在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥栴}

摘要：海洋的主體部分屬于全球公域（公海）。如同其他公域，公海也存在“公域悲劇”——全球海洋問題。而且，隨著全球化的進(jìn)展，全球海洋問題一直在增長。全球海洋治理是在全球各種層次上對付海洋“公域悲劇”的國際集體行動。自1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來，全球海洋治理取得了一些進(jìn)展，但是，全球海洋治理仍然面對著巨大的挑戰(zhàn)?；诖?，緊扣國際公海的特性，從全球治理的一般理論入手，討論以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理及其存在的問題，提出全球海洋治理研究的一個大的研究日程，向主要的治理海洋問題的全球行動者提出一些關(guān)鍵的政策建議。

關(guān)鍵詞：全球海洋治理；公域悲??；聯(lián)合國

中圖分類號：P74；D993.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2018）09-0003-09

作者簡介：龐中英，中國海洋大學(xué)國際關(guān)系學(xué)特聘教授兼海洋發(fā)展研究院院長，國觀智庫學(xué)術(shù)委員會執(zhí)行主任，澳門科技大學(xué)社會和文化研究所兼職教授（山東青島266100）

導(dǎo)論

最近幾年，國際上出現(xiàn)了一些關(guān)于海洋問題的重要報告。這些報告幾乎都讓人聲淚俱下。最喚起人們危機(jī)感的是英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》的一篇評論，“人類正在摧毀大洋”、“海洋滋養(yǎng)人類，人類卻以怨報德”（The Ocean Nurtures Humanity， Humanity Treats It with Contempt）①。而由全球各界要人組成的全球海洋委員會（GOC）在其最終報告中強(qiáng)調(diào)，“全球海洋環(huán)境惡化”，呼吁根本性的“救助”措施，例如，“占全球海洋64%的公海，如同一個失敗的國家一樣。法律缺失并處于無政府狀態(tài)使得這片巨大的區(qū)域極易受到掠奪和忽視”，“海洋面臨的威脅仍然很急迫”，“海洋恢復(fù)的道路是漫長且困難重重的”http：//www.some.ox.ac.uk/wp-content/uploads/2016/03/GOC_2016_Report_CHINESE_FINAL.pdf.。

海洋（尤其是公海）問題的嚴(yán)重性已經(jīng)被充分揭露。海洋問題無疑還在增長，是一個長長的單子，例如，氣候變化、非法的不報告的和不受管制的捕魚問題（IUU）、公海的海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和利用（BBNJ）、陸地向海洋排污等問題。

在海洋領(lǐng)域，不僅需要避免“公域悲劇”的進(jìn)一步惡化，而且要治理“公域悲劇”。

全球治理是通過國際制度（國際規(guī)則、國際規(guī)范）和國際合作進(jìn)行的。聯(lián)合國等有關(guān)國際組織在解決海洋問題中發(fā)揮著中心的作用。參與海洋治理的國家行動者和非國家行動者都是圍繞著聯(lián)合國等國際組織進(jìn)行的。全球治理機(jī)制中，不屬于聯(lián)合國體系的國際組織（地區(qū)組織）和非正式的國際論壇等變得更加重要。尤其是在公海，有關(guān)國家組成的海洋地區(qū)組織（如北極理事會）和諸如英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》集團(tuán)等非國家行動者創(chuàng)辦的“世界海洋峰會”（World Ocean Summit）等，是全球海洋治理的重要機(jī)制。

本文是以已有的全球治理通論為工具來理解什么是全球海洋治理以及如何進(jìn)行全球海洋治理——在全球的各種層次上解決日益復(fù)雜而嚴(yán)重的海洋問題。全球海洋治理也是全球治理的一個領(lǐng)域。但是，已有的全球治理通論往往相對忽略了海洋問題，甚至很少提到海洋問題，而以安全（如核武器等大規(guī)模毀滅武器的擴(kuò)散）、經(jīng)濟(jì)（貿(mào)易、投資、金融）、社會、健康、環(huán)境、氣候等領(lǐng)域的問題為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。在運(yùn)用全球治理通論時，需要考慮到海洋領(lǐng)域與其它領(lǐng)域的不同。研究者不得不注意已有的全球治理通論在關(guān)于海洋問題的全球治理上不可避免的局限性。

本文緊扣國家管轄之外的公海的特性，從“公域悲劇”和“集體行動的邏輯”等全球治理的一般理論入手，討論了以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理及其存在的問題，提出了全球海洋治理研究的一個大的研究日程，向主要的治理海洋問題的全球行動者提出了一些關(guān)鍵的政策建議。

一、海洋“公域悲劇”

在當(dāng)代世界，每一個行動者（Actor），不管是個體的人還是集體的人，不管是國家還是非國家，都“貢獻(xiàn)”了全球問題——全球公害（Global Public Bads）。經(jīng)年累月的公害之積累，最終導(dǎo)致了觸目驚心的“公域悲劇”（The Tragedy of Commons）。

