加州大火，美國救災(zāi)體系失靈了？

本報(bào)駐美國特派、特約記者　張夢旭　孫衛(wèi)赤　本報(bào)記者　李司坤　●陶短房　青木　丁雨晴

在持續(xù)降雨的幫助下，美國加州的山火終于不再肆虐——當(dāng)?shù)叵啦块T25日宣布，北部山火已完全受到控制。這場被認(rèn)為是加州史上破壞力最強(qiáng)的山火，兩周多來共造成近90人死亡，至今仍有200多人失蹤。搜救工作仍在持續(xù)，災(zāi)后重建之路更是漫長，但從火災(zāi)爆發(fā)并擴(kuò)大，到總統(tǒng)視察災(zāi)情時(shí)與地方官員打嘴仗，再到靠天降大雨解決問題，加州經(jīng)歷了一個(gè)混亂狼狽的11月，甚至有人說一場山火燒出一個(gè)“不為人知的美國”。作為全球唯一的超級大國，而加州又是全美最富裕的州，美國為何對這場火災(zāi)徒嘆奈何？是真的無能為力，還是應(yīng)急救災(zāi)制度存在問題？（圖為山火肆虐后的北加州天堂鎮(zhèn)附近區(qū)域）

天災(zāi)，人禍？加州山火為何擋不住

“世界上最強(qiáng)大的國家為何擋不住熊熊野火？”“從星星之火，到似乎無法阻擋的燎原烈焰……火光沖天，濃煙滾滾，如同末日來臨，到底這是天災(zāi)還是人禍？”這是英國廣播公司近日在一篇報(bào)道中發(fā)出的疑問，談的正是25日才被完全控制住的美國加州山火災(zāi)害。

所謂加州大火，并不是一場火，而是全州多地幾場規(guī)模大小不一的火。其中最嚴(yán)重的是本月8日在加州北部突然燒起來的“坎普大火”，已造成80多人死亡。據(jù)加州當(dāng)局統(tǒng)計(jì)，“坎普大火”還燒毀1.4萬所民宅及數(shù)百棟其他建筑。

加州最早有死亡記錄的山林野火，是1933年的洛杉磯格林菲斯公園大火，造成29人死亡。從1933年到2018年11月，加州導(dǎo)致死亡4人以上的山林野火共有21起。去年10月，北加州的大火把納帕谷附近燒成一片“末日景象”，44人遇難；去年12月，南加州發(fā)生災(zāi)難性的“托馬斯”大火，被《紐約時(shí)報(bào)》稱為“猶如火山噴發(fā)一樣”。

山火頻發(fā)，讓負(fù)責(zé)山林野火預(yù)防、撲救的加州林業(yè)和消防局遭受越來越多的批評。加州林業(yè)和消防局是美西地區(qū)最大的全方位服務(wù)所有風(fēng)險(xiǎn)的消防部門，擁有1.2萬名各類員工，2017/2018年度預(yù)算為23億美元。該機(jī)構(gòu)規(guī)模如此之大，為什么山火損害越來越嚴(yán)重？

對于這次的山火災(zāi)害，很多人提到氣候變化的影響，這被認(rèn)為是加州山火一直肆虐的主因?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》記者常住加州，對此深有體會。近十幾年來，加州氣候一直炎熱干燥，這樣的氣候有助于山林野火迅速燃燒蔓延。特別是每年9月中下旬到年底，加州會進(jìn)入“圣安納焚風(fēng)”季，一陣陣干燥、強(qiáng)勁的大風(fēng)由加州北部的大盆地吹向西部海岸。而2018年是加州有史以來最熱的一年。

但不少人認(rèn)為，“人禍”加劇了火災(zāi)的殺傷力。由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和政策吸引，加州人口較上世紀(jì)70年代翻了一番，許多開發(fā)商和個(gè)人越過消防警戒線，在靠近密林的山地建造房屋，“養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)”和“娛樂經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致一些鎮(zhèn)子居民結(jié)構(gòu)畸形。比如這次遭大火洗劫的天堂鎮(zhèn)，建在森林里的山脊上，兩側(cè)是下降的峽谷，該鎮(zhèn)居民25%在65歲以上，應(yīng)對緊急情況能力不足。

