論對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督

劉思琪　高潔　裴艷麗

摘要：在國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大背景下，黨和國(guó)家賦予了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)特殊的權(quán)力，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查人家，誰(shuí)來(lái)查紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)？因此，如何對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行有效的異體監(jiān)督成了迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。針對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)督體制存在著同體監(jiān)督不實(shí)、異體監(jiān)督不力的現(xiàn)狀。必須遵循權(quán)力制衡規(guī)律，探索多種形式的異體監(jiān)督；構(gòu)建人大監(jiān)督紀(jì)委的體制機(jī)制；充分發(fā)揮檢察院和網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用；用法律規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)依法治國(guó)。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其組成人員；同體監(jiān)督；異體監(jiān)督

同體監(jiān)督中監(jiān)督主體與監(jiān)督客體同屬于一個(gè)組織或系統(tǒng)，是權(quán)力部門系統(tǒng)內(nèi)部的一種自我監(jiān)督。異體監(jiān)督則相反，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體無(wú)直接的利害關(guān)系和隸屬關(guān)系，兩者來(lái)自不同的組織或系統(tǒng)，是來(lái)自權(quán)力部門外部的一種監(jiān)督。對(duì)執(zhí)政黨和政府來(lái)說(shuō)就有來(lái)自民主黨派、人大與政協(xié)、司法部門、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾及新聞媒體等監(jiān)督，這些都可以稱之為異體監(jiān)督。

任何擁有權(quán)力的機(jī)關(guān)都會(huì)產(chǎn)生自身的利益，都需要被監(jiān)督，自然也包括監(jiān)督機(jī)關(guān)，而如何監(jiān)督監(jiān)督者也是一個(gè)亙古不變的研究問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前監(jiān)督體系中對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督比較薄弱，也因此產(chǎn)生了一些問(wèn)題。事實(shí)上，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是加強(qiáng)其自身建設(shè)的必然要求，是健全監(jiān)督體系的必然要求，更是保障公眾利益的必然要求。

一、對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，如何加強(qiáng)對(duì)充當(dāng)監(jiān)督者角色的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《黨章》都作了相應(yīng)的規(guī)定。其中《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條：“黨的各級(jí)委員會(huì)有權(quán)對(duì)同級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督?！薄饵h章》第43條：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”《黨章》第45條：“上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作，并且有權(quán)批準(zhǔn)和改變下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)于案件所做的決定。”

那么目前已有的對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督是否確有成效呢？

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)，可見(jiàn)，黨代會(huì)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的。但是，黨代會(huì)五年才召開(kāi)一次，而目前主要的監(jiān)督方式就是在五年一度的黨代會(huì)上對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作報(bào)告的審查，這種監(jiān)督周期長(zhǎng)，且多數(shù)情況下流于形式，因此，黨代會(huì)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督活動(dòng)的再監(jiān)督有效性不足。同時(shí)，黨代會(huì)常任制在一些地區(qū)還在試行，還沒(méi)有在全黨全面鋪開(kāi)，所以黨代表也很難發(fā)揮對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

從現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)看，紀(jì)委由同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督，但是目前的監(jiān)督狀況并不理想。首先，由于上級(jí)紀(jì)委與下級(jí)紀(jì)委相距較遠(yuǎn)，往往鞭長(zhǎng)莫及，而紀(jì)委又受同級(jí)黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)，所以紀(jì)委會(huì)更專注于本部門的工作，上下級(jí)紀(jì)委之間平時(shí)溝通接觸的機(jī)會(huì)較少，存在信息不對(duì)稱的情形，很難起到監(jiān)督作用。而且上級(jí)紀(jì)委和下級(jí)紀(jì)委是自身系統(tǒng)的上下級(jí)關(guān)系，當(dāng)前上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒(méi)有普遍建立起對(duì)下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系，而工作上的關(guān)聯(lián)性以及日常工作中建立起來(lái)的部門情感紐帶，都會(huì)讓上級(jí)紀(jì)委處理下級(jí)紀(jì)委的相關(guān)違法違紀(jì)的行為時(shí)存在礙于情面或者護(hù)短的情形，容易“大事化小，小事化了”，滋長(zhǎng)不正之風(fēng)。其次，就同級(jí)黨委而言，一是不便監(jiān)督，紀(jì)委書(shū)記本身就是黨委常委，這種組織上的粘連關(guān)系決定了黨委很難對(duì)紀(jì)委實(shí)行真正的監(jiān)督；二是不愿監(jiān)督，因?yàn)榧o(jì)委是雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委可以越過(guò)同級(jí)黨委直接向上級(jí)紀(jì)委反映問(wèn)題，黨委往往追求相安無(wú)事、和平共處，不愿意或者說(shuō)輕易不會(huì)惹紀(jì)委，對(duì)紀(jì)委的一些問(wèn)題也可能因此睜一只眼閉一只眼，滋養(yǎng)了腐敗的溫床，給監(jiān)督工作留下漏洞。所以現(xiàn)行監(jiān)督體制很難真正起到監(jiān)督作用。