公共產(chǎn)品與公害是同一個情況的兩個方面。全球治理就是增加公共產(chǎn)品和減少公害的過程。

在海洋領(lǐng)域，1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來，具有諷刺意味的是，隨著全球化的進(jìn)展，“公域悲劇”卻一直呈現(xiàn)惡化的趨勢?！昂＜{百川”，陸地的超級污染排放物終歸大海，海洋成為來自陸地和空中等各種源頭的垃圾桶，不堪重負(fù)。中國國家海洋局公布的陸源入海污染排查結(jié)果表明，中國共有陸源入海污染源接近1萬個，平均2公里海岸線就存在一個污染源，近岸海域污染整體上仍較嚴(yán)重新華社，2018年1月18日。。海洋為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)（海洋產(chǎn)業(yè)），包括日新月異的海洋科學(xué)技術(shù)，在促進(jìn)開發(fā)（發(fā)展）海洋自然資源的同時，也帶來了新的海洋問題。

“海洋是‘公域悲劇的典型例子：個體使用者的過度使用導(dǎo)致共有資產(chǎn)退化，從而使個體使用者自身的長期利益受損”，“這種悲劇的顯著特點(diǎn)就是造成損害的人沒有承擔(dān)損害的全部成本”《治理公海》（Governing the High Seas），《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》2014年2月24日，https：//www.economist.com/news/international/21596990-humans-are-damaging-high-seas-now-oceans-are-doing-harm-back-deep-water。。

如何保護(hù)公域，避免“公域悲劇”，如同“防病”，有關(guān)的理論與實(shí)踐已有不少。在預(yù)防“公地悲劇”方面，“可通過分配私有產(chǎn)權(quán)來保護(hù)公域，因?yàn)檫@樣可以讓使用者更加在意這塊區(qū)域的長期健康。這在沿岸國和島國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)得到了嘗試。因?yàn)橹卫砉騿栴}而榮獲2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Claire “Lin” Ostrom）認(rèn)為，使用公域的人可能在很好地管理著公域“Researcher for Virginia Tech Program Wins Nobel Prize”， https：//vtnews.vt.edu/articles/2009/10/2009-789.html.。為了避免“公域悲劇”，她認(rèn)為，需要給所有有權(quán)利使用的人在運(yùn)營上有發(fā)言權(quán)，在有權(quán)利和無權(quán)利的人之間劃清界限，指定受使用者信任的監(jiān)督者，并且使用直接的手段來解決沖突。而目前的情況是，公海的治理沒能滿足上述任何一個條件《公海治理》，http：//www.economist.com/news/international/21596990-humans-are-damaging-high-seas-now-oceans-are-doing-harm-back-deep-water；創(chuàng)綠研究院，http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680。。

但是，當(dāng)“公域悲劇”已經(jīng)發(fā)生且惡化勢頭不減反增，除了預(yù)防性的全球治理，更需要醫(yī)治性的全球治理。

二、從“國際治理”到“全球治理”

“治理”（Governance）與統(tǒng)治（Government）在很長時間是不被區(qū)分的，只是在冷戰(zhàn)結(jié)束以后出現(xiàn)的世界條件（如市場化和全球化）下，學(xué)術(shù)界才把“治理”與“統(tǒng)治”嚴(yán)格區(qū)分開來。這一區(qū)分具有重大的學(xué)科和政策意義。關(guān)于治理的研究（治理學(xué)）成為政治學(xué)（包括國際政治學(xué)）、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、公共政策研究等社會科學(xué)及其應(yīng)用研究中增長最快、成果最多的領(lǐng)域之一臧雷振：《何謂治理：基于治理類型學(xué)的探討》，載郭蘇建、孫東國主編《轉(zhuǎn)型中國：社會秩序建構(gòu)的關(guān)鍵詞辨析》，格致出版社2017年版，第88-107頁。。

作為統(tǒng)治的延伸，國際治理（International Governance）指的是在無政府條件（Anarchy）下，政府間合作解決全球問題。不過，在實(shí)踐上，由于各種原因，國際治理——國際制度、國際協(xié)議（國際公約）等在解決全球問題上的局限性是存在的。

在正當(dāng)性（合法性）上，不僅一些國家認(rèn)為有關(guān)的國際組織的代表性不足，非政府組織等社會力量更是認(rèn)為現(xiàn)存國際組織的合法性不足。

盡管我們不能夸大非國家行動者（Non-state Actors）的作用，因?yàn)槲覀內(nèi)匀簧钤趪倚袆诱撸⊿tate Actors）占據(jù)主體的時代，但是，我們必須認(rèn)識到，越來越多的非國家行動者進(jìn)入了原來主要由政府參加的議題、日程、組織。非國家行動者也在推動著新的國際制度、國際規(guī)則、國際規(guī)范的出現(xiàn)。在20世紀(jì)90年代，正是由于非國家行動者的參與，國際治理才逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛑卫?。全球治理是國際治理的升級。全球治理與國際治理最大的不同是非國家行動者不僅進(jìn)入而且在解決問題的進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。具有諷刺意味的是，由政府之間合作建立的、卻具有了一定獨(dú)立性的國際組織率先接納了非政府組織（NGOs），與他們建立了合作性的契約關(guān)系。聯(lián)合國及聯(lián)合國體系的活動中，政府仍然起著看似是主體性的作用，但是，非政府組織在其中的影響越來越大。在過去25年（從1992起），各種國際組織之所以號稱自己是全球機(jī)構(gòu)（Global Institutions），從事的是全球治理，就是因?yàn)橛衼碜允澜绺鞯氐姆钦M織的參與，而非政府組織則通過各種方式介入政府間國際組織發(fā)起的全球治理議程。1992年成立了全球治理委員會（Commission on Global Governance），本質(zhì)上是前政府高管要人成立的國際非政府組織。1995年該委員會發(fā)表了《我們的全球伙伴關(guān)系》（Our Global Neighborhood）的著名報告。這一報告率先肯定了非政府組織在全球治理中的重要作用The Commission on Global Governance， Our Global Neighbourhood， Oxford： Oxford University Press， 1995.。今天看來，“全球”一詞帶來的不僅是國際治理轉(zhuǎn)型，而且?guī)砹酥R上和實(shí)踐上的創(chuàng)新。

