甘南牧區(qū)草地承包前后公共服務(wù)供給變化

孔瑩瑩，龔毅帆，王一同，安阿敏，史 家，萬子棟，曹建軍

(西北師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

“公共服務(wù)”一詞雖然由Lindahl于1919年最早使用，但直到1954年，Samuelson才首次明確賦予其形式化的定義[1]，即：公共服務(wù)是指具有消費(fèi)或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的公共產(chǎn)品與服務(wù)，由政府等部門提供，包括教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障和文化體育等，目的使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，滿足社會公共需求，以實(shí)現(xiàn)社會各方面的正常運(yùn)行[2-3]。因此，公共服務(wù)體系的完善與否是衡量一個(gè)地區(qū)或社會發(fā)展程度的重要指標(biāo)之一[4]。

過去，國內(nèi)外學(xué)者對公共服務(wù)供給的研究主要集中在公平性方面，如Frug[5]認(rèn)為公共服務(wù)市場化會導(dǎo)致公平性的缺失；Calderón和Servén[6]的研究結(jié)果表明，提高落后地區(qū)的公共服務(wù)水平，可顯著減小收入分配的差距；Martin和Gramzow[7]認(rèn)為地方政府與人民群眾共同負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給，可有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，隨著世界尤其是我國社會經(jīng)濟(jì)和精神文化事業(yè)的不斷發(fā)展，有關(guān)公共服務(wù)供給的研究重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到評價(jià)民眾對現(xiàn)存公共產(chǎn)品[8-9]、精神產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品[10]，以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療等[11]的滿意度方面。然而，這些研究多集中于城區(qū)或農(nóng)區(qū)，對牧區(qū)公共服務(wù)供給的研究仍極度缺乏。在僅有的研究中，且多以牧區(qū)的雙語教育問題和學(xué)校布局[12]、醫(yī)療衛(wèi)生均等化和疾病預(yù)防[13-14]及就業(yè)和社會保障[4]等為主，幾乎未涉及其他公共服務(wù)供給，如防災(zāi)、飲水、通信、用電、交通和集體活動(dòng)等。這對牧區(qū)尤其是草地承包后公共服務(wù)體系的重新構(gòu)建帶來困難，也難以為牧區(qū)共享現(xiàn)代化成果提供決策建議。

20世紀(jì)90年代，青藏高原牧區(qū)開始推行草地承包到戶制度。隨著這一制度的落實(shí)，最終出現(xiàn)了兩種草地利用方式，即單戶利用(通過圍欄與周邊牧戶劃定邊界)和聯(lián)戶利用(兩戶或兩戶以上的牧戶共用草地，牧戶之間無圍欄)[15]。牧業(yè)生產(chǎn)方式的變化，對高原牧區(qū)各項(xiàng)公共服務(wù)的供給產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?；诖?本研究擬解決如下兩個(gè)問題：1)草地承包前后，公共服務(wù)有何不同？2)草地承包后，單戶和聯(lián)戶之間的公共服務(wù)(包括數(shù)量和質(zhì)量)是否存在差異？

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

瑪曲縣和碌曲縣地處甘、青、川三省交界處，位于甘南藏族自治州，屬黃土高原西部和青藏高原東北邊緣的過渡地段[16-18](圖1)?，斍h海拔在3 300～4 806 m，具有明顯的高原大陸性氣候特點(diǎn)，年均氣溫1.1 ℃，年均降水量615.5 mm，年均蒸發(fā)量1 353.4 mm。全縣地貌由高山、丘陵和河岸階地構(gòu)成，土壤類型以暗棕壤、高山草甸土、亞高山草甸土為主，主要草地類型為高寒草甸，包括亞高山草甸和沼澤草甸，屬半濕潤過渡地帶的草原區(qū)，擁有86萬hm2亞洲最優(yōu)質(zhì)的天然草地[19-21]。碌曲縣大部分地區(qū)海拔在3 000～3 500 m，境內(nèi)地勢高亢，地形復(fù)雜，西高東低，由西南向東北傾斜。受地理因素的影響，碌曲縣大陸性氣候特點(diǎn)明顯；高寒陰濕、氣候晝夜溫差大，自然災(zāi)害多、強(qiáng)度大。年均溫度2.3 ℃，全年無霜期56 d；年均降水量633～782 mm，土壤類型為亞高山草甸土和高山草甸土。全縣有天然草地41.90萬hm2。草地類型包括高寒灌叢草甸和高寒草甸兩大類。高寒草甸是當(dāng)?shù)氐闹饕拍翀鲋?，也是草原鼠害最為?yán)重的區(qū)域[22-23]。

