立法聯(lián)系點(diǎn)：群眾參與立法新途徑

黃興旺

過(guò)去，立法在人們眼里是高大上的，如今，已走入尋常百姓家。用百姓的話說(shuō)：“過(guò)去感覺(jué)國(guó)家立法離自己很遠(yuǎn)，現(xiàn)在通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)可以直接對(duì)法律草案提出意見(jiàn)和建議，一下子拉近了與立法工作的距離?！?/p>

群眾搭上立法“直通車”

2018年3月12日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議新聞中心在梅地亞中心多功能廳舉行記者會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)在談到過(guò)去五年立法工作特色時(shí)指出，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，讓基層的意見(jiàn)直達(dá)國(guó)家立法機(jī)關(guān)。

“國(guó)欲興其勢(shì)，必先固其本”。國(guó)家發(fā)展的根本在于基層，基層是各種實(shí)踐與創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，也是各種利益關(guān)系與糾紛的發(fā)生地。從群眾中來(lái)、到群眾中去不僅是黨的群眾路線和工作方法，更是立法工作接地氣、順民心、懂民意的重要途徑。無(wú)論是科學(xué)立法還是民主立法，深入基層調(diào)查研究，都是不可或缺的工作方式。

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委確定上海虹橋街道、甘肅臨洮縣、江西景德鎮(zhèn)市、湖北襄陽(yáng)市為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。這是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神的重要舉措，是進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的有益探索，可以使立法更好地反映人民意愿，讓立法更接地氣。

“要把基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為國(guó)家立法工作接地氣的‘直通車，讓百姓的心聲更快、更準(zhǔn)地直通國(guó)家立法機(jī)關(guān)。”2016年11月，中共中央政治局委員、全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在上海就民法總則草案聽(tīng)取意見(jiàn)建議時(shí)，還專程到立法聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研座談。

據(jù)了解，這些基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立以來(lái)，堅(jiān)持體現(xiàn)基層特色、地區(qū)特色、法律特色，通過(guò)各種方式為多部法律的起草、制定提供了有益的意見(jiàn)和建議，各聯(lián)系點(diǎn)已逐漸成為基層群眾參與國(guó)家立法的“直通車”和全國(guó)人大民主立法、開(kāi)門立法的“最前線”。僅上海虹橋街道就已完成反家庭暴力法、慈善法等8部法律草案的意見(jiàn)征詢工作，歸納整理意見(jiàn)建議120多條。其中多條修改意見(jiàn)，如反家庭暴力法中的“人身安全保護(hù)令的申請(qǐng)主體擴(kuò)大到基層組織”“關(guān)注對(duì)老年人群體相應(yīng)權(quán)益保護(hù)”等建議都已被采納，基層群眾為能參與國(guó)家立法而倍感自豪。

地方人大的先行先試

在基層設(shè)立立法工作聯(lián)系點(diǎn)，相較于全國(guó)人大，地方人大有更早的探索實(shí)踐，并取得了很大成績(jī)。

2002年，為了更多地吸收各方面的意見(jiàn)建議，改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，甘肅省人大常委會(huì)就在全省各地嘗試建立立法聯(lián)系點(diǎn)，在科學(xué)立法和民主立法上進(jìn)行積極的探索，取得了較好的成效。

2005年，黑龍江省哈爾濱市人大常委會(huì)面向社區(qū)設(shè)立了24個(gè)立法工作聯(lián)系點(diǎn)。當(dāng)年，哈爾濱市人大常委會(huì)在制定《哈爾濱市再生資源回收利用管理?xiàng)l例》時(shí)，南崗區(qū)、道里區(qū)、香坊區(qū)等多個(gè)聯(lián)系點(diǎn)提出“對(duì)廢品回收人員在居民區(qū)回收廢品的時(shí)間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制，防止噪聲擾民”的建議被采納。在制定《哈爾濱市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》時(shí)，哈爾濱市呼蘭區(qū)幸福街道辦事處聯(lián)系點(diǎn)提出“燃?xì)馄髽I(yè)、燃?xì)庵鞴懿块T和廣播電視、新聞出版、教育等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)燃?xì)庵R(shí)宣傳普及工作，提高用戶安全意識(shí)，積極防范各種燃?xì)馐鹿拾l(fā)生”；道外區(qū)華北社區(qū)聯(lián)系點(diǎn)提出，用戶不管使不使用煤氣，每月都要交納基礎(chǔ)費(fèi)，嚴(yán)重侵犯了用戶的權(quán)益，這雖然不是法規(guī)涉及的內(nèi)容，但卻關(guān)系到廣大用戶的切身利益，經(jīng)與有關(guān)方面多次溝通，在研究論證階段，最終取消了煤氣基礎(chǔ)費(fèi)的收取，維護(hù)了百姓的利益。