非政府組織在全球治理中作用的重要性總是被忽視。但仍然有一些最新的重要例子說明，不應(yīng)忽視非政府組織，尤其是智庫在全球治理中的作用。2018年5月11日，聯(lián)合國大會投票通過一項(xiàng)決議，為制定《全球環(huán)境公約》（Towards a Global Pact for the Environment）建立框架，開啟了關(guān)于《世界環(huán)境公約》的談判在中國，這一文件叫做《世界環(huán)境公約》，參見《王毅部長在<世界環(huán)境公約>主題峰會上的發(fā)言》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1497787.shtml，2017-09-28。。按照該決議，聯(lián)合國秘書長古特雷斯將成立一個工作組，對現(xiàn)有的國際環(huán)境法律進(jìn)行評估，是否存在漏洞，如何解決。相關(guān)報告預(yù)計(jì)將于9月提交給聯(lián)合國大會審議。根據(jù)法國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)的聲明，如果制定并落實(shí)《世界環(huán)境公約》，將是首個具有法律約束力的國際環(huán)境法公約，該公約將囊括各個方面的環(huán)境法法國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)：《環(huán)境：我們一定要采取另一項(xiàng)措施》，https：//onu.delegfrance.org/Environment-we-must-take-another-step-forward，2018-05-10。。

這項(xiàng)重要的決議最初并不是法國政府提出的，而是法國第一家智庫“法學(xué)家俱樂部”（Club des Juristes）發(fā)起的，得到來自全球40多個國家和地區(qū)的法學(xué)家、政客、環(huán)保團(tuán)體代表等的支持。該決議的草案文本共包含26項(xiàng)條款，重申了“誰污染誰付費(fèi)”原則、公民享受健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)利等，并強(qiáng)調(diào)了非國家行為主體的重要角色。繼《巴黎協(xié)定》之后，《全球環(huán)境公約》是法國帶頭應(yīng)對氣候變化和改善環(huán)境的全球行動?！度颦h(huán)境公約》是一系列全球環(huán)境協(xié)定，包括《里約宣言》（Rio Declaration）、《里約+20》（Rio+20）、《2030年全球議程》（2030 Agenda）和《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement）——之后的又一個里程碑。

實(shí)際上，我們應(yīng)該都知道，幾乎在所有這些有關(guān)全球可持續(xù)發(fā)展、全球氣候治理和全球環(huán)境治理的進(jìn)程中，非政府組織以及各種個體的人都發(fā)揮了重要作用。

本文后面的討論將說明，聯(lián)合國主持的全球可持續(xù)發(fā)展議程、全球氣候治理和全球環(huán)境治理與全球海洋治理的關(guān)系最為密切，或者說，全球海洋治理是上述全球治理中最重要的內(nèi)容之一。不能忽視非政府組織（例如智庫以及學(xué)者的全球聯(lián)合會）以及具有全球作用的個人在全球海洋治理中的作用。

最近幾年，中國智庫獲得難得的發(fā)展。如果與上述法國“法學(xué)家俱樂部”相比，中國智庫在參與全球治理方面做的仍然不夠。本文建議，為了促進(jìn)全球海洋治理，中國智庫不僅要提出方案，而且要有具體的全球治理行動。中國政府正在大力增強(qiáng)在全球治理中的作用，完全可以像法國政府那樣，支持中國智庫的提議，并把中國智庫的提議轉(zhuǎn)化為全球治理的“中國方案”。

