農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營采用PPP模式面臨的挑戰(zhàn)和對策探究

邵占文

摘 要 政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）作為一種新型社會(huì)治理工具，運(yùn)用于農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營，可以加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老民生保障。目前，PPP養(yǎng)老項(xiàng)目在我國的實(shí)踐還處于起步階段，面臨諸多挑戰(zhàn)。推進(jìn)PPP模式在我國農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營中的運(yùn)用，必須建立清晰健全的PPP模式制度體系，提高應(yīng)用PPP建設(shè)運(yùn)營農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)識，培養(yǎng)專業(yè)人才破解人才短缺制約瓶頸，提高應(yīng)用PPP建設(shè)運(yùn)營農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)識。

關(guān)鍵詞 政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）；農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；對策

中圖分類號：F294.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.21.044

老齡化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，是人類發(fā)展的規(guī)律。我國2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)后，老齡化速度不斷加快，我國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤龔?002年的7.3%上升至2016年的10.8%，到2016年，我國65歲及以上人口已達(dá)到1.5億人。受城市化影響，農(nóng)村年輕人外流，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化形勢堪憂。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，按照常住人口的口徑計(jì)算，2016年，全國平均老齡化水平是16.15%，其中，農(nóng)村18.47%、城市14.34%，我國的農(nóng)村老齡化水平要比城市高出4個(gè)百分點(diǎn)。

面對嚴(yán)峻的老齡化形勢和養(yǎng)老壓力，我國政府積極開展應(yīng)對人口老齡化的行動(dòng)，積極推動(dòng)老齡化事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)。但由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對滯后、政府社會(huì)保障資金緊缺、土地保障功能弱化等因素，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老矛盾尤為突出，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅總量供不應(yīng)求，而且服務(wù)質(zhì)量有待提高。因此，探索農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營的新模式和新機(jī)制、破解農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營難題成為迫切需要。

PPP作為一種新型管理模式，不僅具備計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等一般的管理職能，還具備其他管理模式并不具備的職能，如增量融資、利用新技術(shù)以及機(jī)制創(chuàng)新。將PPP模式應(yīng)用于建設(shè)運(yùn)營農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以進(jìn)一步探索農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給的發(fā)展機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)制度創(chuàng)新、深化改革、提升資源配置效益。由我國農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的困境，綜合考慮人口結(jié)構(gòu)變化、養(yǎng)老市場需求，可以看出PPP模式建設(shè)運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有巨大的市場潛力。在實(shí)踐中，我國PPP養(yǎng)老模式也在快速發(fā)展。

1 國內(nèi)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目現(xiàn)狀

2015年5月，國家財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合出臺《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》，明確在養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式。2017年8月，國家財(cái)政部、民政部、人力資源社會(huì)保障部三部委印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。政策密集出臺，我國PPP養(yǎng)老項(xiàng)目也取得了一定進(jìn)展。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心PPP項(xiàng)目管理庫收錄了我國已處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等階段的示范PPP項(xiàng)目，該庫收錄的項(xiàng)目均已完成了物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證。根據(jù)項(xiàng)目管理庫數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，截至2018年5月31日，項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目7225個(gè)，入庫項(xiàng)目金額達(dá)112708.40億元。其中養(yǎng)老項(xiàng)目109個(gè)，占總?cè)霂祉?xiàng)目1.51%；養(yǎng)老項(xiàng)目金額為881.40億元，占總?cè)霂祉?xiàng)目金額的0.78%。與占據(jù)主導(dǎo)地位的市政工程、交通運(yùn)輸類項(xiàng)目相比，不僅個(gè)數(shù)不多，單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模也相對較小。

從地域分布來看，109個(gè)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目分布在全國25個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)），其中，山東20個(gè)，數(shù)量最多，占全部入庫項(xiàng)目的18.35%；河南、湖南均為11個(gè)，位居第二位；江蘇緊隨其后，總共9個(gè)項(xiàng)目。山東、河南、湖南、江蘇四省項(xiàng)目個(gè)數(shù)占項(xiàng)目總數(shù)的46.79%，投資額占全部投資額的64.33%。全國PPP養(yǎng)老入庫項(xiàng)目呈現(xiàn)比較集中的狀態(tài)[1]。

