政府干預(yù)背景下城市現(xiàn)代有軌電車的融資模式研究
——以淮安市現(xiàn)代有軌電車一號線為例

□蔣劭杰

一、引言

隨著我國城市化進程穩(wěn)步推進，城市軌道交通建設(shè)出現(xiàn)了前所未有的“井噴式”發(fā)展。相對于傳統(tǒng)的地鐵，有軌電車因其造價低、建設(shè)期短的特點擁有著巨大的發(fā)展前景。然而，有軌電車建設(shè)的快速發(fā)展不可避免地加劇了政府的財政壓力，諸多城市建設(shè)經(jīng)費超支和財政負擔過重的問題已經(jīng)逐漸開始顯現(xiàn)。2015年5月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，文件中明確指出“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措?！币虼?，研究探索政府可控的市場化有軌電車融資模式，不僅有利于解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題，更重要的是可以使政府從融資、建設(shè)和運營的困境中解脫出來，有效轉(zhuǎn)移公共部門風險，提高資源配置效率。

二、現(xiàn)代有軌電車的特征

（一）經(jīng)濟特征

1.準公共產(chǎn)品屬性

在財政學公共產(chǎn)品理論中，現(xiàn)代有軌電車屬于介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品屬性之間的準公共產(chǎn)品范疇。其提供的運輸服務(wù)具有消費的非競爭性和一定的非排他性，即部分人對于有軌電車的使用并不會影響其他人對該產(chǎn)品的使用，同時有軌電車也不屬于特定的某些人，每個人都可以享受其帶來的服務(wù)。作為準公共產(chǎn)品，不可避免的存在市場失靈的現(xiàn)象，因此通常情況下城市有軌電車的建設(shè)資金主要由政府財政“兜底”。

2.極強的正外部效應(yīng)

現(xiàn)代有軌電車受天氣、路況影響較小，具有方便快捷、節(jié)省時間的優(yōu)點。且相較于傳統(tǒng)公路運輸?shù)墓幌到y(tǒng)，有軌電車依靠電能提供動力的特性節(jié)省了大量能源，很大程度上減少了對環(huán)境的污染。隨著有軌電車完成建設(shè)投入運營，政府會對沿線區(qū)域進行統(tǒng)一的規(guī)劃，其沿線的土地價值會依托穩(wěn)定的客流量而增長，帶動了周邊的地產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)業(yè)及餐飲業(yè)的發(fā)展，帶來了極強的正外部效應(yīng)。

（二）融資特征

1.投資大、項目建設(shè)期長

籌資是有軌電車建設(shè)甚至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要問題，和其它公共基礎(chǔ)設(shè)施不同的是，有軌電車建設(shè)的投資額比較大，一期項目的總投資高達十幾億到幾十億元。此外，隨著有軌電車的前期投資費用不斷提高，單位造價還會持續(xù)增加。盡管如此，有軌電車每公里造價大約在1億元人民幣左右，相較于每公里造價動輒5億甚至10億元的地鐵而言還是存在較大的融資優(yōu)勢。根據(jù)目前建設(shè)完成并投入運行的項目建設(shè)周期估算，有軌電車工程從前期論證規(guī)劃、融資建設(shè)到正式運營需要5-10年，并且多種因素也會延遲項目的周期和進度，如投融資因素、法律因素、天氣因素等。

2.盈利性不足、投資回報慢

現(xiàn)代有軌電車是社會公益性為主的準公共產(chǎn)品，除了政府財政補貼，票價收入占收入來源的絕大部分，必須保證有足夠的客流量，才能實現(xiàn)盈利。而在運營初期，客流情況一般不理想，而票價又不能完全按照市場定價，還必須考慮居民的經(jīng)濟承受能力，參考其他公共交通的票價水平后制定，因此其票價收入常常入不敷出。僅在運營中后期，在客流情況好轉(zhuǎn)后，才能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。從投入運營到項目現(xiàn)金流收支平衡，大約需10-15年時間。而在此期間，由于現(xiàn)代有軌電車項目運營成本高，還本付息壓力大，即使盈利，盈利水平也不高。

