán)力的縱向調(diào)整?！妒薪M織法》就充分體現(xiàn)了這種權(quán)力的變化過程。1930年新的《市組織法》出臺，又將市分為行政院轄市和省轄市兩種。規(guī)定首都、人口在百萬以上者或在政治上經(jīng)濟(jì)上有特殊情形者可以設(shè)置為院轄市，人口在30萬以上或者人口在20萬以上營業(yè)稅、牌照費(fèi)、土地稅占總收入的1/2以上的城市設(shè)為省轄市?！?6〕但是這一標(biāo)準(zhǔn)出臺之后就招致了很多批評，由于設(shè)市門檻過高，國內(nèi)大量城市無法達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，甚至一些久負(fù)盛名的城市安慶、蚌埠、蕪湖等由于沒有達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)而改制為縣。為了回應(yīng)這種呼聲，1947年，國民政府再次調(diào)整了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，該年頒布的《市組織法》規(guī)定：省會、人口在20萬以上者和在政治經(jīng)濟(jì)文化上地位重要、其人口在10萬以上者均可設(shè)為省轄市。

在縱向權(quán)力的調(diào)整過程中，是城市體系的豐富。應(yīng)該看到的是，中國的城市體系一旦設(shè)立，就被賦予了政治權(quán)力的等級，但是由于這種等級的設(shè)立建立在人口與經(jīng)濟(jì)社會地位之上，因此一些城市被批準(zhǔn)設(shè)立省轄市，一些省轄市則升格為院轄市，而一些城市則被降格，從而形成了城市等級的開放性與流動性。1927年3月25日，漢口國民黨中央政治委員會議決，上海臨時市政府委員將由國民政府任命。3月29日，市政府委員會舉行就職典禮，正式成立上海特別市臨時政府。1930年5月20日，南京國民政府公布《上海市組織法》，改特別市名稱為市，直隸于南京國民政府行政院?！?7〕同樣的邏輯，在1928年，除了上海特別市之外，還有南京、北平、天津、青島、漢口和廣州等7個特別市相繼成立。同時，除了院轄市，省轄市等市的設(shè)立是民國時期城市增加的主要來源，尤其是1947年國民政府降低設(shè)市門檻后，城市數(shù)量迅速增加。民國時期共設(shè)市151個，其中1943-1949年設(shè)市就達(dá)86個?！?8〕

在城市的設(shè)立中，人口與稅收是城市是否設(shè)立的重要依據(jù)。一些城市由于無法達(dá)到設(shè)市要求而被降格甚至裁撤，甘肅蘭州市籌備處的多次廢立就足以說明人口與稅收變化對于一座城市的重要約束作用。1921年北京政府頒布《市自治制》后，甘肅省政府即于1923年、1928年兩次成立蘭州市政籌備處，但是由于政局動蕩與人口凋零，兩次籌備均未成功，直到1941年蘭州市才得以成立。而一些城市則由于不能達(dá)到國民政府的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)而被裁撤，廣西省梧州市即為其中一例。錢端升先生詳細(xì)記載了梧州市的廢立經(jīng)過：“梧州市于十六年十二月一日成立市政府，該地雖為粵桂交通要道，但全市人口不足十萬，依十七年七月之市組織法，梧州本不合設(shè)市條件，惟廣西省政府以梧州市成立已逾兩年，于十八年八月呈請內(nèi)政部準(zhǔn)予變通辦理。十九年市組織法公布后，廣西省政府乃于二十年六月裁撤梧州市政府”。〔19〕

因此在設(shè)市問題上，存在兩種權(quán)力的博弈過程，城市的廢立、城市的政治等級在很大程度上是中央與地方政府相互妥協(xié)的產(chǎn)物。一些城市即使人口與稅收未能達(dá)到設(shè)市之要求，但是由于獨(dú)特的地理位置，中央政府仍然能夠通過“變通”加以設(shè)立；然而一旦新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，中央政府仍然擁有設(shè)市的最終決定權(quán)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)既反映了政治權(quán)力一致性，也為城市自治提供了制度性基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)代城市的制度切換：租界與華界

