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    加州大火,美國(guó)救災(zāi)體系失靈了?

    2018-11-27 12:12:02張夢(mèng)旭孫衛(wèi)赤李司坤陶短房青木丁雨晴
    環(huán)球時(shí)報(bào) 2018-11-27

    本報(bào)駐美國(guó)特派、特約記者 張夢(mèng)旭 孫衛(wèi)赤 本報(bào)記者 李司坤 ●陶短房 青木 丁雨晴

    在持續(xù)降雨的幫助下,美國(guó)加州的山火終于不再肆虐——當(dāng)?shù)叵啦块T(mén)25日宣布,北部山火已完全受到控制。這場(chǎng)被認(rèn)為是加州史上破壞力最強(qiáng)的山火,兩周多來(lái)共造成近90人死亡,至今仍有200多人失蹤。搜救工作仍在持續(xù),災(zāi)后重建之路更是漫長(zhǎng),但從火災(zāi)爆發(fā)并擴(kuò)大,到總統(tǒng)視察災(zāi)情時(shí)與地方官員打嘴仗,再到靠天降大雨解決問(wèn)題,加州經(jīng)歷了一個(gè)混亂狼狽的11月,甚至有人說(shuō)一場(chǎng)山火燒出一個(gè)“不為人知的美國(guó)”。作為全球唯一的超級(jí)大國(guó),而加州又是全美最富裕的州,美國(guó)為何對(duì)這場(chǎng)火災(zāi)徒嘆奈何?是真的無(wú)能為力,還是應(yīng)急救災(zāi)制度存在問(wèn)題?(圖為山火肆虐后的北加州天堂鎮(zhèn)附近區(qū)域)

    天災(zāi),人禍?加州山火為何擋不住

    “世界上最強(qiáng)大的國(guó)家為何擋不住熊熊野火?”“從星星之火,到似乎無(wú)法阻擋的燎原烈焰……火光沖天,濃煙滾滾,如同末日來(lái)臨,到底這是天災(zāi)還是人禍?”這是英國(guó)廣播公司近日在一篇報(bào)道中發(fā)出的疑問(wèn),談的正是25日才被完全控制住的美國(guó)加州山火災(zāi)害。

    所謂加州大火,并不是一場(chǎng)火,而是全州多地幾場(chǎng)規(guī)模大小不一的火。其中最嚴(yán)重的是本月8日在加州北部突然燒起來(lái)的“坎普大火”,已造成80多人死亡。據(jù)加州當(dāng)局統(tǒng)計(jì),“坎普大火”還燒毀1.4萬(wàn)所民宅及數(shù)百棟其他建筑。

    加州最早有死亡記錄的山林野火,是1933年的洛杉磯格林菲斯公園大火,造成29人死亡。從1933年到2018年11月,加州導(dǎo)致死亡4人以上的山林野火共有21起。去年10月,北加州的大火把納帕谷附近燒成一片“末日景象”,44人遇難;去年12月,南加州發(fā)生災(zāi)難性的“托馬斯”大火,被《紐約時(shí)報(bào)》稱為“猶如火山噴發(fā)一樣”。

    山火頻發(fā),讓負(fù)責(zé)山林野火預(yù)防、撲救的加州林業(yè)和消防局遭受越來(lái)越多的批評(píng)。加州林業(yè)和消防局是美西地區(qū)最大的全方位服務(wù)所有風(fēng)險(xiǎn)的消防部門(mén),擁有1.2萬(wàn)名各類員工,2017/2018年度預(yù)算為23億美元。該機(jī)構(gòu)規(guī)模如此之大,為什么山火損害越來(lái)越嚴(yán)重?