圖1 研究區(qū)域Fig. 1 The study area

2016年，瑪曲縣的生產(chǎn)總值為147 459萬元，總增各類牲畜31.05萬頭，年末常住人口為5.75萬人，農(nóng)村居民人均純收入為7 748元，比2015年增長8.5%，農(nóng)村居民家庭人均消費(fèi)性支出為7 034元[24]；碌曲縣的生產(chǎn)總值為97 977萬元，總增各類牲畜235 082頭，年末常住人口為3.77萬人，農(nóng)村居民人均純收入為7 616元，比2015年增長8.3%，農(nóng)村居民家庭人均消費(fèi)性支出4 716元[25]。

1.2 問卷設(shè)計(jì)與調(diào)查

1.2.1問卷設(shè)計(jì)與調(diào)查內(nèi)容 在借鑒已有研究成果[26]并結(jié)合被調(diào)查者對公共服務(wù)項(xiàng)目認(rèn)知的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷。問卷內(nèi)容主要包括兩部分。

第一部分：有關(guān)被調(diào)查者的社會經(jīng)濟(jì)特征，包括所住地區(qū)、性別、年齡、文化程度、家庭總?cè)藬?shù)、經(jīng)濟(jì)收入和放牧方式等內(nèi)容。

第二部分：草地承包前后，包括承包后單戶和聯(lián)戶在教育、醫(yī)療、防災(zāi)、飲水、通信、用電、道路設(shè)施和集體活動(dòng)等方面的變化情況(圖2)。

1.2.2調(diào)查方法 2016年采用隨機(jī)偶遇抽樣方法，對瑪曲縣和碌曲縣共172位被調(diào)查者(既有單戶牧戶，也有聯(lián)戶牧戶)進(jìn)行了面對面的入戶問卷調(diào)查，以確保較高的問卷填寫率，并使他們一直保持活躍狀態(tài)[27]。調(diào)查過程中為避免信息遺漏，隨時(shí)進(jìn)行信息核對[20]。在聯(lián)戶體調(diào)查時(shí)，為避免其他牧民對問卷填寫的干擾及填寫內(nèi)容的雷同，只選取其中的一戶作為調(diào)查代表。排除不完整問卷后(因有些被調(diào)查者中途有事離開)，有效問卷為144份。

1.3 數(shù)據(jù)分析

用問卷調(diào)查采集數(shù)據(jù)，采用SPSS 22.0軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，利用卡方檢驗(yàn)、交叉關(guān)聯(lián)分析對聯(lián)戶和單戶公共服務(wù)狀況差異性進(jìn)行對比分析。用Excel 2013完成作圖。

圖2 甘南牧區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目Fig. 2 General projects of public service on pasturing area of Gannan

2 結(jié)果

2.1 調(diào)查樣本的基本社會經(jīng)濟(jì)特征

受訪人群中，男性占93.9%，女性占6.1%，其中牧民130人，工作人員12人(主要是鄉(xiāng)、村行政工作人員)，其他職業(yè)者2人(表1)；90%以上的受訪者為文盲；家庭人口在1～5人之間的牧戶占總調(diào)查牧戶的60%左右；草地面積在1 000～1 999畝(合67～133.93 hm2)之間的牧戶占總調(diào)查牧戶的50%左右，草地面積超過3 000畝(合201 hm2)的占4.1%，草地面積最多的可達(dá)5 270畝(合353.09 hm2，1戶)。

2.2 草地承包前后牧區(qū)公共服務(wù)變化

草地承包后，甘南牧區(qū)的教育、醫(yī)療、通信、用電和抗災(zāi)抵御風(fēng)險(xiǎn)水平等雖有所提高，但仍存在不少問題，其中，最為突出的是牧道、飲水和集體活動(dòng)等問題(表2)。草地承包后，很多原有牧道被擠占，且缺少公共牧道；水源供給因“私有化”而嚴(yán)重不足，鑿井取水現(xiàn)象不斷增加；各種具有民族特色的集體活動(dòng)，如賽馬、拔河、法會和跳舞等隨牧戶的“原子化”居住也逐漸弱化。另外，因教師和醫(yī)生隊(duì)伍的缺乏，使教育和醫(yī)療服務(wù)水平受到極大的限制。

2.3 不同草地利用方式公共服務(wù)的差異

草地承包后，聯(lián)戶和單戶在教育、醫(yī)療設(shè)施和夏季放牧地用水等方面沒有差異(圖3A、B、H)，但在動(dòng)物疫苗、防災(zāi)設(shè)施、飲水來源、水質(zhì)、冬季放牧地用水、集體活動(dòng)和供電方式等方面有所不同(圖3C、D、E、F、G、I、J)。聯(lián)戶受訪者中，所有牧民都認(rèn)為動(dòng)物疫苗已由防疫站工作人員送配到家，而單戶受訪者中，只有38.9%的牧民認(rèn)為送配到家；防災(zāi)方面，受訪聯(lián)戶都有暖棚，而單戶受訪者中只有26.9%的牧戶擁有暖棚；相1 mu≈667 m2。