消防專家使用術(shù)語“wildlife—ur?baninterface”（WUI）來指人類建筑與未開發(fā)自然土地相遇或交織的區(qū)域。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，1990到2010年，加州的“WUI”增長了20％。有環(huán)境科學(xué)家評估，在2000至2050年間，在加州火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最高的地區(qū)可能會建造120萬所房屋。住房所需的基礎(chǔ)設(shè)施帶來危險(xiǎn)，已經(jīng)有輿論懷疑，架空電力線是導(dǎo)致這次南北加州最致命野火的原因，加州公用事業(yè)委員會已經(jīng)對南加州愛迪生電力公司和太平洋煤氣及電力公司展開調(diào)查。

外來人口比例畸高，管理又跟不上，人為因素造成的火情占比逐年大幅提高。更關(guān)鍵的是，作為政治博弈最激烈的州，加州許多必要的措施被政治扯皮給耽誤了：今年稍早，有州議員提出，連年干旱導(dǎo)致逾1.3億株樹木枯死，若不清理將構(gòu)成嚴(yán)重火災(zāi)隱患，但這一議案卻因州議會在“環(huán)保議題”上僵持不下胎死腹中。

加州林業(yè)和消防局雖實(shí)力強(qiáng)勁，但任務(wù)繁重。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2013至2017年間，加州發(fā)生山林野火5750起，消防員們在火災(zāi)季節(jié)疲于奔命。其間，他們還要處理包括建筑物和車輛火災(zāi)、緊急醫(yī)療救助和排除毒害物質(zhì)等各類緊急案件46萬起，平均每年9萬多起。正因?yàn)槿绱?，在坎普山火爆發(fā)后，由于人手不足，一開始只能救人及疏散人口。加州林業(yè)和消防局常年保持600人的志愿者隊(duì)伍，但無濟(jì)于事，這次甚至出動數(shù)百名囚犯參與救火。

此外，出于“名人效應(yīng)”，當(dāng)“天堂火災(zāi)”和伍爾西火災(zāi)一北一南幾乎同時(shí)發(fā)生時(shí)，大量注意力和資源被吸引到災(zāi)情明顯輕得多但住滿了名人的南部，而更需要支援的北方卻“燈下黑”了。

值得一提的是，美媒還報(bào)道了一些富人別墅雇私人消防員滅火的情況。這也是一個(gè)引發(fā)爭論的話題。美國全國廣播公司稱，這種做法引起政府部門消防員的不滿，他們認(rèn)為私人消防員缺乏監(jiān)管和必要溝通有可能導(dǎo)致火災(zāi)加劇。▲

面對大災(zāi)，總統(tǒng)的角色有點(diǎn)尷尬

“在美國，一般的救災(zāi)，是州的事務(wù)。”中國社會科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員陶文釗接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說，美國是一個(gè)把權(quán)力和財(cái)富分散到50個(gè)州的國家，同時(shí)也把責(zé)任分?jǐn)偝鋈ァ?/p>

在美國的制度設(shè)計(jì)中，災(zāi)害響應(yīng)工作通常由各州和地方政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府僅扮演提供支持的角色。州政府首先要對受災(zāi)程度進(jìn)行評估，如果嚴(yán)重程度超過了它的承受力，州長將向聯(lián)邦政府求助，否則聯(lián)邦政府不能直接介入地方救災(zāi)。在整個(gè)運(yùn)作過程中，聯(lián)邦緊急措施署（FEMA）扮演著極其重要的角色。州長通過FEMA向總統(tǒng)送信，請求總統(tǒng)宣布該州進(jìn)入災(zāi)難狀態(tài)，從而得到聯(lián)邦援助。是否啟動聯(lián)邦正式的災(zāi)難宣告程序由總統(tǒng)決定。

這套機(jī)制最大的缺陷在于程序繁瑣、執(zhí)行力和協(xié)調(diào)力差，由于中央與地方的協(xié)調(diào)不力，往往導(dǎo)致在重大災(zāi)害面前應(yīng)急救援遲緩的情況出現(xiàn)。以此次加州大火為例，首先從火災(zāi)防范機(jī)制來說就存在很大問題。加州的火源管理除了基本的宣傳和公園張貼通告之外，基本沒有其他措施，全憑民眾自覺。撤離預(yù)案也不完善，交通要道竟然出現(xiàn)人員和車輛擁堵現(xiàn)象。