從外部形態(tài)上看，城市一旦形成，就有了不同的類型。以經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，韋伯把城市分為消費(fèi)城市、生產(chǎn)性城市和商業(yè)城市等三種?！?0〕從權(quán)力關(guān)系上看，城市則有附庸城市與自由城市之分：“附庸城市與自治城市實(shí)際上是一個城市獨(dú)立行使權(quán)力的有無問題。近代及古代的中國城市基本上是附庸城市，即城市的最高權(quán)力從屬于中央，這種城市的突出特點(diǎn)是政治性濃烈?！薄?1〕由于沒有經(jīng)歷過西方城市公社的歷史階段，中國城市的自由理念的形成非常艱難。但是隨著工商業(yè)的發(fā)展，在現(xiàn)代城市制度逐漸形成過程中，中國的附庸城市逐漸通過自治顯示了其初步的繁榮。同時在19世紀(jì)中后期，國家主權(quán)的淪喪相繼影響了東南沿海城市的發(fā)展，一些城市中出現(xiàn)了租界，從城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)上更加深刻地改變了中國市制進(jìn)程。

第一，租界區(qū)域的異質(zhì)性。租界是我國近代史的特殊政治產(chǎn)物，是我國政府以條約等形式，授予國外在某地承租并行使行政權(quán)的區(qū)域。1842年《南京條約》開放廣州、廈門、福州、寧波和上海通商口岸，1843年上海開埠，1845年公布租界章程。1848年租界西線擴(kuò)充至泥城浜，1848年議定法租界經(jīng)界。〔22〕因此從邏輯上看，西方列強(qiáng)在中國獲得租界是一步步實(shí)現(xiàn)的。《南京條約》并不涉及外國人的居留權(quán)，《虎門條約》允許在通商口岸租地建屋。由于當(dāng)時的中國法律禁止土地出售外國人，因此在1845年，上海第一部土地章程頒布，使英國人首先獲得了上海的租界。在1845年至1905年的60年間，西方列強(qiáng)在我國上海、廣州、廈門、天津、鎮(zhèn)江、九江、漢口、重慶、杭州、蘇州、福州、沙市、廈門鼓浪嶼等13個城市，共劃有租界27處。在劃有租界的城市中，以天津的租界為最多，共有八國租界?！?3〕 1863年9月21日，上海的英美租界正式宣布合并，稱洋涇浜北首外國人租界或英美公共租界。1899年，英美租界再次擴(kuò)展后改稱國際公共租界，習(xí)慣稱為公共租界。其時，公共租界用地規(guī)模達(dá)34333畝（約合2389公頃、22.89平方公里）。1900年，工部局將新舊租界劃分為四區(qū)進(jìn)行管理?！?4〕

租界是帝國主義強(qiáng)行施加于積弱積貧的晚清政府的不平等權(quán)利。作為中國單一制政治體系中的“他者”，租界事實(shí)上削弱了中國的領(lǐng)土主權(quán)，也剝奪了中國政府在特定地區(qū)的治權(quán)。同時在近代化尤其是中國現(xiàn)代工商業(yè)城市建立過程中，不同國家的租界引入不同的政治文化，客觀形成了城市的多樣性。同時，外力的楔入加劇了中國城市發(fā)展的不平衡性，“近代中國最早開始現(xiàn)代化的城市主要是一些受外力影響較大的開埠通商城市，特別是沿海沿江少數(shù)開埠通商的新興城市現(xiàn)代化發(fā)展較快；而原來那些歷史悠久，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的內(nèi)地城市由于處于封閉狀態(tài)，現(xiàn)代化起步更晚，發(fā)展緩慢，尤其是西部城市近代化發(fā)展十分緩慢”。〔25〕

