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    加強城鄉(xiāng)建設用地增減掛項目內(nèi)部控制的探討

    2018-11-28 11:24孫武凌
    人力資源管理 2018年10期
    關鍵詞:項目

    孫武凌

    摘要:城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。作者結(jié)合工作實際,分析和探討通過強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制,從源頭上進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理。

    關鍵詞:城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤;項目;行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

    前言:2018年9月江西省國土廳開展全省增減掛鉤項目檢查,作為省內(nèi)開展增減掛鉤項目較好的縣區(qū)的工作人員,我有幸參加了此次活動。在檢查中發(fā)現(xiàn)存在著諸多問題:項目選址不嚴、撂荒、拆舊項目區(qū)復墾成耕地后又開展房屋建設、或被其他非農(nóng)業(yè)項目占用等。

    如何較好地實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目,本文就加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面進行分析和探討。

    一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目概述

    城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。2004年,《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出,“鼓勵農(nóng)村建設用地整理,城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”,這也是國家政策層面第一次提出“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的概念;2008年,國土資源部發(fā)布并實施《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,使這項最新的國家政策開始試點運行,城鄉(xiāng)建設用地增減掛項目也應運而生。

    城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目由拆舊區(qū)土地復墾項目和建新區(qū)建設項目兩部分組成,拆舊區(qū)拆的是閑置廢棄的農(nóng)村居民點或工礦用地,并開發(fā)復墾成耕地;建新區(qū)除少數(shù)用于安置拆舊區(qū)的農(nóng)村居民外,主要用于建制鎮(zhèn)及其他各級市(區(qū)、縣)的城市建設用地。項目的總體要求是建新區(qū)的面積不能突破拆舊區(qū)的規(guī)模,也就是所謂的“相掛鉤”:建新區(qū)的規(guī)模與拆舊區(qū)的面積對等原則,即:建新區(qū)及時破解了當前城鎮(zhèn)發(fā)展的用地難問題,但需要以拆舊區(qū)同時開發(fā)出數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母貫榍疤帷?/p>

    城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目實施的關鍵是確保拆舊區(qū)的土地復墾項目的工程質(zhì)量,我所在的江西省吉水縣從2011年開始申報并組織實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目,針對我多年來所參與的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中認識到的問題,以及我參加的江西省國土資源廳組織的增減掛鉤項目檢查中發(fā)現(xiàn)的情況,我認為通過強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制,才能在源頭上進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理。

    二、落實內(nèi)控主體,明確各單位職責

    依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的編制規(guī)程,項目的申報主體是縣級政府;縣國土資源部門承擔城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目前期勘測、可行性研究、立項申報、規(guī)劃方案和實施方案評審、申報竣工驗收工作,即項目實施全過程中的開頭與收尾;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是拆舊區(qū)土地復墾項目的業(yè)主,負責項目監(jiān)理招標、施工招標、項目施工管理即項目實施全過程中最關鍵的中心環(huán)節(jié)??h國土資源部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個項目實施過程中職能交叉重疊容易導致“多頭管理”、職責不清,因此,縣級政府應當明確牽頭單位。牽頭單位即城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體,通過行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手段加強對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的有效管理。按照縣級政府成立項目領導小組的文件要求,縣國土資源部門作為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的牽頭單位,對項目實行統(tǒng)一管理,并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目實施過程中的職責。

    三、梳理業(yè)務環(huán)節(jié),加強業(yè)務培訓

    按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的要求,完成對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤業(yè)務全過程的梳理,主要有以下環(huán)節(jié):開展內(nèi)外業(yè)調(diào)查、勘測,進行適宜進行增減掛鉤拆舊復墾項目的選址;征求農(nóng)戶意見,組織聽證工作;可行性報告、編制實施規(guī)劃及其他申報材料,以縣政府為主體向省廳申報立項;實施規(guī)劃方案與施工預算方案的評審與批復;項目監(jiān)理、施工招標;項目施工管理;檢查、驗收、核查、竣工批復;項目后期管護。新政策,新業(yè)務,需要加強培訓,把好“教育關”。加強對從事城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目工作人員的業(yè)務培訓,解決城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目從業(yè)人員業(yè)務和管理“外行”問題,確保操作規(guī)范、管理嚴格。

    四、確定內(nèi)控風險點,制定控制措施

    明晰了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理的各個環(huán)節(jié)后,進一步分析項目實施過程中各種風險,主要有:

    1、沒有經(jīng)過充分的可行性論證、選址不當、審核不嚴、倉促上馬,可能導致項目難以實現(xiàn)預期目標甚至導致項目失敗;

    2、沒有充分征求拆舊區(qū)農(nóng)戶的意見,沒有履行聽證等必要程序,可能導致項目施工中拆遷問題無法解決、工期延誤甚至項目無法開工;