表1 被調(diào)查者的社會經(jīng)濟(jì)特征Table 1 The social and economic characteristics of respondents

對夏季放牧地，單戶冬季放牧地的人畜用水更為困難；與聯(lián)戶相比，單戶受訪者都認(rèn)為集體活動(dòng)有所下降；在聯(lián)戶受訪者中，政府供電的占60%，太陽能供電的占40%，而單戶受訪者的供電方式呈相反趨勢(圖3)。

3 討論

從20世紀(jì)80年代開始，青藏高原地方政府為了能夠保證農(nóng)牧業(yè)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)了對基礎(chǔ)教育和基本健康服務(wù)的公共投資[28]。這一時(shí)期，我國在牧區(qū)逐步推廣家庭承包到戶制度，國家對草原保護(hù)和建設(shè)的投入也進(jìn)入歷史上最為密集的時(shí)期[29]，為牧區(qū)各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供了契機(jī)。因此，與草地承包前相比，承包后甘南牧區(qū)的教育、醫(yī)療、交通通訊和防災(zāi)等服務(wù)也取得了一定的進(jìn)步。但隨原有牧道和水源等公共服務(wù)體系的瓦解，增加了現(xiàn)有牧戶的牲畜轉(zhuǎn)場和飲水困難。為了轉(zhuǎn)場，有些牧戶不得不借道他人草場或經(jīng)長距離的轉(zhuǎn)折才能到達(dá)目的地，不僅增加轉(zhuǎn)場成本，也誘發(fā)各種矛盾(如牲畜的越界采食等)。在天然水源隨草地承包被分割的情況下，很多牧戶不得不開采地下水，這可能誘發(fā)一系列問題，如形成地面沉降、地裂和地下漏斗等地質(zhì)災(zāi)害，以及水資源的衰減和地下水污染等[30]。同時(shí)，通過地上與地下的反饋?zhàn)饔?，地下水位的下降也對植被的健康生長帶來負(fù)面影響。另外，與我國其他地區(qū)相比，甘南牧區(qū)的教育和醫(yī)療服務(wù)仍較為落后，可能原因有，該區(qū)氣候惡劣，自然條件艱苦，優(yōu)秀人才不愿或無法長久工作[31]；藏醫(yī)藥歷史悠久，群眾基礎(chǔ)深厚[32]，牧民普遍相信藏醫(yī)，也在一定程度上制約了現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的發(fā)展。

草地承包后，聯(lián)戶體內(nèi)部各成員可共享各種自然資源，包括草地和水源，使其用水狀況明顯優(yōu)于單戶，而這對牲畜健康和畜產(chǎn)品安全極為重要，因資源的空間異質(zhì)性越強(qiáng)，越有利于牲畜體內(nèi)礦物質(zhì)的平衡[15]。聯(lián)戶與單戶夏季放牧地用水狀況相當(dāng)?shù)脑蛟谟?，在甘南牧區(qū)，盡管很多冬季放牧地已被承包到單戶，但由于夏季放牧地承包難度大且成本較高，大部分夏季放牧地只承包到行政村，與原有集體放牧基本相同，都可共享各種資源。聯(lián)戶其他公共服務(wù)優(yōu)于單戶的主要原因是，聯(lián)戶居住相對集中，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和各種集體活動(dòng)的開展[33]。草地承包后，單戶因居住分散，使其動(dòng)物疫苗送配、暖棚建設(shè)、用水和供電工程建設(shè)等都受到較大的影響，從而不利于其整體福利水平的提高(圖3)。因此，在關(guān)注牧區(qū)公共服務(wù)供給的同時(shí)，應(yīng)對地處偏遠(yuǎn)單戶的生產(chǎn)生活水平給予更多重視。

表2 草地承包前后公共服務(wù)的變化Table 2 The change of public service before and after the grassland contract

4 結(jié)論

通過對甘南草地承包前后公共供給狀況的對比研究，發(fā)現(xiàn)與承包前相比，該區(qū)的教育、醫(yī)療、防災(zāi)和道路通訊等公共服務(wù)呈改善趨勢，而牧道、飲水和集體活動(dòng)等公共服務(wù)呈惡化趨勢。草地承包后，由于單戶和聯(lián)戶生產(chǎn)、居住方式的不同，使二者的公共服務(wù)供給存在一定的差異，其中取水困難對單戶的威脅較大。