三、包括全球海洋治理的全球治理處在十字路口

目前，在總體上，全球治理確實(shí)到了最為危機(jī)的時刻。人們在呼吁“拯救全球治理”Ian Bremmer， “After the G-Zero： Overcoming Fragmentation”， Eurasia Group， Fall 2016， https：//www.eurasiagroup.net/siteFiles/Issues/After_The_G_Zero_.pdf#1609-28%20IMF3.indd%3A.23710%3A309.。但是，這并非易事。第一，不得不承認(rèn)，在冷戰(zhàn)結(jié)束后不久、在全球化（Globalization）凱歌行進(jìn)中的各國，在解決全球問題上曾經(jīng)具有的相對一致性（團(tuán)結(jié)）勢頭目前已經(jīng)消失。本來就存在的國際集體行動的困境正在惡化。第二，一度人們認(rèn)為的非政府組織在全球的崛起——各種政府權(quán)力向非政府組織的轉(zhuǎn)移——非政府組織中的中堅(jiān)積極力量——全球民間社會組織在形成全球政策、全球契約、促進(jìn)全球一體化、解決棘手的全球問題方面的作用，目前整體退潮了，取而代之的是具有人們似曾相識的顛覆性的導(dǎo)致全球分裂和全球沖突的21世紀(jì)民粹主義和民族主義。在民粹主義和民族主義的強(qiáng)力推動下，全球化發(fā)生轉(zhuǎn)向，例如美國特朗普政府通過各種措施鼓勵美國國籍的企業(yè)“去全球化”（Deglobalization），以及制裁在美國市場的跨國企業(yè)。全球化本來已經(jīng)深刻改變了一些國家的國內(nèi)政治進(jìn)程，而現(xiàn)在的“去全球化”對各國國內(nèi)政治的影響也是深刻的。被淡化的“政府作用”在許多國家不僅又回來了，而且被民粹主義和民族主義賦予其新的使命。目前，美國特朗普政府的減稅等舉措并不代表政府在治理中的作用退卻，特朗普政府根深蒂固的“經(jīng)濟(jì)民族主義”（Economic Nationalism）和“美國第一”（America First），說明政府的作用在加強(qiáng)。第三，全球治理主要是由全球性的國際組織（全球制度）進(jìn)行的，但是，國際組織的改革（包括聯(lián)合國改革、國際金融組織改革、《聯(lián)合國海洋法公約》改革等）并非預(yù)期的那樣達(dá)到其設(shè)定的有限目標(biāo)，頂多也只是取得某種妥協(xié)的進(jìn)展（如國際貨幣基金組織和世界銀行增加中國等“新興國家”在其中的代表性）。一些改革被認(rèn)為已經(jīng)“死亡”Richard Gowan， “U.N. Security Council Reform Is Dead. Thats Still a Problem”， World Politics Review， November 27， 2017， https：//www.worldpoliticsreview.com/articles/23677/u-n-security-council-reform-is-dead-that-s-still-a-problem.，至少面對預(yù)算等技術(shù)層面的行動困難，多邊體制的危機(jī)加劇德國艾伯特基金會舉行的Tiergarten Conference 2017就以《多邊體制的危機(jī)》為題。筆者參加了這次年會并在會議上就全球治理的形勢發(fā)言。。在美國等不再強(qiáng)調(diào)多邊主義（Multilateralism）的重要性、必要性，并陸續(xù)退出一些重要的國際組織和減少對現(xiàn)有國際組織的支持，而在政治上大力支持多邊主義并在行動上增加對全球治理貢獻(xiàn)的中國、歐盟等，不可能填補(bǔ)全球治理上的國際領(lǐng)導(dǎo)（International Leadership）和全球公善（Global Public Goods）的供給缺口。所以，關(guān)于現(xiàn)存國際秩序的“崩潰”或者“終結(jié)”等悲觀主義論調(diào)，在世界范圍內(nèi)甚囂塵上[英] 馬丁·沃爾夫：《西方分裂與世界失序》，《FT中文網(wǎng)》2018年1月4日。。第四，新建的國際組織（如上海合作組織和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行）或者非正式的全球論壇（如G20和金磚合作），在替代已有國際組織在全球治理功能上的作用仍然有限。對大多數(shù)國家來說，全球治理（解決全球問題）并非他們的優(yōu)先。新型的全球治理論壇或者機(jī)制，仍然是欠發(fā)達(dá)的、脆弱的。一些“重要”成員是通過這樣的權(quán)宜之計(jì)，維護(hù)國際合作或者擴(kuò)大其國家利益，以及協(xié)調(diào)他們之間復(fù)雜的地緣政治沖突?！懊赓M(fèi)搭車”或者逃避承擔(dān)解決全球問題的應(yīng)盡責(zé)任等現(xiàn)象，在這些進(jìn)程中都能輕易發(fā)現(xiàn)。

全球治理的上述不利形勢對在全球?qū)哟紊辖鉀Q海洋問題的集體行動勢必產(chǎn)生消極影響。美國對待多邊主義和多邊體制的不作為、甚至反對政策（美國特朗普政府在退出了聯(lián)合國氣候變化《巴黎協(xié)定》后，又拒絕了上述法國帶頭提出的聯(lián)合國《全球環(huán)境公約》，不參加《全球環(huán)境公約》的談判進(jìn)程），勢必影響該國在全球海洋治理中的角色。2017年，美國退出聯(lián)合國教科文組織直接導(dǎo)致該組織在全球治理（包括全球海洋治理）中的能力減少。一些全球性的著名論壇，如G20，除了一般性地關(guān)注全球可持續(xù)發(fā)展和氣候變化治理等，海洋問題尚未成為其專門或者焦點(diǎn)議題。預(yù)計(jì)，未來多年，G20等全球性的論壇不會把海洋問題列為其焦點(diǎn)議題。2017年擴(kuò)大后的上海合作組織包括了印度洋國家印度、巴基斯坦和伊朗，使該組織涉及北冰洋、太平洋和印度洋等三大洋，但是，該組織即使涉及在解決海洋問題上的集體行動，也不是關(guān)于海洋領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)海洋生態(tài)、治理海洋氣候變化等“低級政治”或者“低敏感”問題，而是關(guān)于海權(quán)（控制海洋）、海洋主權(quán)爭端等傳統(tǒng)國際問題。

