社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度研究

江元元 王 政 吳相雷

蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215006

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社區(qū)建設(shè)不斷加強(qiáng)，社區(qū)社會(huì)組織已成為整合社區(qū)資源、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、完善居民自治、服務(wù)人民群眾的一支新生力量。社區(qū)體育社會(huì)組織作為社區(qū)社會(huì)組織中的重要組成部分，是社區(qū)體育事業(yè)的推動(dòng)者，是群眾體育發(fā)展的重要平臺(tái)。隨著全民健身戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)以及社區(qū)體育社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)功能日益凸顯，社區(qū)體育社會(huì)組織的地位得到了極大的提升。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，對(duì)培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織做了專門論述。社區(qū)社會(huì)組織準(zhǔn)入是整個(gè)社區(qū)社會(huì)組織規(guī)范監(jiān)管機(jī)制的核心，其決定了社會(huì)體育組織進(jìn)入社區(qū)生活、參與社區(qū)生活的渠道是否順暢，同時(shí)也體現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層體育社會(huì)組織的管理理念。[1]當(dāng)前我國(guó)社區(qū)體育社會(huì)組組織的發(fā)展卻差強(qiáng)人意，直接影響到其在社區(qū)建設(shè)中的參與深度與廣度。

1 學(xué)理層面：社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度概述

1.1 社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度

社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度即是國(guó)家準(zhǔn)許社區(qū)體育類社會(huì)組織設(shè)立所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)則的制度規(guī)范。在我國(guó)，政府對(duì)存在的包含社區(qū)體育社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)組織進(jìn)行一定程度上的規(guī)制和管理。社區(qū)社會(huì)組織準(zhǔn)入制度是政府有效防止社會(huì)組織的無(wú)序混亂發(fā)展亂象，幫助社會(huì)組織健康有序發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的表現(xiàn)。社區(qū)社會(huì)組織準(zhǔn)入制度可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社區(qū)體育社會(huì)組織的宏觀把握和數(shù)量結(jié)構(gòu)的調(diào)控，以及對(duì)其有效監(jiān)管和扶持培育。社區(qū)體育社會(huì)組織要健康穩(wěn)固發(fā)展，首要環(huán)節(jié)是得到政府認(rèn)可，獲得合法的身份。同時(shí)，社區(qū)體育社會(huì)組織的合法性是其享受許多政府給予的優(yōu)惠與支持的重要前提。無(wú)論對(duì)于政府還是社區(qū)體育社會(huì)組織，準(zhǔn)入制度都起著至關(guān)重要的作用。

1.2 社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度演變

基層社區(qū)各種類型的體育組織既是基層群眾性體育活動(dòng)的組織者與發(fā)動(dòng)者，同時(shí)還是多元化體育服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者。[2]國(guó)家對(duì)其準(zhǔn)入實(shí)行的備案制并非由中央政府頒發(fā)政策性文件后予以實(shí)行，而是由地方政府率先提出。社區(qū)社會(huì)組織在實(shí)際登記情況中由于規(guī)模小、力量弱不能達(dá)到雙重許可登記與直接登記的條件，因此難以獲得合法發(fā)展身份，導(dǎo)致其游離在“非法”的邊緣。但正因其基層特性，社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量眾多，且分布廣泛，最貼近人民群眾，是一支在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)中發(fā)揮作用的重要力量。[3]一方面為了推動(dòng)基層體育社會(huì)組織的健康發(fā)展，充分發(fā)揮基層體育社會(huì)組織在全民健身計(jì)劃與群眾體育事業(yè)中的積極作用。另一方面為了解決基層社會(huì)組織準(zhǔn)入難問(wèn)題，將基層體育社會(huì)組織納入制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道。地方政府創(chuàng)新性提出基層社會(huì)組織備案制。

核準(zhǔn)備案。2002年，青島民間組織管理局率先針對(duì)基層社會(huì)組織無(wú)法獲得合法發(fā)展身份的問(wèn)題，制定了《青島市加強(qiáng)社區(qū)民間組織培育與管理試點(diǎn)工作方案》，《方案》中創(chuàng)新性提出對(duì)于對(duì)達(dá)不到雙重許可登記條件的社區(qū)體育組織可自下而上在居委會(huì)、街道辦事處、區(qū)市民間組織登記管理機(jī)關(guān)逐級(jí)核準(zhǔn)備案，解決其合法性問(wèn)題。

注冊(cè)備案雙軌制。2006年2月，江蘇省民政廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)民間組織培育發(fā)展與登記管理工作的意見》，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織備案制給予肯定，并對(duì)社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入條件及程序作出明確規(guī)定。凡能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求且能規(guī)范、規(guī)律開展活動(dòng)的社區(qū)社會(huì)組織，由社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行初審，向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）核準(zhǔn)備案后報(bào)縣（市、區(qū)）民政局備案。備案后的社區(qū)體育社會(huì)組織民政局已承認(rèn)其合法身份，但不具備法人條件，待發(fā)展后達(dá)到雙重許可登記準(zhǔn)入條件，仍需向民政部門正式申請(qǐng)注冊(cè)登記。