    對(duì)于這次的山火災(zāi)害,很多人提到氣候變化的影響,這被認(rèn)為是加州山火一直肆虐的主因?!董h(huán)球時(shí)報(bào)》記者常住加州,對(duì)此深有體會(huì)。近十幾年來(lái),加州氣候一直炎熱干燥,這樣的氣候有助于山林野火迅速燃燒蔓延。特別是每年9月中下旬到年底,加州會(huì)進(jìn)入“圣安納焚風(fēng)”季,一陣陣干燥、強(qiáng)勁的大風(fēng)由加州北部的大盆地吹向西部海岸。而2018年是加州有史以來(lái)最熱的一年。

    但不少人認(rèn)為,“人禍”加劇了火災(zāi)的殺傷力。由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和政策吸引,加州人口較上世紀(jì)70年代翻了一番,許多開(kāi)發(fā)商和個(gè)人越過(guò)消防警戒線,在靠近密林的山地建造房屋,“養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)”和“娛樂(lè)經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致一些鎮(zhèn)子居民結(jié)構(gòu)畸形。比如這次遭大火洗劫的天堂鎮(zhèn),建在森林里的山脊上,兩側(cè)是下降的峽谷,該鎮(zhèn)居民25%在65歲以上,應(yīng)對(duì)緊急情況能力不足。

    消防專家使用術(shù)語(yǔ)“wildlife—ur?baninterface”(WUI)來(lái)指人類建筑與未開(kāi)發(fā)自然土地相遇或交織的區(qū)域。根據(jù)官方數(shù)據(jù),1990到2010年,加州的“WUI”增長(zhǎng)了20%。有環(huán)境科學(xué)家評(píng)估,在2000至2050年間,在加州火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最高的地區(qū)可能會(huì)建造120萬(wàn)所房屋。住房所需的基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)危險(xiǎn),已經(jīng)有輿論懷疑,架空電力線是導(dǎo)致這次南北加州最致命野火的原因,加州公用事業(yè)委員會(huì)已經(jīng)對(duì)南加州愛(ài)迪生電力公司和太平洋煤氣及電力公司展開(kāi)調(diào)查。

    外來(lái)人口比例畸高,管理又跟不上,人為因素造成的火情占比逐年大幅提高。更關(guān)鍵的是,作為政治博弈最激烈的州,加州許多必要的措施被政治扯皮給耽誤了:今年稍早,有州議員提出,連年干旱導(dǎo)致逾1.3億株樹(shù)木枯死,若不清理將構(gòu)成嚴(yán)重火災(zāi)隱患,但這一議案卻因州議會(huì)在“環(huán)保議題”上僵持不下胎死腹中。

    加州林業(yè)和消防局雖實(shí)力強(qiáng)勁,但任務(wù)繁重。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,在2013至2017年間,加州發(fā)生山林野火5750起,消防員們?cè)诨馂?zāi)季節(jié)疲于奔命。其間,他們還要處理包括建筑物和車輛火災(zāi)、緊急醫(yī)療救助和排除毒害物質(zhì)等各類緊急案件46萬(wàn)起,平均每年9萬(wàn)多起。正因?yàn)槿绱?,在坎普山火爆發(fā)后,由于人手不足,一開(kāi)始只能救人及疏散人口。加州林業(yè)和消防局常年保持600人的志愿者隊(duì)伍,但無(wú)濟(jì)于事,這次甚至出動(dòng)數(shù)百名囚犯參與救火。

    此外,出于“名人效應(yīng)”,當(dāng)“天堂火災(zāi)”和伍爾西火災(zāi)一北一南幾乎同時(shí)發(fā)生時(shí),大量注意力和資源被吸引到災(zāi)情明顯輕得多但住滿了名人的南部,而更需要支援的北方卻“燈下黑”了。

    值得一提的是,美媒還報(bào)道了一些富人別墅雇私人消防員滅火的情況。這也是一個(gè)引發(fā)爭(zhēng)論的話題。美國(guó)全國(guó)廣播公司稱,這種做法引起政府部門(mén)消防員的不滿,他們認(rèn)為私人消防員缺乏監(jiān)管和必要溝通有可能導(dǎo)致火災(zāi)加劇?!?/p>