從項(xiàng)目進(jìn)展來看，PPP養(yǎng)老入庫項(xiàng)目分為準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交四個(gè)階段。截至2018年5月31日，無一項(xiàng)目進(jìn)入移交階段，54個(gè)項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，準(zhǔn)備階段和采購階段分別有29個(gè)、26個(gè)項(xiàng)目。其中，有17個(gè)處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目為2013年3月至2016年12月發(fā)起的。PPP養(yǎng)老項(xiàng)目工作推進(jìn)較為緩慢。

2 面臨的挑戰(zhàn)

分析財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心PPP項(xiàng)目管理庫信息及相關(guān)具體案例可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營采用PPP模式還存在以下幾點(diǎn)問題和困難。

2.1 法律法規(guī)不健全

從國外成功經(jīng)驗(yàn)來看，采用PPP模式推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要健全良好的法治環(huán)境。就目前而言，我國政策體系尚不完備，盡管國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)展改革委均發(fā)文鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，但部分政策特別是與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營緊密相關(guān)的土地、稅收等政策與實(shí)踐存在脫節(jié)現(xiàn)象，作為準(zhǔn)經(jīng)營性公益養(yǎng)老服務(wù)，需要國家在土地、稅收等方面給予支持，急需調(diào)整相關(guān)政策予以配套。由于缺乏PPP項(xiàng)目專門法，目前PPP項(xiàng)目前期評估、招標(biāo)等，只能參照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，但這些法律法規(guī)無法全面應(yīng)對PPP項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的問題，易造成權(quán)力尋租、貪污腐敗現(xiàn)象[2]。

對社會(huì)資本而言，在沒有法律保障的情況下，參與農(nóng)村養(yǎng)老PPP項(xiàng)目一方面盈利性差，另一方面話語權(quán)沒有保障，存在政府換屆后出現(xiàn)違約等多重風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本缺乏參與農(nóng)村養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的投資熱情。

2.2 思想認(rèn)識不到位

PPP已成為一些地方政府、媒體常用的時(shí)髦概念，相當(dāng)一部分沒有經(jīng)過PPP模式嚴(yán)格界定和評估的項(xiàng)目，只要沾上政府與社會(huì)資本合作的內(nèi)容，都冠上PPP的頭銜，出現(xiàn)了PPP熱。部分地方把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，將推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”，沒有把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上，甚至存在畏難情緒。為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的壓力，PPP成為了地方政府籌集基建資金、增加投資的主要渠道之一，很多PPP項(xiàng)目“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”，實(shí)則為政府變相發(fā)債融資抑或用BT模式包裝成PPP。任由發(fā)展，PPP熱潮也許會(huì)跟最初的設(shè)想背道而馳，最終損害的是政府的信譽(yù)、企業(yè)的利益，不利于PPP模式的健康有序發(fā)展。

另外，部分社會(huì)資本方對PPP項(xiàng)目抱有過高的投資回報(bào)預(yù)期，希望政府給予補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，習(xí)慣采用傳統(tǒng)BT采購方式，賺取工程利潤，沒有真正依靠自身的專業(yè)優(yōu)勢來提高公共產(chǎn)品的供給效率。

2.3 專業(yè)人才隊(duì)伍短缺

盡管國家提倡在養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作，各地也在積極推動(dòng)，但PPP作為公共服務(wù)領(lǐng)域新模式，我國采用PPP模式起步較晚，部分地方政府缺乏熟悉PPP項(xiàng)目政策和專業(yè)知識的人才。對于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、監(jiān)管框架和采購方式選擇等均有賴于專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)測算和實(shí)施機(jī)構(gòu)的具體談判。PPP模式推廣運(yùn)用機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不健全，人員力量嚴(yán)重不足，地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對不足，實(shí)施過程難[3]。

