“分類管理制度下民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究”成果報(bào)告

全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

教育部教育發(fā)展研究中心助理研究員鞠光宇主持完成的國家社科基金“十二五”規(guī)劃教育學(xué)青年課題“分類管理制度下民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究”(課題批準(zhǔn)號CGA120131），日前通過了全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織的結(jié)題鑒定，現(xiàn)將成果報(bào)告如下。

一、內(nèi)容與方法

（一）主要內(nèi)容

1．對民辦高校分類管理進(jìn)行了理論分析。主要內(nèi)容分為兩部分：民辦高校實(shí)行分類管理的必要性分析和分類管理視角下民辦高校分類管理種類劃分研究。在民辦高校實(shí)行分類管理的必要性分析部分中，列舉了民辦高校實(shí)施分類管理的七大原因。在分類管理視角下民辦高校分類管理種類劃分研究部分研究了以下三個(gè)問題：民辦高校分類管理的種類劃分、民辦高校分類管理的種類劃分的標(biāo)準(zhǔn)、民辦高校分類管理的種類劃分的原則。

2.從分類管理視角分析了民辦高校的辦學(xué)特點(diǎn)。主要分析了我國民辦高校辦學(xué)特點(diǎn)和國外非營利性與營利性高校的辦學(xué)特點(diǎn)，及兩者的比較。在我國民辦高校辦學(xué)特點(diǎn)方面，總結(jié)分析出我國民辦高校的十二個(gè)辦學(xué)特點(diǎn)。在國外非營利性與營利性高校辦學(xué)特點(diǎn)方面，對營利性和非營利性私立高校的產(chǎn)生、發(fā)展模式、產(chǎn)權(quán)制度、組織結(jié)構(gòu)、使命界定和專業(yè)設(shè)置、教師管理制度等六個(gè)方面進(jìn)行了比較，并對兩類私立高校不同的原因進(jìn)行了理論闡釋。

3.從分類管理視角分析了民辦高等教育管理總體政策。主要分析了分類管理視角下我國政府對民辦高等教育實(shí)施管理的歷史、當(dāng)前制度和地方政策。

4.從分類管理視角分析了民辦高校產(chǎn)權(quán)制度。主要由民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的理論分析、國際比較、我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀分析、營利性民辦高校和非營利性民辦高校產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建四部分組成。民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的理論分析主要分析了產(chǎn)權(quán)概念、產(chǎn)權(quán)的種類、產(chǎn)權(quán)的功能、產(chǎn)權(quán)的主要理論。民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的國際比較分析主要從大陸法系和英美法系的角度對非營利性民辦高校和營利性民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了比較。

5.從分類管理視角分析了民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)。分為營利性和非營利民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的理論分析、國際比較、發(fā)展歷史和現(xiàn)狀分析，法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建等四個(gè)方面。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的理論部分主要分析了法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵、營利性組織的法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建、非營利性組織法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建。在民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的國際比較部分，主要分析了英國、美國、日本私立高校和我國臺灣地區(qū)的私立高校法人治理結(jié)構(gòu)。

6.從分類管理視角分析民辦高校的監(jiān)管制度。分為民辦高校監(jiān)管的理論分析、國際比較、現(xiàn)狀和問題分析、營利性和非營利性民辦高校監(jiān)管體系構(gòu)建的建議四部分。在民辦高校監(jiān)管的理論分析部分，分析了民辦高校監(jiān)管概念的內(nèi)涵、監(jiān)管方式概念及種類、政府監(jiān)管主要理論。在民辦高校監(jiān)管的國際比較部分，分析了國外私立高校監(jiān)管體制特點(diǎn)、非營利性私立高校監(jiān)管的國際比較、營利性私立高校監(jiān)管的國際比較。在我國民辦高校監(jiān)管現(xiàn)狀和問題部分分析了我國民辦高校的監(jiān)管體制、準(zhǔn)入監(jiān)管、收費(fèi)監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、利潤分配監(jiān)管、稅收監(jiān)管、激勵(lì)監(jiān)管和違法行為監(jiān)管等八方面的內(nèi)容。

7.從分類管理制度分析了民辦高校退出制度。一共分為民辦高校退出的理論分析、國際比較、發(fā)展歷史和現(xiàn)狀分析、非營利性民辦高校和營利性民辦高校退出制度構(gòu)建建議四部分。民辦高校退出的理論部分主要分析了民辦高校退出的概念界定、退出機(jī)制的特點(diǎn)、退出的主要理論、營利性民辦高校退出與非營利民辦高校退出的區(qū)別。民辦高校退出制度的國際比較部分主要從國際比較的角度分析了私立高校退出的類型、程序、剩余財(cái)產(chǎn)的處理、學(xué)生權(quán)益保障制度、非營利性私立高校轉(zhuǎn)化為營利性私立高校、營利性私立高校變更為非營利性私立高校等方面。