有學(xué)者對《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者說，上世紀(jì)70年代，美國根據(jù)南加州的一次火災(zāi)開發(fā)出突發(fā)事件的指揮系統(tǒng)，后來又發(fā)展出城市版的火災(zāi)救助指揮系統(tǒng)，把二者整合到一起，世界上很多國家紛紛效仿。但世界上任何一個(gè)國家，在救災(zāi)體系上都會有自己的優(yōu)缺點(diǎn)，北美式“純專業(yè)化”消防體系很適合常見的城市火警處置，面對鋪天蓋地的山林大火卻容易暴露出絕對力量不足、難以集中資源應(yīng)對等弊端。

不僅如此，關(guān)鍵時(shí)刻州一級能調(diào)動的只有國民警衛(wèi)隊(duì)，甚至聯(lián)邦政府能直接支援的也只有海軍陸戰(zhàn)隊(duì)等少數(shù)紀(jì)律部隊(duì)，其余不是需要協(xié)商溝通（如鄰州國民警衛(wèi)隊(duì)），就是要通過兩級議會（如動用正規(guī)軍），甚至沒有一個(gè)可以“超越”調(diào)動不同體系消防力量迅速支援的機(jī)制。曾有專家指出，向國外借消防力量有時(shí)都比在國內(nèi)調(diào)動其他增援隊(duì)伍效率高。

有意思的是，這次火災(zāi)還導(dǎo)致聯(lián)邦政府和州政府互相指責(zé)的情況。特朗普在推特上指責(zé)加州森林管理“太差”，“每年花費(fèi)數(shù)十億美元，卻造成這么多人死亡”“趕快補(bǔ)救，否則不會有更多的聯(lián)邦補(bǔ)助了！”加州職業(yè)消防員聯(lián)盟主席布萊恩·賴斯則反駁道，聯(lián)邦政府控制了加州大約60％的森林，然而特朗普還在試圖削減聯(lián)邦消防基金，“總統(tǒng)此時(shí)發(fā)出一種不知情的政治威脅，是對正在前線戰(zhàn)斗的消防員的侮辱”。

這種小摩擦在以往也發(fā)生過，并反映出總統(tǒng)和地方官員在救災(zāi)問題上的復(fù)雜糾葛。很多人都記得，2005年的“卡特里娜”颶風(fēng)風(fēng)災(zāi)，讓時(shí)任總統(tǒng)小布什承受了猛烈批評和強(qiáng)大壓力，白宮、國會被迫宣布對聯(lián)邦政府應(yīng)對是否存在失誤展開調(diào)查。但小布什后來在回憶錄《抉擇時(shí)刻》中披露，當(dāng)時(shí)路易斯安那州的女州長并不同意聯(lián)邦政府來救災(zāi)。

老布什1992年競選連任，也受到他對“安德魯”颶風(fēng)反應(yīng)的傷害，媒體稱應(yīng)對不力進(jìn)一步強(qiáng)化了有關(guān)他脫離國內(nèi)問題、對普通民眾漠不關(guān)心的說法。但當(dāng)年與老布什競爭總統(tǒng)大位的克林頓卻批評前者過早趕赴災(zāi)區(qū)，干擾應(yīng)急救援人員，妨礙幫助民眾的警方的行動。

其實(shí)，案例證明，解決山林野火問題，聯(lián)邦政府可能指望不上。2007年圣迭戈大火，時(shí)任總統(tǒng)小布什前來視察，結(jié)果是宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)、聯(lián)邦緊急撥款。這次，特朗普到加州宣布同樣的舉措，最終卻仍是靠天降大雨解決。

“一些野火根本沒法被撲滅”，亞利桑那州立大學(xué)教授桑托斯2017年曾在《洛杉磯時(shí)報(bào)》上撰文稱，在一些情況下，最佳戰(zhàn)略是撤離，否則將付出慘痛代價(jià)。2013年，亞利桑那州林業(yè)官員曾做出錯(cuò)誤判斷，最終導(dǎo)致19名精英消防員葬身火海?！?/p>

“美國救災(zāi)能力的確比想象的弱”