此外，由于政府缺乏專業(yè)人才，在前期項(xiàng)目識別、后期運(yùn)營管理中大都依靠第三方咨詢公司，但咨詢公司的水平參差不齊，提出的假設(shè)和論證往往不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，導(dǎo)致項(xiàng)目定位不準(zhǔn)，模式選擇不合理，最終導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，甚至難以落地。

3 對策

雖然國家支持PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，但我國PPP養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)踐還處于起步階段，必須在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善相關(guān)制度，防止出現(xiàn)“只聞樓梯響，不見人下來”情形，推動(dòng)PPP模式更好地支持農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營。

3.1 建立清晰健全的PPP模式制度體系

健全的法規(guī)制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，對現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理消除有沖突的制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，提供必要的法規(guī)制度支持，進(jìn)而營造有利于PPP市場規(guī)范、透明、健康發(fā)展的法制環(huán)境[4]。1）在法律層面上，啟動(dòng)PPP立法或者出臺實(shí)施意見，明確運(yùn)用PPP的公共政策理念和法律地位；解決PPP項(xiàng)目運(yùn)行與現(xiàn)行法律的銜接協(xié)調(diào)問題，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，立法保障投資人向使用者收費(fèi)及獲得政府補(bǔ)貼的權(quán)利，進(jìn)一步規(guī)范PPP模式的運(yùn)用。2）在制度層面上，完善稅收、土地、特許經(jīng)營、環(huán)保、價(jià)格等PPP項(xiàng)目相關(guān)配套政策，出臺支持養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障養(yǎng)老PPP項(xiàng)目建設(shè)用地，積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，加快健全養(yǎng)老PPP項(xiàng)目價(jià)格調(diào)整機(jī)制。

3.2 提高應(yīng)用PPP建設(shè)運(yùn)營農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)識

當(dāng)前，我國農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營應(yīng)用PPP模式存在的許多問題與人們對PPP的片面認(rèn)識具有很大關(guān)系。要推進(jìn)PPP模式在農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營中的運(yùn)用首先要轉(zhuǎn)變觀念，深刻認(rèn)識其重要性。1）從老齡化現(xiàn)狀和農(nóng)村養(yǎng)老需求方面，要充分認(rèn)識到引進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營，大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給水平和效率的緊迫性，切實(shí)增強(qiáng)應(yīng)用PPP模式建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作的責(zé)任感和緊迫感。2）從PPP模式內(nèi)涵方面，要全面理解PPP模式的內(nèi)涵和重要意義，不簡單地把它作為農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營的融資工具，更要把它作為一種社會(huì)治理工具。通過采用PPP模式，讓社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)的供給，借助社會(huì)資本方的創(chuàng)新意識和管理技術(shù)提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)效[5]。3）從采用PPP模式建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際操作層面，要精準(zhǔn)識別項(xiàng)目，科學(xué)論證項(xiàng)目可行性，合理選擇運(yùn)作模式，嚴(yán)格物有所值評價(jià)，加強(qiáng)績效考核評價(jià)，防止偽PPP模式。

3.3 培養(yǎng)專業(yè)人才破解人才短缺制約瓶頸

在PPP業(yè)界，流傳著一句非常有名的話——PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。從中可以看出PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本方長期的合作，而且涉及擔(dān)保、稅收、合同、特許權(quán)等多方領(lǐng)域，需要熟悉掌握法律、金融、項(xiàng)目管理等專業(yè)知識的復(fù)合型人才。人才是PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施的保障，是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，因此必須下大力氣培養(yǎng)專業(yè)人才。一方面，要鼓勵(lì)各類市場主體開展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，大力培育養(yǎng)老服務(wù)PPP模式專業(yè)人才。政府也要通過內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，整合專門力量，具體承擔(dān)PPP推廣職責(zé)，提高PPP運(yùn)作專業(yè)水平和能力，對PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營進(jìn)行全方位有效的監(jiān)管。另一方面，要加快培訓(xùn)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍的建設(shè)，從而提高農(nóng)村養(yǎng)老的服務(wù)品質(zhì)。

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（責(zé)任編輯：劉昀）