（二）研究方法

1.文獻(xiàn)研究法。在該研究中，通過與民辦高校分類管理研究相關(guān)的國內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)分析，梳理了國內(nèi)外的研究成果，總結(jié)分析了其中對本研究有幫助的研究成果，作為參考。

2.訪談法。在該研究中，通過訪談的方法，訪談了相關(guān)的民辦高等教育政府部門管理人員、研究人員、投資者，及民辦高校的管理者等，為本研究提供了相關(guān)基礎(chǔ)素材。

3.理論分析法。在該研究中，對民辦高校的分類管理制度進(jìn)行了理論分析，特別是在分析民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建、產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建、外部監(jiān)管、退出等方面，運(yùn)用了產(chǎn)權(quán)的主要理論、公司治理的一般理論、非營利性組織治理的一般理論、政府監(jiān)管的主要理論、民辦高校退出理論，作為本研究的理論基礎(chǔ)。

4.案例研究法。在該研究中，選取了國內(nèi)外具有代表性的民辦（私立）高校作為案例，總結(jié)了其辦學(xué)模式的特點(diǎn)，為本研究提供了實(shí)例。

5.比較分析法。在該研究中，采用了比較的分析方法，對比我國民辦高校辦學(xué)特點(diǎn)與國外私立高校辦學(xué)特點(diǎn)的異同，對比我國民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管制度和退出與國外相關(guān)制度的異同。

二、結(jié)論與對策

1.通過對國內(nèi)學(xué)者提出的二分法、三分法和四分法的比較分析，認(rèn)為二分法具有合理性，并且提出了四點(diǎn)理由。對于民辦高校分類管理的種類劃分的標(biāo)準(zhǔn)，該研究認(rèn)為是否營利是區(qū)分營利性民辦高校和非營利性民辦高校的主要標(biāo)準(zhǔn)。民辦高校分類管理的種類劃分的原則方面應(yīng)該堅(jiān)持協(xié)調(diào)、平等、簡易、自愿四個(gè)原則。

2.通過對我國民辦高校辦學(xué)特點(diǎn)與國外私立高校的比較，發(fā)現(xiàn)我國民辦高校與國外營利性民辦高校的辦學(xué)特點(diǎn)相近，而與國外非營利性民辦高校的辦學(xué)特點(diǎn)存在著很大差別。

3.在我國政府對民辦高等教育管理的歷史分析方面，將我國政府對民辦高校的管理歷史大體上劃分為五個(gè)階段。在制度分析方面，將我國當(dāng)前的民辦高等教育分類管理制度歸納為六個(gè)方面。在我國民辦高校分類管理的地方政策分析方面，主要分析了我國不同地域關(guān)于營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的定義等十二個(gè)方面，總結(jié)出我國不同地方民辦高校實(shí)行分類管理的三條規(guī)律。

4.通過我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展歷史，可以看出我國臺灣地區(qū)法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展經(jīng)歷了從簡單到復(fù)雜，從不完善到完善的過程。在我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析部分，總結(jié)出我國現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定了我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的四大組成要素、民辦高校決策機(jī)構(gòu)的組成人員、決策程序和七項(xiàng)職權(quán)、民辦高校校長的條件和六項(xiàng)職權(quán)、營利性民辦學(xué)校監(jiān)事會(huì)的職權(quán)、民辦高校的其他治理機(jī)構(gòu)等?？偨Y(jié)出我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)定的三點(diǎn)不足：營利性民辦高校與非營利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不分；民辦高校治理機(jī)構(gòu)的規(guī)定不完善；民辦高校決策結(jié)構(gòu)組成、任期規(guī)定和權(quán)利分配不明確等。建議營利性民辦高校應(yīng)該設(shè)立股東大會(huì)，作為營利性民辦高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，并應(yīng)設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事、校長、黨組織等五條建議。建議非營利性民辦高校法人應(yīng)設(shè)立董事會(huì)、校長、監(jiān)事會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、黨組織等。