回看加州11月經(jīng)歷的這場破壞性極強(qiáng)的火災(zāi)，美國的防災(zāi)救災(zāi)體系有著逃不脫的干系，很多人因此質(zhì)疑世界第一強(qiáng)國的救災(zāi)機(jī)制何以不靈。這種聲音在以往美國遭遇大的自然災(zāi)害時(shí)也出現(xiàn)過。那么，該怎么評價(jià)美國的救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制？

“任何一個(gè)國家的危機(jī)應(yīng)對和應(yīng)急系統(tǒng)，都不能保證百分之百應(yīng)對所有災(zāi)害或?yàn)?zāi)難?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院國家安全研究中心主任王宏偉接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，“說美國的救災(zāi)體系存在問題，我覺得這樣的結(jié)論不能夠輕易下，但對這場加州有史以來最大的森林火災(zāi)，美國肯定需要反思。美國國土安全部最起碼要對這起火災(zāi)事故的預(yù)防和救援進(jìn)行反思?！?/p>

陶文釗認(rèn)為，很難用好或不好來評價(jià)美國的救災(zāi)體系，因?yàn)樗捏w系和制度就是這樣，主要責(zé)任在地方。美國歷史上災(zāi)害和災(zāi)難很多，比如舊金山的唐人街，在100多年前的大地震和大火中毀掉，它的重建靠的就是地方政府主導(dǎo)。一些相對小的災(zāi)害損失可能僅通過保險(xiǎn)公司就解決了，但大的災(zāi)難發(fā)生后，還需地方政府甚至聯(lián)邦政府幫助災(zāi)后重建。

王宏偉說，美國是社會多元力量對突發(fā)事件進(jìn)行共同治理，各州有國民警衛(wèi)隊(duì)，有志愿者，相鄰甚至不相鄰的地區(qū)之間會在自愿基礎(chǔ)上建立災(zāi)害互助關(guān)系。這種自下而上的響應(yīng)，盡管有時(shí)在應(yīng)對災(zāi)害時(shí)有不利的地方，但在預(yù)防方面還是有長處的，其對于體制外力量的調(diào)動更是一大優(yōu)勢。不過，客觀說，美國的機(jī)制在應(yīng)對巨災(zāi)上確實(shí)存在問題。

對外界來說，美國還存在其他大問題。“世界最強(qiáng)大的國家為什么讓加州大火蔓延？”德國《焦點(diǎn)》周刊25日感嘆道，美國擁有全球最頂尖的氣候研究團(tuán)隊(duì)，擁有技術(shù)最先進(jìn)的救災(zāi)隊(duì)伍，有可以協(xié)助搶險(xiǎn)的超級軍隊(duì)，然而，在致命的火災(zāi)面前，美國人顯得很脆弱。這種脆弱在去年颶風(fēng)“哈維”到來時(shí)也能看到。上個(gè)月，聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室公布的報(bào)告顯示，在1998-2017年間，美國遭受洪水、地震、海嘯、熱浪、干旱等自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失全球最大，達(dá)9448億美元。

文章稱，在專家看來，美國救災(zāi)能力的確比想象的弱，關(guān)鍵不是缺少硬實(shí)力，問題出在規(guī)劃和管理上。美國在環(huán)保和對抗災(zāi)害上，沒有歐洲看得遠(yuǎn)，美國總統(tǒng)可以輕易退出氣候變化巴黎協(xié)定。美國城市發(fā)展過快，規(guī)劃卻不完善，定居點(diǎn)管理不嚴(yán)，在森林地區(qū)，富人可以輕易買地造房。在落實(shí)措施上，美國當(dāng)局、州與州之間各自為政，缺乏統(tǒng)籌。此外，美國盡管擁有最先進(jìn)的人工智能技術(shù)，卻沒有將其用到環(huán)境保護(hù)和抗災(zāi)上。

德新社25日稱，特朗普長期以來一直嘲笑全球變暖理論，現(xiàn)在加州大火給了他一記耳光。美國新一期“國家氣候評估”報(bào)告23日出爐，報(bào)告中警告氣候變化對美國的負(fù)面影響，如果不做出重大努力，氣候變化將對基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)產(chǎn)造成越來越大的破壞，并在未來幾十年阻礙經(jīng)濟(jì)增長。▲