第二，租界法律治理的異質(zhì)性。在租界初建時，上海還是比較落后的，在1848年的時候，今日上海的繁華地段還幾乎荒無人煙，“它那平庸的外貌具有一種可怕的單調(diào)乏味的氣氛……土地上沒有一點(diǎn)樹木，有一半淹在水里，差不多全部種了莊稼，不計其數(shù)的污水溝和小河流縱橫交錯；到處是墳墩，低矮骯臟的茅屋，其實(shí)只是竹子和干泥搭成的破棚子”。〔26〕但是經(jīng)過一段時期的建設(shè)，租界首先體現(xiàn)了現(xiàn)代城市的特征。從城市品質(zhì)上看，不同國家的城市租界反映了西方國家城市建設(shè)與管理的最新成就，“外灘，它那豪華的建筑物，它那帶著柱子和圓柱屋頂?shù)木哂惺サ顨馀傻你y行大廈，以雄偉壯麗的弧線傲然出現(xiàn)，然而就在它旁邊，東一堆西一堆的，還有些簡陋的房子，它們留下來好象是為了更鮮明地襯托自己對手的那種無語倫比的富麗堂皇?！薄?7〕在現(xiàn)代城市的背后，是大量資金的投入，法國在上海投入的市政建設(shè)資金甚至遠(yuǎn)高于已完全殖民地化的西貢，當(dāng)西貢的年度預(yù)算為422000法郎時，上海的年度預(yù)算已高達(dá)600000法郎，法租界的城市規(guī)劃和設(shè)計理念在各個方面滲透著奧斯曼巴黎的風(fēng)格。〔28〕

伴隨著污水橫流的上海原初生態(tài)的改變，是租界日益成熟的現(xiàn)代法律制度。西方列強(qiáng)對于中國法律主權(quán)的蠶食同樣是一步步完成的，他們首先攫取了城市租界的立法權(quán)。1844年之后，尤其是第二次鴉片戰(zhàn)爭之后，絕大多數(shù)的租界的開辟都以雙邊條約為法律依據(jù)，即以國際條約來取代本應(yīng)由中國政府獨(dú)自訂立的法令。從1861年起，外國人進(jìn)一步獲得對租界的立法權(quán)。在外國人獨(dú)自訂立的各種法律中，最重要的是有關(guān)租界諸如土地等制度的“基本法”。雖然多種中英約章規(guī)定，租界內(nèi)一切事宜均由當(dāng)?shù)仡I(lǐng)事“隨時定章辦理”，但是事實(shí)上這些租界基本法的立法權(quán)幾乎都由租界開辟國政府直接行使。例如，法租界的《市政組織章程》，意租界的《租界章程》，天津、漢口日租界的《居留民團(tuán)法》等，都由本國政府直接制訂、頒行?！?9〕與租界立法權(quán)一起喪失的還有租界的司法權(quán)。上海開埠以后，英僑之間或和華人之間在處理訴訟時，有所謂領(lǐng)事裁判權(quán)的規(guī)定，規(guī)定中國對于寄居其領(lǐng)土以內(nèi)的英國僑民，不論民事、刑事案件，停止其本國法權(quán)的行使，而由駐在本國的英國領(lǐng)事行使裁判權(quán)?！?0〕

同時這些異質(zhì)性的司法制度為上海的城市發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。在上海租界，其立法、行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)、運(yùn)行程序等日趨成熟。在司法制度上，上海租界形成了領(lǐng)事法庭、領(lǐng)事公堂和會審公廨等三種類型?！斑@些在特殊的社會條件下產(chǎn)生的特殊司法現(xiàn)象，盡管是對中國司法獨(dú)立主權(quán)的嚴(yán)重侵犯，但它所帶來的一套較為文明、進(jìn)步的司法文化和司法程序，客觀上顯示出較中國落后封建司法無法比擬的優(yōu)越性?！薄?1〕以會審公廨為例，它自1869年運(yùn)行以后，到1925年以前，已經(jīng)能夠完成繁重的審判任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，從1911年1月至11月，上海租界會審公廨共審判民、刑案件近15513件，平均每月有1410多件?！?2〕租界逐步成為中國城市中的法外之地，并為中國城市法制提供了樣板。