對于強(qiáng)調(diào)全球海洋治理的利益攸關(guān)方和行動者來說，在全球治理的可能正在進(jìn)入低潮階段，如何促進(jìn)正式和非正式的國際組織更加重視海洋領(lǐng)域的全球治理？

四、以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理體系及其存在的問題

20世紀(jì)70年代以來，世界經(jīng)濟(jì)，尤其是科學(xué)與技術(shù)進(jìn)入新的高速發(fā)展時期。中國在冷戰(zhàn)的最后十年（1979-1989）開啟“改革開放”，深刻影響了全球化進(jìn)程。中國是這次全球化（1989以來）中最重要的因素。海洋在這次全球化中的角色是十分重要的。正是因?yàn)閰⑴c全球化，海洋在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性極大地提升。與此同時，全球化也加劇了包括海洋問題在內(nèi)的全球問題的嚴(yán)重性。在這一形勢下，《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）達(dá)成并生效，然后是在全球治理的趨勢下，海洋問題進(jìn)一步納入以聯(lián)合國為中心的全球治理體系。全球海洋治理是全球歷史的形勢所迫。

聯(lián)合國一直在試圖鞏固和加強(qiáng)其在全球海洋治理中的中心性。如同氣候治理，對海洋問題的治理也是聯(lián)合國的重要任務(wù)，這幫助加強(qiáng)了聯(lián)合國在新的歷史條件下存在的正當(dāng)性。2008年12月5日第63屆聯(lián)合國大會通過第111號決議，決定自2009年起，每年的6月8日為“世界海洋日”（World Ocean Day）。2015年，在聯(lián)合國成立七十周年的時刻，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》獲得通過，試圖用15年的時間在全球達(dá)成17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》是1992年《21世紀(jì)議程》以來最具雄心與可行性的解決全球不可持續(xù)發(fā)展問題的全球協(xié)議?！?1世紀(jì)議程》里已經(jīng)包括“保護(hù)大洋和各種海洋”的內(nèi)容，而《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》則是關(guān)于發(fā)展領(lǐng)域的全球治理的里程牌。人類終于意識到自19世紀(jì)以來，尤其是自第二次世界大戰(zhàn)以來的發(fā)展面對著不可持續(xù)性的危機(jī)，試圖通過這一全球議程扭轉(zhuǎn)不可持續(xù)的發(fā)展。發(fā)展的不可持續(xù)性主要來自發(fā)展帶來的問題沒有得到有效的治理。在這一議程中，海洋問題得到重視，其第14號目標(biāo)是“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”。這一目標(biāo)又分解為7個子目標(biāo)，以及為此采取的3大措施。為落實(shí)可持續(xù)發(fā)展第14號目標(biāo)，促進(jìn)各種各樣的海洋治理集體行動，2017年6月5-9日，在聯(lián)合國總部，聯(lián)合國舉行了第一屆海洋大會參見https：//oceanconference.un.org。除聯(lián)合國召開的這次世界性海洋大會，最近幾年引人矚目、參與者眾多的世界海洋大會之一是（英國）《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》集團(tuán)自2012年起召集的“世界海洋峰會”，參見https：//events.economist.com/events-conferences/americas/world-ocean-summit/utm_source=TEEwebsite&utm;_medium=redirect-from-2017-site&。《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》集團(tuán)組織的世界海洋峰會給出了非國家行動者在全球海洋治理中發(fā)揮作用的例子。。

聯(lián)合國氣候變化談判進(jìn)程與全球海洋治理密切相關(guān)，或者說，全球氣候變化治理意味著全球海洋治理。馬拉松式、困難重重的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）談判進(jìn)程，在2015年達(dá)成并在2016年生效——《巴黎氣候協(xié)議》（Paris Agreement on Climate Change）。這一協(xié)議是全球治理的最大進(jìn)展。盡管這一國際協(xié)議幾乎很難直接找到“海洋”一詞，其達(dá)成和生效也是全球海洋治理的歷史性突破《巴黎協(xié)定》全文，參見http：//www.un.org/ga/search/view_doc.asp symbol=FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1&。?！栋屠鑵f(xié)定》為人類克服全球挑戰(zhàn)注入了樂觀和希望。

曾擔(dān)任第三屆聯(lián)合國海洋法大會主席（President of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， 1980-1982）、為《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的通過做出杰出貢獻(xiàn)的新加坡原駐聯(lián)合國大使許通美教授認(rèn)為，《聯(lián)合國海洋法公約》是“世界大洋基本法”（Constitution of the Oceans）Tommy Koh， “A Constitution of the Oceans”， UNCLOS， December 1982； T. B. Koh， “A Constitution for the Oceans”， in Myron Nordquist， ed.， United Nations Convention on the Law of the Sea， 1982： A Commentary， Volume I， Martinus Nijhoff Publishers， 2002， p. 11.。許通美的這一說法被廣泛引用，這是他對全球海洋治理的一大貢獻(xiàn)。這一說法本身證明了聯(lián)合國在全球海洋治理中的中心地位。