二、加強(qiáng)異體監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑

有效的監(jiān)督，其前提必須是不同的監(jiān)督主體，這是遵循監(jiān)督原理和監(jiān)督規(guī)律的必然選擇。所以對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體系進(jìn)行調(diào)整改革，在系統(tǒng)外、體制內(nèi)多管齊下、多措并舉，把異體監(jiān)督落實(shí)到實(shí)處，這樣才能形成有效的監(jiān)督制衡力和科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（一）完善同體監(jiān)督制度體系

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。”這就在堅(jiān)持《黨章》精神的基礎(chǔ)上，為黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作的開(kāi)展提供了新的思路。如果明確黨內(nèi)監(jiān)督紀(jì)委的主體是上級(jí)紀(jì)委，強(qiáng)化上級(jí)權(quán)力的同時(shí)，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委的責(zé)任，在某種意義上說(shuō)，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委出現(xiàn)的問(wèn)題承擔(dān)連帶責(zé)任。監(jiān)督無(wú)非是對(duì)人的監(jiān)督和對(duì)事的監(jiān)督，既然根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委的人事權(quán)和查處案件的決定權(quán)，上級(jí)紀(jì)委當(dāng)然就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這才符合權(quán)責(zé)一致的原則。讓其想護(hù)短無(wú)法護(hù)短，不能護(hù)短，護(hù)短了就承擔(dān)連帶責(zé)任。

根據(jù)新修訂的干部選拔任用條例，對(duì)干部選任的責(zé)任很明確：誰(shuí)提名誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)考察誰(shuí)負(fù)責(zé)。紀(jì)委書(shū)記的提名好人考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，確保上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這樣有利于強(qiáng)化各級(jí)紀(jì)委同上級(jí)紀(jì)委的溝通、聯(lián)系，各級(jí)紀(jì)委也可以更加大膽的履行監(jiān)督職責(zé)。上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的人權(quán)、事權(quán)有主導(dǎo)權(quán)、決定權(quán)，事實(shí)上也就很大程度上約束了下級(jí)紀(jì)委、監(jiān)督了下級(jí)紀(jì)委。如果在制度上明確了上級(jí)紀(jì)委是系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主體，上級(jí)紀(jì)委就會(huì)主動(dòng)解決上下級(jí)信息不對(duì)稱的問(wèn)題。比如，主動(dòng)巡查暗訪、考察、考核、責(zé)令下級(jí)述職、報(bào)告等。

（二）拓寬異體監(jiān)督途徑

對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，同體監(jiān)督的效果并不十分理想，所以更需要其他監(jiān)督形式的協(xié)作，否則難以全面有效地發(fā)揮作用。因此，必須高度重視、充分利用好異體監(jiān)督的多種形式來(lái)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督，只有這樣才能打造一支執(zhí)行鐵軍，才能真正贏得人民群眾的信賴。然而在我國(guó)當(dāng)前的情況下，不可能在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)外再設(shè)立一個(gè)專司監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察的專門機(jī)構(gòu)，這既不可取，也不可行，這樣會(huì)陷入監(jiān)督的連環(huán)套，永無(wú)止境。