經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，到2013年，哈爾濱市人大常委會(huì)將立法工作聯(lián)系點(diǎn)增至100個(gè)，涉及領(lǐng)域延伸至法律、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生、文化、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等方面，初步形成了全方位、多層次的立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)體系。

需要提到的是，2015年，為更好地挖掘區(qū)、縣（市）在自然環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面具有地方特色的立法題材，哈爾濱市人大常委會(huì)首批選擇在道里、呼蘭、阿城、尚志、延壽、雙城等6個(gè)區(qū)、縣（市）人大常委會(huì)設(shè)立“立法工作站”，在全國(guó)首創(chuàng)“一點(diǎn)一站”立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)體系，這是暢通基層立法意愿表達(dá)渠道的又一全新嘗試。

這期間，浙江、江蘇、廣東等省級(jí)人大常委會(huì)紛紛開(kāi)始在全省范圍內(nèi)設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，通過(guò)拉近社情民意與立法活動(dòng)的距離，讓立法工作更“接地氣”。

有學(xué)者認(rèn)為，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，就是把立法的“大門”開(kāi)到群眾家門口，拓展了群眾參與立法的直接渠道，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了全社會(huì)參與立法的積極性，使得立法工作者能夠在第一線聽(tīng)取到基層群眾的呼聲，在第一時(shí)間收集到熱氣騰騰的鮮活民意。同時(shí)，也開(kāi)闊了立法工作者的視野，增強(qiáng)了立法能力。更為重要的是，在與群眾互動(dòng)的過(guò)程中，立法工作者可以同步掌握社情民意，把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代脈搏，對(duì)于各種影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題也可以發(fā)現(xiàn)于未然。

此外，基層群眾的生產(chǎn)生活涉及方方面面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度可以有效地提高立法工作的精細(xì)化，精細(xì)化帶來(lái)的是更有針對(duì)性和精準(zhǔn)度的立法，這將為法律制度的實(shí)施奠定更加廣泛的民意基礎(chǔ)。

“沒(méi)想到立法離自己這么近”

近兩年，在全國(guó)人大的示范作用下，地方人大立法工作聯(lián)系點(diǎn)的建立工作開(kāi)始步入快車道。

“目前農(nóng)村集體聚餐場(chǎng)所很多，如果發(fā)生食物中毒，處罰對(duì)象是誰(shuí)？是聚餐的承辦者、舉辦者還是場(chǎng)所提供者？我建議法規(guī)要明確。”2016年，在《上海市食品安全條例（草案）》到基層立法聯(lián)系點(diǎn)聽(tīng)取意見(jiàn)時(shí)，一些居民向聯(lián)絡(luò)員提出了這條建議。讓他們沒(méi)有想到的是，這一意見(jiàn)最后被條例采納。一位居民感嘆說(shuō)：“沒(méi)想到立法離自己這么近?！?/p>

2017年3月9日，在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)全體會(huì)議上，審議全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)，全國(guó)人大代表朱國(guó)萍在發(fā)言中說(shuō)：“我本來(lái)以為，立法離基層百姓很遙遠(yuǎn)，但設(shè)立了聯(lián)系點(diǎn)以后，讓全國(guó)人大直接聽(tīng)到最接地氣、最基層的聲音。這是立法工作邁出的一大步，更是我們國(guó)家的進(jìn)步、社會(huì)的進(jìn)步?！?/p>