在今天，即使人們不得不面對UNCLOS的歷史局限性（在海洋生態(tài)維護(hù)的條款上很弱），但是，任何新的全球海洋治理動議、安排和談判，都是在UNCLOS框架之下進(jìn)行的。即使是全球海洋治理上的修正主義（Revisionism），也不敢公開違背UNCLOS。修正主義也打著落實(shí)和維護(hù)UNCLOS的名義。即便新建的海洋領(lǐng)域國際規(guī)則和國際組織，例如，規(guī)制公海采礦的國際海底管理局（ISA）也是根據(jù)UNCLOS而設(shè)立的劉芳明、劉大海：《國際海底區(qū)域的全球治理和中國參與策略》，《海洋開發(fā)與管理》2017年第12期。。

引人注目的治理公海問題的全球多邊條約《海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的具有法律約束力的國際文書建議草案》（BBNJ）等的談判進(jìn)程代表著全球海洋治理的未來。這一討論從2004年就開始了。第4次BBNJ問題預(yù)備委員會根據(jù)聯(lián)合國2015年6月19日通過的第69/292號決議的要求，于2017年7月20日向聯(lián)大提交了最終建議性文本。一旦BBNJ在聯(lián)合國開始政府間談判，聯(lián)合國成員的大多數(shù)以及絕大多數(shù)公海利益攸關(guān)方將參加會議。BBNJ談判類似聯(lián)合國氣候變化框架公約談判，如果達(dá)成協(xié)議，將是海洋領(lǐng)域的《巴黎協(xié)定》https：//zhuanlan.zhihu.com/p/28237719.。

全球發(fā)展治理和氣候變化治理的實(shí)踐為全球海洋治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。全球海洋治理應(yīng)該充分遵循全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，與全球氣候變化治理密切聯(lián)系起來，尋求可行而有效的全球海洋治理之道。

聯(lián)合國體系（UN System）中包括的不少國際組織都與全球海洋治理有關(guān)。海洋科學(xué)研究及其進(jìn)展是增加全球公共善的供給，在全球海洋治理中發(fā)揮著重要作用。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）等在組織和促進(jìn)全球?qū)哟蔚暮Ｑ罂茖W(xué)研究教科文組織在2017年首次發(fā)布的《全球海洋科學(xué)報告》中認(rèn)為，海洋科學(xué)包括“社會科學(xué)”、“人文科學(xué)”和“有關(guān)人與海洋關(guān)系的多學(xué)科研究”，參見http：//unesdoc.unesco.org/images/0024/002493/249373c.pdf。上的作用功不可沒。教科文組織設(shè)有政府間海洋學(xué)委員會（Intergovernmental Oceanographic Commission），成立于1960年。該組織除了協(xié)調(diào)聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)外，負(fù)責(zé)長期監(jiān)測世界海洋的情況，參與建立全球海洋觀測系統(tǒng)。

國際海事組織（IMO）在全球海洋環(huán)境治理中的作用十分顯著。IMO建立了特別敏感海域制度（PSSA），試圖以身作則，保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。PSSA指的是“需要通過IMO的行動進(jìn)行特別保護(hù)的海洋區(qū)域，這些區(qū)域在生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)或者科學(xué)等方面具有重要特性，且在受到國際航運(yùn)活動的影響時十分脆弱”轉(zhuǎn)引自馬進(jìn)《特別敏感海域制度研究》，《清華法治論衡》2015年第1期。。國際海事組織（IMO）建立特別敏感海域制度（PSSA）。這個制度有可能對《聯(lián)合國海洋法公約》的海洋管理體制“進(jìn)行合理修正”馬進(jìn)：《特別敏感海域制度研究：兼論全球海洋環(huán)境治理問題》，《清華法治論衡》2015年第1期。。

上面列舉的并非是正在行動中的全球海洋治理的全部。實(shí)際上，全球海洋治理已經(jīng)是一個全球治理體系。這樣的一個全球治理體系存在什么問題？

當(dāng)代世界的悖論，也可以說是全球治理的悖論是：高度相互聯(lián)系、相互依存的全球化的世界在治理上卻是各自為陣的（Divided），或者碎片化（Fragmentation）的。這導(dǎo)致了總體上的全球治理往往是失效的（Failing）Iwan Goldin， Divided Nations： Why Global Governance is Failing and What We can Do about It， Oxford University Press， 2013.。

構(gòu)成全球海洋治理的各個部分之間是協(xié)同不夠的，甚至是相互競爭和沖突的。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，在主權(quán)上，海洋分為各個區(qū)域；不僅如此，全球化的各行各業(yè)又分割了海洋，各行各業(yè)都有自己的海洋國際組織；各種海洋行動者，包括各國、國際組織和非政府組織，存在著不同的世界觀、價值觀和利益差別；各種區(qū)域性的海洋組織更是具有一定的排他性。所以，現(xiàn)實(shí)中，多樣的、碎片化的全球海洋治理尚未形成真正意義上的全球海洋治理體系。“國際海洋法公約很大程度上還是依靠各成員國和現(xiàn)有的組織來進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)行。結(jié)果就是‘九龍治水?！边@是“有組織的災(zāi)難”http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680.。