第三，租界市政管理的異質(zhì)性。作為現(xiàn)代城市的一部分，租界在市政建設(shè)上做了大量的工作。公共租界、法租界和華界在各自管轄范圍內(nèi)市政建設(shè)是比較有計劃、有步驟進(jìn)行的，將三個區(qū)域作為一個整體來看，則顯得混亂無序。〔33〕但是總體上說，租界的市政建設(shè)及其管理極具特色。在近代中國城市的研究中，自來水的出現(xiàn)與煤和電力合在一起稱作“煤水電”，被視為近代市政的初現(xiàn)或城市近代化的一個標(biāo)志?！?4〕 1880年，工部局與自來水公司訂約，1893年工部局收買租界內(nèi)電氣事業(yè)?！?5〕但是，這些設(shè)施期初都是為租界洋人服務(wù)的。只有極個別中國百姓居住的弄堂才能接入自來水，安裝消火栓，上海洋租界外的多數(shù)中國老百姓還與以前一樣解決生活用水。

電燈、電話、自來水等租界內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的改造提升了城市形象，也改造了城市環(huán)境。例如租界市政管理?xiàng)l例規(guī)定：人車分道而行，道路左右分道而行；不準(zhǔn)隨處便溺；鬧市區(qū)不準(zhǔn)燃放爆竹；大庭廣眾之下不得做有傷風(fēng)化之事；不許隨處傾倒垃圾等?！?6〕這些市政管理設(shè)施與制度也開啟了租界之外的中國城市現(xiàn)代化的大門，粗放農(nóng)業(yè)化的城市管理已經(jīng)無法適應(yīng)城市發(fā)展的需求，在天津市的老城區(qū)和租界，現(xiàn)代市政設(shè)施的建設(shè)也有一個逐步完善的過程，居住在老城區(qū)的居民也逐漸用上了自來水。在上海，從1870年代始，華界路政開始興起，“如租界之法以治之”成為華界有識紳商時常談?wù)摰脑掝}。到1890年代，城廂內(nèi)外、閘北、吳淞和浦東相繼成立了馬路工程局，1905年，地方自治運(yùn)動興起，上海紳商在地方政府的支持下成立了“上海城廂內(nèi)外總工程局”等市政機(jī)關(guān)，把“開拓馬路”“清潔街道”列入市政建設(shè)的重要項(xiàng)目之中，并相繼筑成30余條新式馬路?！?7〕 1928年，租界內(nèi)各公園開放。〔38〕

“租界所顯示的以現(xiàn)代化市政建設(shè)和現(xiàn)代化城市管理為核心內(nèi)容的現(xiàn)代市政文明，在啟動中國城市管理現(xiàn)代化方面扮演了重要的角色。中國公民對城市管理體制的認(rèn)同首先是在租界內(nèi)完成的，也是長期受租界先進(jìn)市政體制影響的居民率先發(fā)出了改革中國傳統(tǒng)地方制度的呼聲。租界成為中國市政管理者步入現(xiàn)代化歷程的催生者和仿效榜樣?！薄?9〕但是城市管理的背后有一個異質(zhì)文化的適應(yīng)過程，在天津日租界，雖然上個世紀(jì)20年代已經(jīng)有了自來水供給，主要街道也埋設(shè)了總長度達(dá)10公里的下水道管網(wǎng)，大多數(shù)住宅卻沒有安裝抽水馬桶。到1928年，日租界4000戶家庭中，只有800戶安裝了抽水馬桶。即使這800戶中，也還有100戶沒有改變使用尿壺的習(xí)慣?！?0〕