三、城市現(xiàn)代有軌電車融資模式的分類與比較

根據(jù)城市有軌電車自身特點、經(jīng)濟特征和融資特征，借鑒其它城市軌道交通項目的融資模式，將有軌電車項目可采用的融資模式分為以下三種：

1.政府全資的融資模式

該模式下項目建設(shè)資金全部來源于政府財政投入，政府負責項目的資金籌措和擔保、建設(shè)規(guī)劃以及運營管理。政府可以將建設(shè)和運營委托給政府平臺公司，自身對其工作進行監(jiān)督。在我國軌道交通建設(shè)的起步階段，由于社會資本的規(guī)模較小，政府只好承擔全部資金投入，如北京地鐵1、2號線。該模式政府支出巨大，財政往往不堪重負，阻礙了建設(shè)持續(xù)推進，且建設(shè)規(guī)劃與運營管理容易脫節(jié)，市場化管理未運用到運營中，后期運營政府補貼多。

2.政府主導的借貸型融資模式

該模式的顯著特征就是積極引入了社會資本，并通過銀行貸款、企業(yè)債券等多渠道多元化方式籌款。一般情況下政府只提供建設(shè)資金的一定比例，其余資金利用財務(wù)杠桿向銀行貸款籌集或吸引社會資本承擔，并委托社會資本方規(guī)劃建設(shè)及運營管理項目，政府對其行使監(jiān)督權(quán)。該模式很大程度上緩解了政府的財政壓力，但是項目的還本付息和運營管理虧損依然由財政“兜底”，增加了財政的隱形投入。除此之外，作為投資主體的社會資本多數(shù)是國有企業(yè)，阻礙了私人資本的進入。

3.政府干預(yù)下的市場化PPP融資模式

PPP融資模式（Public-Private-Partnership）又被稱為“公私伙伴關(guān)系”，廣義的PPP主要指為了提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，政府部門與私人部門建立起的一種合作伙伴關(guān)系。狹義的PPP代表的是一個完整的項目融資、建設(shè)和管理的復合概念，是一種公共部門與私人部門之間關(guān)于資產(chǎn)供給和服務(wù)配置的合約安排，它取代在傳統(tǒng)模式下由公共部門獨自供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種新模式，包含了DB、BOT、BTO等多種典型模式。目前，城市軌道交通的籌資多采用BOT模式。

BOT融資模式（Build-Operate-Transfer 建設(shè)-經(jīng)營-移交）也被稱為特許權(quán)融資模式，是指政府特許私人投資主體負責項目的籌資和建設(shè)，并允許其在一定期限內(nèi)通過經(jīng)營盈利來回收資本，政府在特許期滿后回收項目。BOT融資模式吸引了社會資本投入到資金需求量巨大的軌道交通項目中，大大減輕了政府的財政壓力。該模式在發(fā)揮市場機制作用的同時，也為政府干預(yù)提供了有效的途徑。政府以招標方式確定項目機構(gòu)，作為投資主體的私人投資者在特許期內(nèi)對所建工程具有完備的產(chǎn)權(quán)。政府與私人項目機構(gòu)達成相關(guān)的BOT協(xié)議，政府可以通過該協(xié)議來約束BOT項目機構(gòu)的行為，自始至終都擁有對該項目的干預(yù)和控制權(quán)。

四、淮安現(xiàn)代有軌電車一號線項目BOT融資模式案例分析

（一）項目背景

1.項目概況

淮安市位于江蘇省中北部，地處長江三角洲地區(qū)，是蘇北重要中心城市。中心城區(qū)人口約150萬人，規(guī)劃2030年達到220萬人?；窗铂F(xiàn)代有軌電車一號線工程于2014年2月19日開工建設(shè)，工程總投資約37億元。線路全長20.07公里，沿線共設(shè)23個車站，連接了清江浦區(qū)、開發(fā)區(qū)、生態(tài)文旅區(qū)和淮安區(qū)。2015年12月28日一號線順利通車，這次的意義不僅僅在于淮安首條城市軌道的通車，更在于是BOT融資模式成功應(yīng)用在現(xiàn)代軌道交通的現(xiàn)實案例。

2.政府財政能力

政府的財政能力是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式選擇的重要考量標準。從表1可以看出，淮安市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）在近10年內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定增長，這為淮安市軌道交通的建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)。但淮安市政府財政收入在經(jīng)歷了幾年快速增長后，受全國“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅的影響，在一號線項目開工的2014年出現(xiàn)了負增長的情況，政府財政壓力日益加劇。