最后，前述國際秩序的總體危機(jī)也影響國際海洋秩序，加劇了看似在聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)下的全球海洋治理體系的進(jìn)一步碎片化。

五、結(jié)論與建議

要醫(yī)治“非一日之寒”的海洋問題，就要診斷海洋問題的根源。根本上，海洋（不管是國家管轄內(nèi)還是外）的問題來自陸地。當(dāng)然，海洋問題也來自在“海上”和目前越來越在“海下”的經(jīng)濟(jì)、科技和軍事等活動。所以，全球海洋治理要強(qiáng)調(diào)海洋問題的根源。

治理是一個政治概念和政治實(shí)踐。為什么海洋問題需要全球治理？就是為了尋求海洋問題在政治上的根本解決之道。世界的現(xiàn)實(shí)仍然是在無政府的國際體系中尋求全球治理全球海洋委員會副主席和哥斯達(dá)黎加前總統(tǒng)José María Figueres：《無政府統(tǒng)治的海洋》，http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70868。。這就是全球治理的中心悖論。

全球海洋治理也有一個改革與發(fā)展的問題。對已經(jīng)存在的全球海洋安排（尤其是UNCLOS代表的）實(shí)行改革是必要的和迫切的。關(guān)于《聯(lián)合國海洋法公約》的改革是聯(lián)合國改革的一部分。僅有《聯(lián)合國海洋法公約》等全球海洋安排是不足以在全球?qū)哟谓鉀Q海洋問題（“公地悲劇”）的，需要新的聯(lián)合國主持的國際海洋安排，建設(shè)新的全球安排（尤其是BBNJ代表的）。在國際合作的時代——全球公共產(chǎn)品（Global Public Goods）的供給[美] 斯科特·巴雷特：《合作的動力：為何提供全球公共產(chǎn)品》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2012年版。相對好的時期，尤其是主要的國家和非國家行為體更加愿意合作和為全球公共產(chǎn)品多做貢獻(xiàn)，“公域悲劇”惡化的勢頭就降低，解決“公域悲劇”的前景就樂觀。但是，在國際沖突增加的情況下，尤其是目前的國際秩序危機(jī)，全球公共產(chǎn)品的供給減少，全球海洋治理及其前景難以樂觀。

本文欲提出一項(xiàng)大的全球海洋治理研究日程：

首先，治理“公域悲劇”（Governing the Tragedy of the Commons）的集體行動的國際制度是構(gòu)筑全球海洋治理的理論路徑。如本文一開始《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》的評論指出的那樣，“公海的治理沒能滿足上述（奧斯特羅姆原理的）任何一個條件”。這說明，如果朝著滿足奧斯特羅姆條件的方向，全球海洋治理是可以大有可為的。導(dǎo)致海洋“公域悲劇”的“舊發(fā)展”在世界上許多地方仍然在繼續(xù)，基于海洋的“發(fā)展”如何避免“舊發(fā)展”，成為“新發(fā)展”?！靶掳l(fā)展”無疑就是國際社會已經(jīng)達(dá)成高度共識的“可持續(xù)發(fā)展”（Sustainable Development）。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的第14個目標(biāo)是關(guān)于海洋可持續(xù)發(fā)展的，如何真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？

其次，我們需要研究國際海洋秩序的危機(jī)及其克服。在海洋領(lǐng)域，相對來說已經(jīng)是舊的國際秩序——以UNCLOS為代表的國際海洋秩序如何更好地適用于全球海洋治理？已有的全球海洋治理（尤其是UNCLOS以及根據(jù)UNCLOS建立的全球性海洋機(jī)制）到底如何改革？《聯(lián)合國海洋法公約》下的BBNJ、PSSA等如何超越《聯(lián)合國海洋法公約》？

再次，我們必須很好地回答，為什么具有積極作用的非國家（社會）行動者以及非政府的國際海洋組織在全球海洋治理中的作用是不可或缺的？在全球治理的危機(jī)時期，如何更好地發(fā)揮非國家社會力量的作用？

第四，在全球海洋治理根本路徑上的創(chuàng)新。全球治理的起源是國家協(xié)和（Concert of Powers）——國際會議。國際會議的結(jié)果是形成了國際公共權(quán)力（Public Power）。正是這種公共權(quán)力解決了國家之間存在的公共問題Jennifer Mitzen， Power in Concert： The Nineteenth-Century Origins of Global Governance， Chicago： University of Chicago Press， 2013.。最早的國家協(xié)和是19世紀(jì)的歐洲協(xié)和體系（European Concerts）。在21世紀(jì)，在海洋領(lǐng)域，在仍然沒有全球政府的情況下，協(xié)和不同的利益（Concert of Interests）仍然是全球治理最現(xiàn)實(shí)主義的有效方法?！堵?lián)合國海洋法公約》和氣候變化全球治理之《巴黎協(xié)定》的形成和實(shí)施，都是全球協(xié)和成功的當(dāng)代案例。2017年舉行的第一次聯(lián)合國海洋大會，有助于在海洋領(lǐng)域形成應(yīng)對21世紀(jì)海洋全球挑戰(zhàn)的新的全球協(xié)和。但是，聯(lián)合國海洋大會能否和如何成為全球海洋治理——海洋全球協(xié)和體系（Global Concerts of Powers）？