三、城市治理的多重融合

梁漱溟先生在《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》不無痛徹地指出：“中國舊社會組織構(gòu)造破壞，讓中國政治無辦法；中國政治無辦法，讓中國舊社會組織構(gòu)造更加崩潰……中國國家權(quán)力不能建立，是中國社會崩潰之因，也是中國社會崩潰之果?！薄?1〕但是從客觀上講，由于國家統(tǒng)一權(quán)力不能建立起來，就形成了國家權(quán)力的下移。國家權(quán)力的下移、租界的制度切換對現(xiàn)代城市政治的形成起到了非常重要的作用。中國現(xiàn)代城市制度正是建基于各種自然、社會和制度要素的相互交織。

第一，城市治理的法制融合?！俺鞘惺且粋€人民眾多的社會，占據(jù)一塊確定的，房屋稠密的地方，并有一個有組織的政治機(jī)關(guān)?！薄?2〕在中國的城市形成中，這種政治機(jī)關(guān)的形成首先在沿海地區(qū)尤其是租界形成了雛形，并通過城市管理與自治形成了現(xiàn)代城市制度乃至現(xiàn)代地方政治制度。上海租界的權(quán)力機(jī)構(gòu)是納稅人會議，在租界內(nèi)，凡是繳納一定稅額的外國人均為會員。作為租界內(nèi)的立法機(jī)構(gòu)，納稅人會議對租界的預(yù)決算、通過特征捐稅、選舉地產(chǎn)委員等事務(wù)具有決議權(quán)?！?3〕

雖然在晚清已經(jīng)啟動了城市法制進(jìn)程，但是總體上看，中國的城市法制現(xiàn)代化進(jìn)程始于租界。租界當(dāng)局通過大量現(xiàn)代法制移植，使中國租界的法制率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，租界法制優(yōu)于中國傳統(tǒng)法制主要表現(xiàn)為：具有現(xiàn)代的法規(guī)結(jié)構(gòu)；具有現(xiàn)代的法制語言；具有現(xiàn)代的審判制度；具有現(xiàn)代的律師制度等。〔44〕同時，如果說《市組織法》僅僅賦予了中國城市的外部秩序顯然是不準(zhǔn)確的，市進(jìn)入行政區(qū)劃并不意味著現(xiàn)代城市政治制度的自然確立，中國城市的現(xiàn)代性是通過一系列的自治制度的設(shè)計加以完成的，地方咨議局的形成就深刻受到租界納稅人會議制度的影響。因此從《市自治制》對晚清相關(guān)地方自治的法律體系的承襲到《都市計劃法》的相繼出臺，中國城市自治的法律體系日益完備。1939年的頒布《都市計劃法》是我國第一部城市規(guī)劃的法律。該法規(guī)定了城市的功能分區(qū)，把城市分為商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、行政區(qū)、文化區(qū)、工業(yè)區(qū)等，法律規(guī)定都市計劃包括市區(qū)現(xiàn)況、計劃區(qū)域、分區(qū)使用、公用土地、道路系統(tǒng)及水道交通、公用事業(yè)及上下水道、實(shí)施程序及經(jīng)費(fèi)等。雖然這部法律還比較簡略，但是從制度層面規(guī)定了城市空間內(nèi)部的機(jī)制運(yùn)作。①

第二，城市治理的社會融合。在中國的近代史中，城市的形成既有本土的政治邏輯，也有國外的社會邏輯。仍然以租界為例，租界的形成賦予了外國人以居留權(quán)，也形成了上海作為國際性城市的異質(zhì)性?！坝雷狻保╮ent in perpetuity）解決了土地的劃撥，大量的國外人口開始涌入上海（見下圖），他們和城市中的中國人一起，構(gòu)成了城市的全部人口。