5.在監(jiān)管體制方面，總結(jié)出了我國當(dāng)前民辦高校政府監(jiān)管體制四個(gè)特點(diǎn)：明確了民辦高校的監(jiān)管部門；規(guī)定了監(jiān)管民辦高校政府部門的職權(quán)；規(guī)定了教育行政部門在監(jiān)管中的責(zé)任；強(qiáng)調(diào)行會(huì)組織在民辦高校監(jiān)管中的作用?？偨Y(jié)出我國當(dāng)前民辦高校監(jiān)管體制的兩點(diǎn)不足：我國民辦高等分類管理的監(jiān)管體制不夠完善；我國政府管理營利性和非營利性民辦高校的權(quán)力缺乏清晰的邊界。建議增強(qiáng)我國民辦高校監(jiān)管體制的法治化程度，增加監(jiān)管民辦高校辦學(xué)的政府部門數(shù)量，明確對非營利性民辦高校監(jiān)管部門的職權(quán)劃分，明確規(guī)定營利性民辦高校和非營利性民辦高校監(jiān)管部門的權(quán)限范圍。

6.在準(zhǔn)入監(jiān)管方面，總結(jié)出我國民辦高校準(zhǔn)入監(jiān)管八個(gè)特點(diǎn)：從舉辦民辦高校主體的條件來看，允許個(gè)人和社會(huì)組織設(shè)置民辦高校、在一定程度上對民辦高校的辦學(xué)領(lǐng)域加以拓寬、民辦高校的設(shè)置條件較高、民辦學(xué)校的申請?jiān)O(shè)立主要有籌設(shè)和正式設(shè)立兩個(gè)程序、申請舉辦民辦高校的要求較為詳細(xì)、民辦高校的設(shè)置采用了與公辦高?；疽恢碌脑O(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對?？茖W(xué)校的設(shè)置予以適當(dāng)?shù)胤艑挆l件、實(shí)施學(xué)歷教育的民辦高校的審批權(quán)在于省級和國家教育行政部門，審批權(quán)設(shè)置的層次較高、我國民辦高校的設(shè)置采取了審批制。歸納出我國民辦高校準(zhǔn)入監(jiān)管的三點(diǎn)不足：我國民辦高校的準(zhǔn)入的設(shè)置條件太高，不利于民辦高校的產(chǎn)生；我國民辦高校準(zhǔn)入的審批權(quán)配置層級較高，不利于民辦高校的創(chuàng)設(shè)；我國民辦高校設(shè)置的審批制不利于民辦高校的創(chuàng)生。建議降低營利性民辦高校和非營利性民辦高校設(shè)立的門檻，放松營利性和非營利性民辦高校創(chuàng)生的條件，簡化營利性民辦高校和非營利性民辦高校成立的程序，與公辦高校設(shè)置條件相區(qū)別，單獨(dú)設(shè)立營利性民辦高校和非營利性民辦高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，下放對營利性民辦高校和非營利性民辦高校的審批權(quán)。

7.在收費(fèi)監(jiān)管方面，總結(jié)出我國民辦高校收費(fèi)監(jiān)管兩個(gè)主要特點(diǎn)：對營利性民辦高校和非營利性民辦高校的收費(fèi)管理制度做出了不同的規(guī)定，對民辦高校收取費(fèi)用的用途做了規(guī)定。除此之外，還歸納了我國民辦高校收費(fèi)監(jiān)管兩點(diǎn)不足：對從事學(xué)歷教育的民辦高校收費(fèi)監(jiān)管不足、對民辦高校收取費(fèi)用的用途規(guī)定不明確和不區(qū)分。建議對從事學(xué)歷教育的營利性民辦高校和非營利性民辦高校收費(fèi)采取審批制方式，明確從事學(xué)歷教育的營利性民辦高校和非營利性民辦高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對營利性民辦高校和非營利性民辦高校收取費(fèi)用的周期做出限制性規(guī)定，對非營利性民辦高校收取費(fèi)用的用途做出限制性規(guī)定，對營利性民辦高校收取的費(fèi)用的用途進(jìn)行一定限制。

8.在質(zhì)量監(jiān)管方面，總結(jié)出了我國民辦高校質(zhì)量監(jiān)管的三個(gè)特點(diǎn)：主要的監(jiān)管手段有指導(dǎo)、督導(dǎo)、評估和信息公開四類。質(zhì)量監(jiān)管權(quán)力主要由政府部門掌握，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)組織的作用。此外，指出了我國民辦高校質(zhì)量監(jiān)管的七點(diǎn)不足：缺乏明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、民辦高校質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與公辦高校質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不分、營利性與非營利性民辦高校監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不分、政府在教育評估中權(quán)力過大、民辦高等教育質(zhì)量保障法制體系不完善、民辦高等教育質(zhì)量保障體系與財(cái)政脫鉤、信息公開制度不健全。建議明確營利性和非營利性民辦高校的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使非營利性民辦高校質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、營利性民辦高校質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和公辦高校質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分，限制政府在教育評估中的權(quán)力，完善營利性和非營利性民辦高校質(zhì)量保障法制體系，使非營利性和營利性民辦高等教育質(zhì)量保障體系與財(cái)政掛鉤。