第五，國內(nèi)海洋治理和全球海洋治理之間的關(guān)系。中國在國內(nèi)管轄海域進(jìn)行的一些海洋治理措施（如“灣長制”、“藍(lán)色海灣”、“陸源污染調(diào)查”、“海洋垃圾監(jiān)測”、“生態(tài)紅線制度”）能否和如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為全球海洋治理？

第六，如何形成多層次的全球海洋治理？多層治理最初來自歐盟。多層治理非常適合于海洋治理。本文主要討論的是在全球?qū)哟紊系暮Ｑ笾卫恚?，全球海洋治理的基層（如海灣）、地方層、國家層、地區(qū)層（如西太平洋、南太平洋、北冰洋、南冰洋等）也是一樣重要的。

第七，如何構(gòu)筑以聯(lián)合國為中心的新的全球海洋治理體系？即形成至少相對統(tǒng)一的全球海洋治理體系？各種海洋問題的全球安排之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？在國際規(guī)則缺乏和國際規(guī)則不足的領(lǐng)域（如深海底）建章立制。

第八，在全球?qū)哟伟选昂Ｑ蟀l(fā)展”與“海洋治理”有機(jī)地結(jié)合起來，驅(qū)動行動者積極參加全球海洋治理的利益及其激勵機(jī)制是什么？

第九，新興強(qiáng)國（日益依賴海洋發(fā)展的世界大國），如中國等在全球海洋治理中的價值、責(zé)任、利益、領(lǐng)導(dǎo)如何形成？

最后，本文提出一項(xiàng)政策建議：

聯(lián)合國應(yīng)該早日建立全球（世界）海洋組織。目前，一些世界性的組織，如世界貿(mào)易組織（WTO），面對著深刻的內(nèi)外挑戰(zhàn)。在修改WTO已有規(guī)則方面，各成員國之間存在著不一致。歐洲（歐盟）國家更傾向于出臺新的規(guī)則，如“WTO+”，“進(jìn)攻性多邊主義”，但是，有的國家則主張維持現(xiàn)狀[法] 扎基·拉伊迪：《歐洲如何應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)崛起》，《金融時報》2018年2月2日。。海洋領(lǐng)域缺乏諸如世界貿(mào)易組織的全球治理機(jī)構(gòu)，需要通過談判創(chuàng)設(shè)這樣的全球治理機(jī)構(gòu)?！暗聡俜街菐烊蜃兓缮涛瘑T會（Council on Global Change），支持建立世界海洋組織（World Oceans Organisation，WOO），來增強(qiáng)各國政府對于海洋管理失靈的認(rèn)識，簡化和理順目前組織的錯綜復(fù)雜。”http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680.這一政策建議應(yīng)該得到全球各方的積極響應(yīng)和大力支持。在聯(lián)合國主導(dǎo)下，全球海洋治理應(yīng)該與全球氣候變化治理、全球金融治理、全球發(fā)展治理等置于同等地位。BBNJ不僅需要達(dá)成有約束力的全球協(xié)議，而且各國要批準(zhǔn)和執(zhí)行這一協(xié)議。G20包括G7、金磚國家（BRICS）和“中等大國”（Middle Powers）三大類國家集團(tuán)，在全球協(xié)和（Concert of Powers）方面發(fā)揮獨(dú)特作用。G20的絕大多數(shù)成員是“海洋國家”，應(yīng)該在形成新的全球海洋治理中發(fā)揮重要作用。新建的國際金融（發(fā)展金融）組織，如金磚合作框架下的新發(fā)展銀行、已經(jīng)超出亞洲的亞投行等，也應(yīng)該在全球海洋治理中發(fā)揮重要的作用。

中國政府要高度重視全球海洋治理。除了在已有的全球海洋治理中發(fā)揮不可或缺的角色，建立世界海洋組織是發(fā)揮中國新興國際領(lǐng)導(dǎo)作用的難得機(jī)會。中國要積極協(xié)調(diào)全球海洋治理體系中的差異與矛盾，推動國際體系形成務(wù)實(shí)而理想的、尤其是能得到合規(guī)（Compliance）的一體化的全球海洋治理新規(guī)則。在建立世界海洋組織中發(fā)揮重要作用，完全符合現(xiàn)在中國在“新時代”的對外政策原則——構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)“人類命運(yùn)共同體”和積極參加全球治理。

對海洋科學(xué)與技術(shù)共同體的建議。這里的海洋科學(xué)是包括社會科學(xué)在內(nèi)的海洋科學(xué)。應(yīng)該從全球治理的角度調(diào)整海洋科技的目的、運(yùn)作和方向，在促進(jìn)海洋為基礎(chǔ)的人類進(jìn)步與文明提升的同時，防止日新月異的技術(shù)對全球海洋環(huán)境的進(jìn)一步破壞。海洋科學(xué)技術(shù)不僅要開發(fā)海洋，而且要治理海洋。也就是說，海洋科學(xué)技術(shù)不僅是為了海洋發(fā)展的，也是為了海洋治理的。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）