在建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的過(guò)程中，地方人大不斷探索，推陳出新。2015年底，南寧市人大常委會(huì)從專業(yè)性與廣泛性相結(jié)合的角度，探索出一條具有南寧特色的基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)新路徑。從專業(yè)性方面來(lái)看，南寧市人大常委會(huì)法工委在駐邕高等院校、科研院所、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、司法執(zhí)法部門等單位建立了30個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)；從廣泛性來(lái)看，在遍布城鄉(xiāng)的村民委員會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)699個(gè)“人大代表之家”，與之同步建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，把“家”“點(diǎn)”建設(shè)結(jié)合起來(lái)，把立法工作的觸角直接延伸到百姓的家門口。

上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉表示：“基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建立，為立法活動(dòng)體現(xiàn)民意創(chuàng)設(shè)了一條便捷的路徑，起到了‘請(qǐng)進(jìn)來(lái)‘走出去立法雙向互動(dòng)紐帶橋梁的作用?！?/p>

讓制度真正發(fā)揮作用

不可否認(rèn)，作為新嘗試，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)際工作中也遇到了一些問(wèn)題。比如一些立法聯(lián)絡(luò)員或信息員的法律知識(shí)結(jié)構(gòu)和政策理論水平還不能很好地適應(yīng)工作要求，法律綜合素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高；有的接觸立法調(diào)研工作少，感性認(rèn)識(shí)多、理性思考少；有的由于接觸立法業(yè)務(wù)少，對(duì)法律草案理解不到位，所提意見(jiàn)和建議針對(duì)性不強(qiáng)；工作經(jīng)費(fèi)短缺，草案征求意見(jiàn)時(shí)間不夠等。

針對(duì)這些問(wèn)題，基層也提出了不少意見(jiàn)和建議，如建議加強(qiáng)工作指導(dǎo)，明確制度規(guī)范，制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作具體指導(dǎo)意見(jiàn)，明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立程序、工作職能、運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范要求及保障措施等內(nèi)容。

一些基層群眾則希望，能更加注重工作實(shí)效，貼近群眾生活，在聽(tīng)取意見(jiàn)中，形式上要簡(jiǎn)單實(shí)用，避免“撒網(wǎng)式”征求意見(jiàn)，避免成為新的形式主義，增加基層負(fù)擔(dān)。讓群眾切實(shí)從參與立法的過(guò)程中感受到立法的態(tài)度，在法律制定后得到真正的實(shí)惠。

2015年，甘肅省臨洮縣人大常委會(huì)被全國(guó)人大法工委確定為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。對(duì)于如何提升基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能，使其真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，臨洮縣人大常委會(huì)主任王耀洲頗有心得。

他認(rèn)為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)要真正發(fā)揮作用，就要加大宣傳力度，將法規(guī)草案征求意見(jiàn)建議工作與普法宣傳緊密結(jié)合起來(lái)，把征求意見(jiàn)的過(guò)程變成普及法律的過(guò)程，開(kāi)展民主立法、科學(xué)立法的社會(huì)宣傳，擴(kuò)大公眾在立法上的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣才能提高社會(huì)公眾對(duì)立法工作的認(rèn)知度與參與度。要進(jìn)一步加大隊(duì)伍建設(shè)。與相關(guān)單位建成固定的立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，注意吸收熱心法制建設(shè)的人共同參與立法聯(lián)系點(diǎn)工作。要不斷創(chuàng)新工作機(jī)制。注重把聯(lián)系點(diǎn)工作作為推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)建設(shè)、法制宣傳、營(yíng)造良好法治環(huán)境的有效抓手，充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織以及一線干部群眾的重要作用和特色優(yōu)勢(shì)，選擇重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)，健全立法聯(lián)系點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)體系，在創(chuàng)新工作方式和途徑上下功夫。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立是民主立法的新探索，是人民當(dāng)家作主的新實(shí)踐，是匯集民智、反映民愿、體現(xiàn)民情、表達(dá)民意的有效途徑，也是一個(gè)從有法可依到良法善治的發(fā)展過(guò)程。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。立法機(jī)關(guān)建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，正是落實(shí)中央精神的重要舉措，是進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的有益探索。