9.在利潤分配的監(jiān)管方面，分析了我國民辦高校利潤分配主要特點(diǎn)：修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》對營利性和非營利性民辦高校的利潤分配進(jìn)行了區(qū)分?？偨Y(jié)出了我國民辦高校利潤分配規(guī)定的主要不足：營利性民辦高校利潤分配的存在不確定性。建議限制非營利性民辦高校的利潤分配，對非營利性民辦高校的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行監(jiān)管，允許營利性民辦高校的利潤分配，并對營利性民辦高校利潤的分配做出一定的限制。

10.在民辦高校的稅收監(jiān)管方面,總結(jié)出了我國民辦高校稅收監(jiān)管兩個(gè)主要特點(diǎn)：民辦高校也是納稅主體、民辦高校按國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策?？偨Y(jié)出了民辦高校稅收監(jiān)管主要不足：民辦高校稅收政策與國際慣例不符合。建議按照營利性與非營利性民辦高校的不同建立不同的稅收制度、對向非營利性民辦高校捐贈(zèng)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)提供相關(guān)稅收優(yōu)惠、對非營利性民辦高校的免稅資格進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管、對營利性民辦高校征稅并給予營利性民辦高校以稅收優(yōu)惠。

11.在民辦高校的激勵(lì)方面,總結(jié)出了我國民辦高校激勵(lì)政策的兩個(gè)特點(diǎn)：對營利性和非營利性民辦高校規(guī)定了一些共同的的激勵(lì)措施，同時(shí)也對營利性和非營利性民辦高校規(guī)定一些不同的激勵(lì)措施，進(jìn)行差別對待。繼而，總結(jié)出了我國民辦高校激勵(lì)政策的三點(diǎn)不足：對民辦高校的激勵(lì)措施剛性不足、非營利性民辦高校激勵(lì)政策導(dǎo)向與公辦高校同等、專門面向營利性民辦高校的激勵(lì)政策數(shù)量太少，力度太弱。建議增強(qiáng)對營利性和非營利性民辦高校激勵(lì)措施的剛性，增加專門面向營利性民辦高校激勵(lì)政策數(shù)量，增強(qiáng)專門面向營利性民辦高校激勵(lì)政策力度。

12.在民辦高校違法行為的監(jiān)管方面，總結(jié)出了我國民辦高校違法行為監(jiān)管的兩個(gè)特點(diǎn)：規(guī)定了我國民辦高校違法行為的種類及其處罰措施，并且規(guī)定的違法行為和處罰措施種類較多。歸納出了我國民辦高校違法行為監(jiān)管的兩點(diǎn)不足：針對非營利性民辦高校違法行為的規(guī)定不足、有些規(guī)定侵犯了民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)。建議減少營利性和非營利性民辦高校違法行為的主要種類，保障民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，增加對非營利性民辦高校的信息披露。明確營利性民辦高校違法行為的主要種類，制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。

13.民辦高校退出的理論分析部分主要分析了民辦高校退出的概念界定、機(jī)制特點(diǎn)、主要理論、營利性與非營利民辦高校退出的區(qū)別等四部分內(nèi)容。民辦高校退出國際比較部分主要分析了私立高校退出的類型、程序、退出后剩余財(cái)產(chǎn)的處理、退出后學(xué)生權(quán)益保障制度、非營利性私立高校轉(zhuǎn)化為營利性私立高校、營利性私立高校變更為非營利性私立高校。在發(fā)展歷史和現(xiàn)狀分析部分，分析了我國民辦高校退出制度的歷史發(fā)展特點(diǎn)和現(xiàn)狀，總結(jié)出我國民辦高校退出制度的特點(diǎn)是一個(gè)從簡單到復(fù)雜、從不完善到完善的過程。總結(jié)出我國民辦高校退出制度的主要內(nèi)容：規(guī)定了民辦高校退出的類型、程序、政府在民辦高校退出中的義務(wù)；對退出后的剩余財(cái)產(chǎn)的處理做出了相應(yīng)的規(guī)定?？偨Y(jié)出我國當(dāng)前民辦高校退出制度特點(diǎn)：對營利性和非營利性民辦高校的退出做出了不同的規(guī)定，初步構(gòu)建起了兩類民辦高校的退出制度；對民辦高校的退出制度規(guī)定不完善；退出后的學(xué)生權(quán)益保障制度不完善；營利性民辦高校和非營利性民辦高校之間的相互轉(zhuǎn)化沒有規(guī)定。建議非營利性民辦高校在退出時(shí)，應(yīng)該主要適用《民辦教育促進(jìn)法》，參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》；營利性民辦高校在退出時(shí)，主要適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，參照適用《民辦教育促進(jìn)法》。