①這部法律在1964、1973年經(jīng)臺灣地區(qū)多次修訂，已經(jīng)把城市規(guī)劃細(xì)分為市（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)街和特定區(qū)三類規(guī)劃，并規(guī)定直轄市到鎮(zhèn)都應(yīng)該制定城市規(guī)劃。參見中國經(jīng)濟(jì)法研究會福建分會《臺灣經(jīng)濟(jì)法規(guī)參考資料》（內(nèi)部資料），1986年4月，第20頁。

應(yīng)該看到的是，在城市中，華界與租界是彼此隔離的，同一租界中，華人與外人亦彼此隔閡，但是由于“在租界中，國家是可以被懸置的，至少國家和社會處于一種疏離狀態(tài)。因此，市民生活意志的自由發(fā)揮有較廣闊的空間。租界本質(zhì)上是一個‘社會，工部局的職能也主要是一種社會職能，和中國政府的國家職能截然有別”?！?5〕正是社會職能的強(qiáng)化緩和了租界內(nèi)不同族群之間的政治沖突。在上海，1905年因?yàn)槔椟S氏案，滬人圍攻捕房，1907年，租界商團(tuán)增加中華隊(duì)名額。〔46〕 1910年鼠疫病例發(fā)現(xiàn)后爆發(fā)了激烈的華洋沖突，為了防止事態(tài)進(jìn)一步惡化，華人精英提出自主檢疫的主張，與外人進(jìn)行協(xié)調(diào)和談判，同時努力說服普通民眾和平抗?fàn)?，迫使外人最終不得不做出讓步。1920年代初，工部局董事會不得不接納五名華籍顧問，1929年又不得不接納三名華人成為工部局董事，到了1930年英國人終在工部局董事會中已經(jīng)不占多數(shù)?！?7〕正是由于面臨共同的城市公共衛(wèi)生的挑戰(zhàn)，華人與外人形成了共同體，從而為城市治理提供了趨于融合的社會基礎(chǔ)。

第三，城市治理的權(quán)利轉(zhuǎn)向。無論華界還是租界，無論沿海還是內(nèi)陸，中國的城市治理日益完善。在城市治理與自治中，城市居民的權(quán)利得到了初步的主張。納稅人會議（早期稱租地人會議，后改稱納稅人會議，1919年后又改稱選舉人會議）同樣是天津英租界相當(dāng)于市議會的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。凡納稅達(dá)到一定數(shù)額的居民都有權(quán)對租界的公共事務(wù)參與討論和投票表決。租界的日常市政管理由納稅人會議選出的董事會實(shí)施，其施政行為要對納稅人會議負(fù)責(zé)。董事會成員大都是在租界中具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會地位和聲望，熱心公共事務(wù)的個人或洋行的代表?！?8〕在上海，隨著公共租界的發(fā)展，納稅人會議所代表的群體發(fā)生了變化，維系權(quán)力運(yùn)行的各方力量發(fā)生轉(zhuǎn)移和分散，而諸如納稅人會議的特別會議制度、合格納稅人財產(chǎn)資格限制等成為其后期變化的催化劑?！?9〕

隨著這一類似城市“議會”機(jī)構(gòu)的納稅人會議的規(guī)模擴(kuò)張，掌握租界行政權(quán)的上海工部局也逐漸向華人開放權(quán)力。“工部局相當(dāng)于西方國家行政體制中具有外僑性質(zhì)的‘市政機(jī)關(guān)。其最高領(lǐng)導(dǎo)層位由納稅人會議選舉出的5-9名租界董事會組成的董事會，其首腦為總董和副總董，董事會成員組成數(shù)個小組委員會?！薄?0〕在每年春天的納稅人會議上，租界的工部局只有得到該會議的支持后才能通過預(yù)算案，并在預(yù)算結(jié)束之后向會議提供預(yù)算的決算。隨著華人納稅的增加，華人要求增加代表的要求終于得到滿足。到了1930年，在2677位具有出席納稅人年會資格的人士中，華人已經(jīng)占到了多數(shù)；這也就是說，華人已經(jīng)全面接受上海租界的公共事務(wù)管理?！?1〕同時更為重要的是，在租界城市自治的背后，是權(quán)利的轉(zhuǎn)向。由于納稅人的權(quán)利主張，納稅人會議最終向社會開放了城市權(quán)力，并為租界之外的城市治理提供了制度性樣本。