備案制。2006年8月，南京市出臺(tái)了《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》，該《辦法》被視為我國(guó)第一部對(duì)基層民間組織備案進(jìn)行規(guī)范性管理的文件。[4]隨后，各地方政府陸續(xù)出臺(tái)文件，推行備案制試點(diǎn)。

1.3 社區(qū)體育社會(huì)組織分類

人民生活改善，健身意識(shí)提高，社區(qū)體育社會(huì)組織獲得發(fā)展環(huán)境，各類社區(qū)體育社會(huì)組織如雨后春筍般出現(xiàn)。社區(qū)體育社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體與民間非企業(yè)單位兩大類。社區(qū)中的體育協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，社區(qū)中的健身隊(duì)、晨練隊(duì)、劍隊(duì)、游泳隊(duì)、風(fēng)箏隊(duì)、拳隊(duì)、球隊(duì)、體操隊(duì)、騎行隊(duì)、模特隊(duì)、武術(shù)班（隊(duì)）等則屬于民辦非企業(yè)單位。

圖1 社區(qū)體育社會(huì)組織分類圖

2 蘇州市社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制探索與評(píng)價(jià)

依據(jù)社區(qū)社會(huì)組織自身情況，蘇州市對(duì)社區(qū)社會(huì)組織合法身份獲得施行注冊(cè)備案雙軌制，即對(duì)達(dá)到注冊(cè)登記條件的社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行注冊(cè)登記制。對(duì)符合社區(qū)居民自愿組成，遵守國(guó)家各項(xiàng)法律法規(guī)，在本社區(qū)內(nèi)開展各種社會(huì)活動(dòng)，但不能達(dá)到注冊(cè)登記條件的社區(qū)社會(huì)組織實(shí)行備案制，待條件成熟后再進(jìn)行注冊(cè)登記。兩種準(zhǔn)入方式協(xié)同負(fù)責(zé)社區(qū)社會(huì)組織的準(zhǔn)入。

2.1 注冊(cè)登記準(zhǔn)入條件及程序

社區(qū)體育社會(huì)組織獲得合法身份需經(jīng)過(guò)政府有關(guān)部門審核。2006蘇州市民政局下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好社區(qū)（村）民間組織登記管理工作的意見》中確立社區(qū)民間組織的登記管理機(jī)關(guān)縣（市）、區(qū)以上的民政部門，社區(qū)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位由縣（市）、區(qū)的業(yè)務(wù)相關(guān)部門擔(dān)任，也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處擔(dān)任。社會(huì)體育社會(huì)組織登記注冊(cè)前除得到業(yè)務(wù)主管部門的同意之外，要求其成員是本社區(qū)的居民，活動(dòng)范圍原則上在本社區(qū)，活動(dòng)內(nèi)容和方式必須在法律、法規(guī)和政策允許范圍內(nèi)并且要達(dá)到一定條件。依據(jù)社區(qū)體育社會(huì)組織分類，其注冊(cè)登記條件也有所不同。 社區(qū)體育社會(huì)組織達(dá)到登記條件后，向登記管理機(jī)關(guān)遞交申請(qǐng)書及業(yè)務(wù)主管單位核準(zhǔn)的資金證明和活動(dòng)場(chǎng)所證明、擬任負(fù)責(zé)人的基本情況等材料，經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)審查通過(guò)后社區(qū)體育社會(huì)組織獲得合法身份。

表1 社區(qū)體育社會(huì)組織注冊(cè)登記條件一覽表

按照注冊(cè)登記要求，社區(qū)體育社會(huì)組織需找到業(yè)務(wù)主管部門經(jīng)過(guò)其審查同意后方可向民政部門申請(qǐng)獲得合法身份。而這未從根本打破雙重許可登記制，與雙重許可準(zhǔn)入登記無(wú)本質(zhì)區(qū)別。在登記過(guò)程中，社區(qū)體育社會(huì)組織往往面臨著兩方面的困難：一方面是難以找到業(yè)務(wù)主管部門。另一方面是可能遭到業(yè)務(wù)主管部門拒絕。在《登記意見》中，民政局對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門只作籠統(tǒng)的解釋，并未給出具體的指定。這就導(dǎo)致眾多社會(huì)組織無(wú)法確定或找不到業(yè)務(wù)主管單位。此外，業(yè)務(wù)主管部門審查同意社區(qū)社會(huì)組織登記意味著其對(duì)社區(qū)社會(huì)組織要承擔(dān)審查與監(jiān)管職責(zé)，而業(yè)務(wù)主管部門在沒有明確約束下，首先考慮的是社會(huì)組織是否容易掌控，組織準(zhǔn)入后期是否會(huì)帶來(lái)責(zé)任追究，組織準(zhǔn)入是否對(duì)本部門有利，而不是社會(huì)組織是否符合群眾需要，能夠?yàn)槿罕娞峁┥鐣?huì)服務(wù)，進(jìn)而出現(xiàn)推諉登記行為。這兩方面困難成為社區(qū)體育社會(huì)組織合法身份獲得中一道難以跨越的障礙。