更好地發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，充分利用現(xiàn)有的制度資源，探索構(gòu)建人大監(jiān)督紀(jì)委的體制機(jī)制。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本制度，按照我國(guó)憲法設(shè)計(jì)，人民代表大會(huì)是我國(guó)人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，國(guó)家行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等一切權(quán)力由它派生并受其監(jiān)督。既然所有行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)都受人大監(jiān)督，而紀(jì)委行使的權(quán)力某種意義上說(shuō)比公檢法的權(quán)力都大，當(dāng)然應(yīng)該置于人大的監(jiān)督之下。且監(jiān)督主體的地位高于監(jiān)督客體，這符合實(shí)施有效監(jiān)督最基本的前提條件。

要想加強(qiáng)人大對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，首先要在體制上采取措施，在人大建立一個(gè)專門的監(jiān)督委員會(huì)，一是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行帶有督促性質(zhì)的了解、檢查和審議；二是對(duì)重大違法違紀(jì)行為或其他不適當(dāng)行為實(shí)施處理、糾正和制裁。人大組成人員來(lái)自于人民，服務(wù)于人民，代表人民的根本利益參與監(jiān)督。其次，在各級(jí)人大組成人員中，有許多政治、經(jīng)濟(jì)、法律、教育、科技等社會(huì)各界的專業(yè)人才。他們?cè)趨⒄h政、開(kāi)展監(jiān)督工作中，可以充分運(yùn)用自己豐富的知識(shí)和科學(xué)的思維方式，對(duì)所要決策的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)的論證，從而使作出的決策具有一定的科學(xué)依據(jù)，更加符合客觀實(shí)際。同時(shí)，要在制度框架的構(gòu)建中明確人大是民意代表機(jī)關(guān)，強(qiáng)化其最高權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，保持其相對(duì)獨(dú)立性，這樣才能保證人大執(zhí)行自己的監(jiān)督權(quán)限，監(jiān)督委員會(huì)才能更好的發(fā)揮其作用。

（三）暢通對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門異體監(jiān)督的渠道。

1. 設(shè)舉報(bào)專線、舉報(bào)中心等，舉報(bào)中心和舉報(bào)專線設(shè)在檢察院，由檢察院受理、接訪、查處，這也沒(méi)有體制障礙，因?yàn)闄z察院本身就是專門的法律機(jī)關(guān)。我國(guó)《憲法》第一百二十九條和《人民檢察院組織法》第一條都規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！蓖瑫r(shí)，《人民檢察院組織法》第五條對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定是：“對(duì)叛國(guó)案、分裂國(guó)家以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)；對(duì)直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查；審查公安機(jī)關(guān)偵查的案件，決定是否逮捕、起訴、免予起訴。對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)刑事案件提起公訴，支持公訴。對(duì)人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；對(duì)刑事案件的判決和裁定的執(zhí)行與監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。檢察院職權(quán)的這種特殊性，由它來(lái)處理涉及紀(jì)檢監(jiān)察的案件更專業(yè)?！?/p>

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是當(dāng)前我國(guó)反腐敗的兩股重要力量。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)打擊黨員干部的違法違紀(jì)行為，而檢察機(jī)關(guān)則是懲治國(guó)家工作人員的違法犯罪行為，二者運(yùn)用各自的職能，在不同層面打擊腐敗行為。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的是行使公權(quán)力的國(guó)家工作人員，這其中包括檢察機(jī)關(guān)及其工作人員，所以在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立監(jiān)督紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)的舉報(bào)專線、舉報(bào)中心，會(huì)促成檢察院與紀(jì)檢、監(jiān)察之間形成相互制約的局面，權(quán)力受到制約和相互監(jiān)督，這樣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員作為手握權(quán)力的監(jiān)督者就不能肆意而為了，真正做到監(jiān)督監(jiān)督者。同時(shí)也能讓地方檢察機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立的開(kāi)展工作而不受地方政府的牽制，這樣，就有可能在地方范圍內(nèi)解決腐敗問(wèn)題，而不是需要群眾向上級(jí)直至中央反映，最后由上而下派調(diào)查組才有可能解決。