上海的地方自治也鼓舞了全國城市自治。1902年天津被清政府收回管理，直隸總督袁世凱則設(shè)立了工程局和衛(wèi)生局負(fù)責(zé)市政管理，1906年創(chuàng)辦天津府自治局，次年該局公布《試辦天津縣地方自治章程》，并根據(jù)章程成立了立法機(jī)關(guān)天津縣議事會和擁有部分行政權(quán)的董事會?！?2〕 1922年，上海市在第一次自治失敗以后，再次籌劃恢復(fù)地方自治。1922年1月15日，上?？h教育會等團(tuán)體在也是園開會，決定組織納捐人會，一周之后，以推進(jìn)市民自治、市政進(jìn)步為目的的上海市納捐人會成立，姚文枘、沈恩孚、黃炎培等十一人當(dāng)選執(zhí)委?！?3〕不難看出，納捐人會正是對租界里的納稅人會議的制度模仿。

四、結(jié)論

“中國從18世紀(jì)的帝國強(qiáng)盛走向衰落是突然的，但是非常符合古代的先例。其他王朝也以驚人相同的方式走向衰落。所以，直到1850年后，中國生活的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)從根本上仍然是完整無缺的。無論外來災(zāi)難是多么痛苦，但也是傳統(tǒng)的，因此似乎不需要超過傳統(tǒng)的醫(yī)治方法?！薄?4〕但是周而復(fù)始的內(nèi)部反抗與不期而至的外力入侵共同造成中國傳統(tǒng)政治體系的巨大破壞，中華帝國走向衰落，“清朝傲視‘四夷的‘天下觀念，部分是因?yàn)槿寮椅幕膬?yōu)越和外傳的歷史傳統(tǒng)，部分是由于長期以來中國社會經(jīng)濟(jì)水平，并不低于西方”?！?5〕在一連串的打擊下，中國進(jìn)入了屈辱的近代史階段。伴隨著農(nóng)業(yè)社會的瓦解，作為一種異質(zhì)政治體的、具有現(xiàn)代屬性的城市及城市租界逐步在中國出現(xiàn)。

曼素恩（Susan Mann）在《中國城市化過程與歷史演變》中認(rèn)為，過去一段時期美國學(xué)者對于中國城市化研究主要體現(xiàn)為三種范式：以羅茲·墨菲的研究為代表主張地方的發(fā)展（Nativist）；以威廉·施堅(jiān)雅研究為代表的主張城鄉(xiāng)關(guān)系的重建（Reconstructionist）以及吉爾伯特·羅茲曼研究為代表的提倡西方化城市發(fā)展演替?zhèn)鹘y(tǒng)城市模式（Positivist）?！?6〕應(yīng)該說在中國近代城市的發(fā)展模式中，這三種范式都有一定程度的存在。同時，“城市是政治力量、知識力量和金錢力量的中心。城市對國家政治生活的影響即使不是決定性的，也是十分巨大的。完美的城市政府問題實(shí)際上就是完美的國家政府問題?！薄?7〕中國的近代城市發(fā)展與古代城市的邏輯不盡相同，由于主權(quán)的喪失，租界在很多城市出現(xiàn)，國家被動地打開了城市的大門，但是這種城市之門一旦打開，就提供了政治權(quán)力與社會權(quán)利互動的平臺；或者說，正是中國城市發(fā)展的廣袤性和復(fù)雜性，為中國的城市政治乃至國家轉(zhuǎn)型提供了更為多樣化的思想準(zhǔn)備和制度支持。

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