2.2 備案條件及程序

蘇州市對(duì)于無(wú)法達(dá)到注冊(cè)登記條件的社區(qū)體育社會(huì)組織實(shí)行備案制。同樣，備案制也有其條件要求，其條件要求相對(duì)登記注冊(cè)條件降低許多，備案程序也有所簡(jiǎn)化。社區(qū)體育社會(huì)組織備案只需滿足四條基本要求：有規(guī)范的名稱、有固定或公用的場(chǎng)所、有符合社區(qū)建設(shè)發(fā)展要求的業(yè)務(wù)范圍、有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)或負(fù)責(zé)人。即可由社區(qū)體育社會(huì)組織發(fā)起人向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或村、居委會(huì)提出備案申請(qǐng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村、居委會(huì)根據(jù)備案的范圍和條件，對(duì)申請(qǐng)備案表進(jìn)行審查，審查通過(guò)予以審定備案。與注冊(cè)登記相比較，備案制的程序相對(duì)簡(jiǎn)化，無(wú)需業(yè)務(wù)主管部門同意，具備一些基本條件即可。備案制的實(shí)行解決了不具備法人條件的基層社會(huì)組織的合法性問(wèn)題，為無(wú)法登記的社區(qū)體育社會(huì)組織獲得合法身份提供了一個(gè)過(guò)渡，緩解了準(zhǔn)入制度與基層社會(huì)組織需求之間的矛盾。

圖2 社區(qū)體育社會(huì)組織備案程序圖

3 完善蘇州市社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的建議

3.1 取消業(yè)務(wù)主管部門同意，以直接登記為主

社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入實(shí)行的直接登記制與雙重許可登記制并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，而早在2013年我國(guó)已提出取消業(yè)務(wù)主管部門的直接登記制度。對(duì)于實(shí)際情況中，因不能達(dá)到準(zhǔn)入條件而獲得合法身份的社區(qū)體育社會(huì)組織，政府需要放寬政策，取消業(yè)務(wù)主管部門同意，將為群眾提供體育服務(wù)的社區(qū)體育社會(huì)組織逐步納入直接登記的范圍，形成以直接登記為主的一站式社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度。

3.2 制定專項(xiàng)化體育類社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

眾所周知，體育項(xiàng)目開展對(duì)場(chǎng)地有極大依賴性，沒有固定的活動(dòng)場(chǎng)地體育社會(huì)組織活動(dòng)很難開展。直接登記制以及備案制都對(duì)場(chǎng)地做出硬性要求，而現(xiàn)實(shí)狀況是眾多體育社會(huì)組織難以找到一個(gè)固定的活動(dòng)場(chǎng)地，如此一來(lái)社區(qū)體育社會(huì)組織心余力絀。對(duì)此，政府應(yīng)針對(duì)體育社會(huì)組織發(fā)展的特殊性，制定體育類社會(huì)組織的規(guī)范化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低場(chǎng)地要求，必要時(shí)對(duì)體育社會(huì)組織提供場(chǎng)地幫助，集中解決體育社會(huì)組織無(wú)場(chǎng)地問(wèn)題，從根本上解決“非法身份”。

3.3 降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，拓寬準(zhǔn)入渠道

社區(qū)體育社會(huì)組織備案制要求組織個(gè)人會(huì)員達(dá)20人，或單位會(huì)員10人，并且會(huì)員只限于本社區(qū)居民。過(guò)高的人員要求無(wú)疑抬高了社區(qū)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，與社區(qū)體育社會(huì)組織的生在基層、服務(wù)于基層、發(fā)展于基層的根本宗旨相違背。社區(qū)體育社會(huì)組織應(yīng)有人員要求，但人員要求不應(yīng)過(guò)高，對(duì)社區(qū)體育組織成立造成不必要的阻礙。古有三人為眾，社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程都是由最初的小規(guī)模隨著發(fā)展而逐漸壯大。因此在人員組成要求上設(shè)置最低要求無(wú)實(shí)際意義。

3.4 加強(qiáng)準(zhǔn)入后期的監(jiān)管

政府對(duì)社會(huì)組織準(zhǔn)入設(shè)定較高門檻，但對(duì)其后期監(jiān)管相對(duì)弱化，形成嚴(yán)進(jìn)寬出的局面。這就導(dǎo)致出現(xiàn)一“備”了之，缺乏必要和有效的管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)、扶持等問(wèn)題。這些情況的存在，一定程度上阻礙了社區(qū)社會(huì)組織的良性發(fā)展及作用的有效發(fā)揮。因此，政府方面要在社會(huì)組織登記備案后，定期對(duì)其進(jìn)行年檢，掌握其發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行處理。對(duì)于一些不能提供社會(huì)服務(wù)，名存實(shí)亡的僵尸組織取消其合法身份，籍由此規(guī)范社會(huì)組織良性發(fā)展。