    面對(duì)大災(zāi),總統(tǒng)的角色有點(diǎn)尷尬

    “在美國(guó),一般的救災(zāi),是州的事務(wù)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員陶文釗接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),美國(guó)是一個(gè)把權(quán)力和財(cái)富分散到50個(gè)州的國(guó)家,同時(shí)也把責(zé)任分?jǐn)偝鋈ァ?/p>

    在美國(guó)的制度設(shè)計(jì)中,災(zāi)害響應(yīng)工作通常由各州和地方政府負(fù)責(zé),聯(lián)邦政府僅扮演提供支持的角色。州政府首先要對(duì)受災(zāi)程度進(jìn)行評(píng)估,如果嚴(yán)重程度超過(guò)了它的承受力,州長(zhǎng)將向聯(lián)邦政府求助,否則聯(lián)邦政府不能直接介入地方救災(zāi)。在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中,聯(lián)邦緊急措施署(FEMA)扮演著極其重要的角色。州長(zhǎng)通過(guò)FEMA向總統(tǒng)送信,請(qǐng)求總統(tǒng)宣布該州進(jìn)入災(zāi)難狀態(tài),從而得到聯(lián)邦援助。是否啟動(dòng)聯(lián)邦正式的災(zāi)難宣告程序由總統(tǒng)決定。

    這套機(jī)制最大的缺陷在于程序繁瑣、執(zhí)行力和協(xié)調(diào)力差,由于中央與地方的協(xié)調(diào)不力,往往導(dǎo)致在重大災(zāi)害面前應(yīng)急救援遲緩的情況出現(xiàn)。以此次加州大火為例,首先從火災(zāi)防范機(jī)制來(lái)說(shuō)就存在很大問(wèn)題。加州的火源管理除了基本的宣傳和公園張貼通告之外,基本沒(méi)有其他措施,全憑民眾自覺(jué)。撤離預(yù)案也不完善,交通要道竟然出現(xiàn)人員和車輛擁堵現(xiàn)象。

    有學(xué)者對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者說(shuō),上世紀(jì)70年代,美國(guó)根據(jù)南加州的一次火災(zāi)開(kāi)發(fā)出突發(fā)事件的指揮系統(tǒng),后來(lái)又發(fā)展出城市版的火災(zāi)救助指揮系統(tǒng),把二者整合到一起,世界上很多國(guó)家紛紛效仿。但世界上任何一個(gè)國(guó)家,在救災(zāi)體系上都會(huì)有自己的優(yōu)缺點(diǎn),北美式“純專業(yè)化”消防體系很適合常見(jiàn)的城市火警處置,面對(duì)鋪天蓋地的山林大火卻容易暴露出絕對(duì)力量不足、難以集中資源應(yīng)對(duì)等弊端。

    不僅如此,關(guān)鍵時(shí)刻州一級(jí)能調(diào)動(dòng)的只有國(guó)民警衛(wèi)隊(duì),甚至聯(lián)邦政府能直接支援的也只有海軍陸戰(zhàn)隊(duì)等少數(shù)紀(jì)律部隊(duì),其余不是需要協(xié)商溝通(如鄰州國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)),就是要通過(guò)兩級(jí)議會(huì)(如動(dòng)用正規(guī)軍),甚至沒(méi)有一個(gè)可以“超越”調(diào)動(dòng)不同體系消防力量迅速支援的機(jī)制。曾有專家指出,向國(guó)外借消防力量有時(shí)都比在國(guó)內(nèi)調(diào)動(dòng)其他增援隊(duì)伍效率高。