2. 充分發(fā)揮媒體和網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督作用。出于競(jìng)爭(zhēng)的需要和社會(huì)責(zé)任感，新聞媒介總是會(huì)千方百計(jì)地調(diào)查各級(jí)政府官員的各種活動(dòng)，對(duì)不軌行為予以曝光，同時(shí)廣大網(wǎng)友也越發(fā)的愿意用網(wǎng)絡(luò)等各種媒介表達(dá)自己的意愿，許多大案要案往往從網(wǎng)絡(luò)曝光開(kāi)始，這在監(jiān)督上發(fā)揮了巨大的作用?？梢猿浞掷眯侣?shì)浾摫O(jiān)督這種時(shí)效性強(qiáng)、輻射面廣、透明度高、威懾力大的優(yōu)勢(shì)，建議建立紀(jì)檢監(jiān)察信息監(jiān)督網(wǎng)站，發(fā)布紀(jì)檢監(jiān)察信息，給廣大網(wǎng)民提供一個(gè)監(jiān)督的平臺(tái)，人們隨時(shí)隨地關(guān)注紀(jì)檢監(jiān)察信息的同時(shí)，可以自由發(fā)表對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的批評(píng)、建議意見(jiàn)，并且對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)的行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)。

在建立紀(jì)檢監(jiān)察信息監(jiān)督網(wǎng)站的時(shí)候有一點(diǎn)問(wèn)題需要思考，就是網(wǎng)民反映的意見(jiàn)和問(wèn)題由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，本文認(rèn)為應(yīng)該交給上文提到的人大建立的專門的監(jiān)督委員會(huì)。人大的監(jiān)督委員會(huì)對(duì)網(wǎng)民反映的意見(jiàn)和問(wèn)題要進(jìn)行分類處置，可以分為案件線索類、批評(píng)建議類、惡意誹謗類等。針對(duì)案件線索類，要對(duì)其可信度和可查性加以分析、區(qū)別，并分類處理；針對(duì)批評(píng)建議類，要對(duì)其合理性和可行性加以分析、區(qū)別，并分類處理；針對(duì)惡意誹謗類，要及時(shí)澄清事實(shí)，并協(xié)調(diào)司法部門，肅清網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

（四）將解決紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督問(wèn)題與政治制度改革、國(guó)家的法治化進(jìn)程結(jié)合起來(lái)

就像十八屆三中全會(huì)決定中說(shuō)的“用法治思維和法治方式解決問(wèn)題”。法治作為一種國(guó)家治理方式，其核心要義有二，一是限制權(quán)力；二是保障權(quán)利。由于權(quán)力具有自我擴(kuò)張的本性，權(quán)力一旦失去監(jiān)督和制約，必然導(dǎo)致濫用和腐敗，進(jìn)而侵犯公民權(quán)利，踐踏法律權(quán)威。因此，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力的行使，防止其濫用和擴(kuò)張，并充分保障人民權(quán)利，確保合法權(quán)益不受侵害，是依法治國(guó)的兩個(gè)重要維度。約束權(quán)力的最好辦法就是立法，只有通過(guò)立法把紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織、職能、責(zé)任等全部法定化，由法律界定清楚，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，并落實(shí)責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一，有效防止權(quán)力的膨脹和擴(kuò)張。

公權(quán)力是國(guó)家、政府及其工作人員享有的治理國(guó)家、實(shí)施公共管理的權(quán)力，黨的機(jī)關(guān)不應(yīng)行使公權(quán)力，那么紀(jì)檢監(jiān)察應(yīng)該專司黨風(fēng)黨紀(jì)問(wèn)題，把黨風(fēng)黨紀(jì)以外的問(wèn)題全交給相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。用法律規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，并完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，如此，紀(jì)委的職責(zé)就受到了限制，局限在對(duì)黨內(nèi)黨風(fēng)黨紀(jì)事項(xiàng)的督查，而不是行使諸如案件查處的公權(quán)力，那么，對(duì)紀(jì)委監(jiān)察的監(jiān)督也就更加容易了。對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督立足于健全的、強(qiáng)大的法制系統(tǒng)，任何人都不敢以身試法，促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)，同時(shí)也維護(hù)了國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)、長(zhǎng)治久安。

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（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)廣陵學(xué)院）