    3、拆舊項目點多面廣、分布零散,項目區(qū)的實施條件千差萬別,容易造成項目在設計階段方案不合理,預算偏離實際,可能導致項目質(zhì)量存在隱患、投資失控等風險;

    4、招投標管理不嚴,可能導致工作人員違法違規(guī)、中標人實際難以勝任等風險;

    5、項目變更審核不嚴格、工程變更頻繁,可能導致預算超支、投資失控、工期延誤等風險;

    6、項目價款結(jié)算管理不謹慎、不及時,項目資金不落實、使用管理混亂,可能導致工程進度延遲或中斷、資金損失等風險;

    7、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對項目的重視程度不一、施工單位施工水平不齊,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各拆舊區(qū)的實施進度、施工質(zhì)量難統(tǒng)一,導致項目難以通過驗收,施工進度快且質(zhì)量好的單位利益受損而提起訴訟等風險;

    8、項目完工后沒有落實耕作主體或采取其他的后期管護措施,撂荒、被破壞或占用,可能導致項目難以實現(xiàn)預期目標甚至項目失敗。

    針對上述風險點,應制定并重點加強如下控制措施:

    1、制定全縣(區(qū))城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目實施方案,每年進行必要的更新、完善。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一項新政策,項目實施方案應當符合法律法規(guī)的要求,由縣國土資源部門在充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見的基礎上擬定,報上級國土資源部門審核和縣政府審批,以縣政府文件形式下發(fā)至各有關單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,使之成為本縣(區(qū))實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的“指南”,每年度的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目都依據(jù)當年度的項目實施方案中規(guī)定的方法和步驟開展。

    2、明確選址原則,建立選址標準。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤拆舊項目區(qū)的選址應遵循符合規(guī)劃、先易后難、依法自愿的原則。沒有充分征求意見和履行聽證程序的不得納入項目范圍;涉及農(nóng)戶拆遷的,拆遷安置補償沒有落實不得納入項目范圍。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,拆舊項目區(qū)必須是國土資源部門統(tǒng)一制定的土地利用現(xiàn)狀圖上標識為農(nóng)村居民點或工礦用地的區(qū)域,落實項目拆舊區(qū)工作需要在圖紙上與實地勘測中進行反復比對、篩選,再在符合拆舊項目區(qū)要求的地塊中按照先易后難、依法自愿的原則挑選出擬實施項目的具體地塊;未被選取地塊可以儲備起來,待時機成熟或條件成就時作為其他年度的項目用地,保持城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的可持續(xù)性及平衡發(fā)展。

    3、項目資金專戶管理,加強對支付的審核。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的資金全部由縣政府統(tǒng)籌,并分配至作為拆舊復墾項目業(yè)主的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶。項目的實施期往往跨越多個年度,資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶上停留久了,容易形成“糊涂賬”。建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目專門賬戶,記錄與項目有關的撥入與支付情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在支付預付款、進度款時,須經(jīng)過國土部門的審核同意,竣工結(jié)算應以審計報告為依據(jù)。

    4、加強工程變更控制。項目設計招標后,設計單位需要按時完成設計工作,才能確保項目按期通過年度立項評審。但城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目拆舊區(qū)多、分散、偏遠,以我縣2014年實施的項目為例,設計面積976畝,涉及全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)80個點,最大的面積91畝,最小的面積1.1畝,拆舊區(qū)現(xiàn)狀與施工條件差異很大,短時間內(nèi)按要求完成設計任務難免考慮不周,加強設計階段管理尤為重要,工程變更審核管理則是對設計可能出現(xiàn)的不足采取的重要補救措施。根據(jù)工程變更的性質(zhì)和金額的大小,劃分一般變更、重要變更和重大變更,規(guī)定相應的審核權(quán)限和審核程序,嚴格審核管理、變更記錄控制。

    5、強化后期管護措施。落實耕種,增加有效耕地面積,是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目實施的重要目標之一。首先要健全管護制度,明確項目所在地的村委會為第一責任單位,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督檢查,國土資源部門定期抽查。其次加強宣傳,提高農(nóng)戶參與管護、落實耕種的積極性。層層簽訂管護合同,明確各方管護目標、責任和義務,本著“誰承包、誰管護”的原則,形成復墾后的地塊每處都有人管理,有人耕種的良好局面。

    此外,陽光操作,嚴把“招標關”;完善資料,把好“檔案關”;加強項目竣工決算控制、健全項目管理的考核獎懲制度等也是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理的有效內(nèi)部控制措施。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為縣域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設插上了騰飛的翅膀,強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制,從源頭上進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理,落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目各項目標,讓騰飛的翅膀更加堅強有力。

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