表1 淮安市地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入統(tǒng)計表

（二）淮安現(xiàn)代有軌電車一號線融資模式的選擇

工程概況表明項目需要較大的初始投資，20公里的工程量需要大約37億元，且從淮安市政府財政能力分析發(fā)現(xiàn)淮安市財政面臨巨大壓力，若依然由政府全資，那政府財政勢必難以承受。結(jié)合以上融資模式的分析，該工程適合采用PPP模式或者BOT模式，這兩種融資模式均能夠較好地緩解政府建設(shè)期內(nèi)的財政壓力，轉(zhuǎn)移政府的財政風險，并且有利于公共交通的市場化發(fā)展，提高資源的配置效率。

考慮到一號線的20公里的建設(shè)規(guī)模和37億元相對適中的投資額（PPP融資模式投資額一般超過50億元），工程前期合同談判和后期施工等周期均較短，且BOT模式在其他各大城市的成功實踐經(jīng)驗，如深圳地鐵4號線、佛山地鐵2號線等，所以淮安有軌電車一號線更適合操作便捷的BOT融資模式。

（三）淮安現(xiàn)代有軌電車一號線BOT融資模式分析

淮安現(xiàn)代有軌電車一號線工程由以上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司為首組建的專設(shè)項目公司承擔項目的投資、設(shè)計和建設(shè)工作，該專設(shè)公司（淮安現(xiàn)代有軌公司）獲得了淮安市政府授權(quán)淮安市交通局賦予的特許經(jīng)營權(quán)。項目總投資期限為6.5年，包含工程建設(shè)期1.5年及項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓期5年，在項目建設(shè)期結(jié)束后的項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓期，政府通過股權(quán)回購的方式回購項目公司股權(quán)，在此期間專設(shè)公司通過經(jīng)營獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流，政府因軌道交通巨大的正外部效應(yīng)也會對其進行補貼。

專設(shè)項目公司與淮安市政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議是BOT融資項目的關(guān)鍵，其為該項目的融資提供了擔保。在BOT融資項目建設(shè)中，主要依靠專設(shè)公司自身的資金以及銀行等金融機構(gòu)所帶來的資金進行建設(shè)。

圖1 淮安現(xiàn)代有軌電車一號線BOT架構(gòu)圖

五、淮安現(xiàn)代有軌電車運用BOT融資模式的啟示

BOT融資模式在淮安市現(xiàn)代有軌電車上的成功運用，對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施有很多可以借鑒的經(jīng)驗。BOT融資模式可以從融資、運營以及轉(zhuǎn)移風險三個方面帶來好處。

（一）緩解政府財政壓力

改革開放之后，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程日益加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相繼落地。若我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府全資建設(shè)，會導致地方財政承受巨大壓力，這樣對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是毫無益處可言的，因此國家大力推動與扶持社會資本進入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

運用BOT融資模式時，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的形式，政府賦予了專設(shè)公司融資、建設(shè)、運營的權(quán)利和義務(wù)，專設(shè)公司利用自身的資金以及向金融機構(gòu)貸款獲得的資金用于項目建設(shè)，大大減輕了政府財政的直接投入，使政府從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困境中解脫出來，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府綜合治理能力。

（二）引進先進的技術(shù)和管理方法

城市基礎(chǔ)設(shè)施若由政府全資建設(shè)，會因為缺少競標機制導致效率低下，且由于缺乏競爭難以引進先進的技術(shù)和管理方法。BOT融資模式使政府有機會引進私人資本到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，組建的專設(shè)項目公司可以在BOT融資項目的融資、建設(shè)和運營中發(fā)揮自身的優(yōu)勢，提供領(lǐng)先的技術(shù)手段和管理經(jīng)驗支持。在淮安現(xiàn)代有軌電車的案例中，通過引入上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司作為項目的合伙人組建專設(shè)公司，在保證淮安現(xiàn)代有軌電車一號線安全建設(shè)和成熟運營的同時，也為淮安帶來了先進的建設(shè)管理理念和建設(shè)管理人才，為淮安今后城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

（三）轉(zhuǎn)移公共部門的風險

城市軌道交通是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中高投資風險的典型，項目的規(guī)模一般較大，建設(shè)周期相對較長且容易受政治環(huán)境變化的影響。對于城市軌道交通建設(shè)而言，BOT融資模式比傳統(tǒng)的融資模式更能夠有效地轉(zhuǎn)移公共部門的風險。原因主要在于專設(shè)項目公司需嚴格按照特許經(jīng)營協(xié)議的要求對項目進行融資、設(shè)計、施工、運營等工作，公共部門要做的只是對其進行監(jiān)督和適當?shù)膬?yōu)惠補貼，有效規(guī)避了經(jīng)濟風險和建設(shè)風險。