    有意思的是,這次火災(zāi)還導(dǎo)致聯(lián)邦政府和州政府互相指責(zé)的情況。特朗普在推特上指責(zé)加州森林管理“太差”,“每年花費(fèi)數(shù)十億美元,卻造成這么多人死亡”“趕快補(bǔ)救,否則不會(huì)有更多的聯(lián)邦補(bǔ)助了!”加州職業(yè)消防員聯(lián)盟主席布萊恩·賴斯則反駁道,聯(lián)邦政府控制了加州大約60%的森林,然而特朗普還在試圖削減聯(lián)邦消防基金,“總統(tǒng)此時(shí)發(fā)出一種不知情的政治威脅,是對(duì)正在前線戰(zhàn)斗的消防員的侮辱”。

    這種小摩擦在以往也發(fā)生過(guò),并反映出總統(tǒng)和地方官員在救災(zāi)問(wèn)題上的復(fù)雜糾葛。很多人都記得,2005年的“卡特里娜”颶風(fēng)風(fēng)災(zāi),讓時(shí)任總統(tǒng)小布什承受了猛烈批評(píng)和強(qiáng)大壓力,白宮、國(guó)會(huì)被迫宣布對(duì)聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)是否存在失誤展開(kāi)調(diào)查。但小布什后來(lái)在回憶錄《抉擇時(shí)刻》中披露,當(dāng)時(shí)路易斯安那州的女州長(zhǎng)并不同意聯(lián)邦政府來(lái)救災(zāi)。

    老布什1992年競(jìng)選連任,也受到他對(duì)“安德魯”颶風(fēng)反應(yīng)的傷害,媒體稱應(yīng)對(duì)不力進(jìn)一步強(qiáng)化了有關(guān)他脫離國(guó)內(nèi)問(wèn)題、對(duì)普通民眾漠不關(guān)心的說(shuō)法。但當(dāng)年與老布什競(jìng)爭(zhēng)總統(tǒng)大位的克林頓卻批評(píng)前者過(guò)早趕赴災(zāi)區(qū),干擾應(yīng)急救援人員,妨礙幫助民眾的警方的行動(dòng)。

    其實(shí),案例證明,解決山林野火問(wèn)題,聯(lián)邦政府可能指望不上。2007年圣迭戈大火,時(shí)任總統(tǒng)小布什前來(lái)視察,結(jié)果是宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)、聯(lián)邦緊急撥款。這次,特朗普到加州宣布同樣的舉措,最終卻仍是靠天降大雨解決。

    “一些野火根本沒(méi)法被撲滅”,亞利桑那州立大學(xué)教授桑托斯2017年曾在《洛杉磯時(shí)報(bào)》上撰文稱,在一些情況下,最佳戰(zhàn)略是撤離,否則將付出慘痛代價(jià)。2013年,亞利桑那州林業(yè)官員曾做出錯(cuò)誤判斷,最終導(dǎo)致19名精英消防員葬身火海?!?/p>

    “美國(guó)救災(zāi)能力的確比想象的弱”

    回看加州11月經(jīng)歷的這場(chǎng)破壞性極強(qiáng)的火災(zāi),美國(guó)的防災(zāi)救災(zāi)體系有著逃不脫的干系,很多人因此質(zhì)疑世界第一強(qiáng)國(guó)的救災(zāi)機(jī)制何以不靈。這種聲音在以往美國(guó)遭遇大的自然災(zāi)害時(shí)也出現(xiàn)過(guò)。那么,該怎么評(píng)價(jià)美國(guó)的救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制?

    “任何一個(gè)國(guó)家的危機(jī)應(yīng)對(duì)和應(yīng)急系統(tǒng),都不能保證百分之百應(yīng)對(duì)所有災(zāi)害或?yàn)?zāi)難?!敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院國(guó)家安全研究中心主任王宏偉接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示,“說(shuō)美國(guó)的救災(zāi)體系存在問(wèn)題,我覺(jué)得這樣的結(jié)論不能夠輕易下,但對(duì)這場(chǎng)加州有史以來(lái)最大的森林火災(zāi),美國(guó)肯定需要反思。美國(guó)國(guó)土安全部最起碼要對(duì)這起火災(zāi)事故的預(yù)防和救援進(jìn)行反思。”

    陶文釗認(rèn)為,很難用好或不好來(lái)評(píng)價(jià)美國(guó)的救災(zāi)體系,因?yàn)樗捏w系和制度就是這樣,主要責(zé)任在地方。美國(guó)歷史上災(zāi)害和災(zāi)難很多,比如舊金山的唐人街,在100多年前的大地震和大火中毀掉,它的重建靠的就是地方政府主導(dǎo)。一些相對(duì)小的災(zāi)害損失可能僅通過(guò)保險(xiǎn)公司就解決了,但大的災(zāi)難發(fā)生后,還需地方政府甚至聯(lián)邦政府幫助災(zāi)后重建。

    王宏偉說(shuō),美國(guó)是社會(huì)多元力量對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行共同治理,各州有國(guó)民警衛(wèi)隊(duì),有志愿者,相鄰甚至不相鄰的地區(qū)之間會(huì)在自愿基礎(chǔ)上建立災(zāi)害互助關(guān)系。這種自下而上的響應(yīng),盡管有時(shí)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)有不利的地方,但在預(yù)防方面還是有長(zhǎng)處的,其對(duì)于體制外力量的調(diào)動(dòng)更是一大優(yōu)勢(shì)。不過(guò),客觀說(shuō),美國(guó)的機(jī)制在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)上確實(shí)存在問(wèn)題。

    對(duì)外界來(lái)說(shuō),美國(guó)還存在其他大問(wèn)題?!笆澜缱顝?qiáng)大的國(guó)家為什么讓加州大火蔓延?”德國(guó)《焦點(diǎn)》周刊25日感嘆道,美國(guó)擁有全球最頂尖的氣候研究團(tuán)隊(duì),擁有技術(shù)最先進(jìn)的救災(zāi)隊(duì)伍,有可以協(xié)助搶險(xiǎn)的超級(jí)軍隊(duì),然而,在致命的火災(zāi)面前,美國(guó)人顯得很脆弱。這種脆弱在去年颶風(fēng)“哈維”到來(lái)時(shí)也能看到。上個(gè)月,聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室公布的報(bào)告顯示,在1998-2017年間,美國(guó)遭受洪水、地震、海嘯、熱浪、干旱等自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失全球最大,達(dá)9448億美元。

    文章稱,在專家看來(lái),美國(guó)救災(zāi)能力的確比想象的弱,關(guān)鍵不是缺少硬實(shí)力,問(wèn)題出在規(guī)劃和管理上。美國(guó)在環(huán)保和對(duì)抗災(zāi)害上,沒(méi)有歐洲看得遠(yuǎn),美國(guó)總統(tǒng)可以輕易退出氣候變化巴黎協(xié)定。美國(guó)城市發(fā)展過(guò)快,規(guī)劃卻不完善,定居點(diǎn)管理不嚴(yán),在森林地區(qū),富人可以輕易買(mǎi)地造房。在落實(shí)措施上,美國(guó)當(dāng)局、州與州之間各自為政,缺乏統(tǒng)籌。此外,美國(guó)盡管擁有最先進(jìn)的人工智能技術(shù),卻沒(méi)有將其用到環(huán)境保護(hù)和抗災(zāi)上。

    德新社25日稱,特朗普長(zhǎng)期以來(lái)一直嘲笑全球變暖理論,現(xiàn)在加州大火給了他一記耳光。美國(guó)新一期“國(guó)家氣候評(píng)估”報(bào)告23日出爐,報(bào)告中警告氣候變化對(duì)美國(guó)的負(fù)面影響,如果不做出重大努力,氣候變化將對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)產(chǎn)造成越來(lái)越大的破壞,并在未來(lái)幾十年阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?!?/p>

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