離了土地財(cái)政，地方政府今后怎么過

閆肖鋒

新一輪財(cái)稅體制改革剛剛起步，落實(shí)尚需時(shí)間。而眼下房市不振，土地財(cái)政告急，面對穩(wěn)增長、保民生的剛性支出壓力，地方政府正面臨前所未有的壓力。這邊要對企業(yè)減稅費(fèi)，那邊各項(xiàng)財(cái)政支出又吃緊，可謂“十個(gè)杯子九個(gè)蓋”。

房市降價(jià)潮起。作為風(fēng)向標(biāo)的北京房價(jià)，“下滑”也早已成為共識。數(shù)據(jù)顯示，今年1月至8月，北京市商品房銷售面積為354.2萬平方米，同比下降32.8%。其中，住宅銷售面積為266.3萬平方米，同比下降22.7%。三四線城市則更是躲不過。比如在今年拿下過全國房價(jià)增速第一名的岳陽，降價(jià)便已成趨勢，某央企開發(fā)的樓盤價(jià)位下降近20%。

同時(shí)發(fā)生危機(jī)的還有土地財(cái)政。多年來，開發(fā)商與地方政府可謂“情投意合”，各地多是黨政一把手牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目推進(jìn)，紅燈關(guān)閉，綠燈大開。如今，為了活命，開發(fā)商不得不大降價(jià)、多回款，還要少花錢、少拿地；但土地財(cái)政卻是地方政府的命根子，少拿地，這么多開銷如何是好？多地流拍的消息接二連三。今年前三季度，全國300個(gè)城市共流拍446宗住宅用地，約是2017年全年流拍地塊總規(guī)劃建筑面積的1.8倍。

今年上半年，地方政府入手的土地出讓金合計(jì)26941億元，加上與土地出讓相關(guān)的稅費(fèi)9799億元，共36470億元；地方政府其他的全部收入是44642億元。幾乎占到地方財(cái)政收入半壁江山的土地財(cái)政一旦告危，財(cái)政困難便接踵而來。

要擺脫這樣的局面，關(guān)鍵還在于擺脫土地財(cái)政。而這需要一場大變革。

土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，又叫第二財(cái)政。在很多地方，第二財(cái)政早已超過第一財(cái)政。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。土地財(cái)政最核心的做法是土地征收，就是政府運(yùn)用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價(jià)格就會(huì)翻幾番。

土地財(cái)政的形成與我國土地出讓制度有關(guān)。土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，不考慮下一任政府官員如何解決財(cái)政收入的問題。在中國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國可持續(xù)發(fā)展的障礙。

因此，首先要解決地方政府支付危機(jī)問題。歷史上，每次債務(wù)膨脹都呈周期性規(guī)律，而造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源在于財(cái)政預(yù)算軟約束和GDP 至上的政績考核體系。但現(xiàn)在中央政府弱化了對GDP增長的硬性考核，而地方政府依然懷有不可遏止的投資沖動(dòng)和融資饑渴癥，這說明地方政府的很多支出增長帶有很強(qiáng)的剛性，比如公共服務(wù)開支、人員開支和開發(fā)資金需求等。簡單來說，一些地方政府的財(cái)政危機(jī)在于一個(gè)收縮型財(cái)政已無法承載起依然擴(kuò)張型政府。怎么辦？只有轉(zhuǎn)換思路讓政府轉(zhuǎn)型。

首先，應(yīng)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，重新劃分中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)。目前看，地方政府之所以依賴土地財(cái)政，部分原因是因?yàn)榈胤秸畵?dān)負(fù)的公共服務(wù)包括醫(yī)療、教育、社保等事項(xiàng)，不靠出賣土地根本擔(dān)負(fù)不了，加之投資擴(kuò)張型沖動(dòng)，財(cái)政上難免入不敷出。所以一方面要遏止地方政府投資沖動(dòng)，另一方面也要保證其事權(quán)與財(cái)權(quán)的平衡。這涉及中央與地方的一次利益大調(diào)整。

其次，要加快房產(chǎn)稅推出步伐。一方面，在現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費(fèi)政策下，地方政府是最大的受益者之一，這種巨大的利益誘惑，必然大大刺激地方政府的賣地沖動(dòng)；另一方面，土地財(cái)政對抬高房價(jià)有推波助瀾的作用，地價(jià)的不斷攀升和房地產(chǎn)稅費(fèi)過高都在一定程度上助推了房價(jià)的飆升，而房地產(chǎn)稅費(fèi)最終會(huì)轉(zhuǎn)化為商品房成本，由購房者買單。要從根本上解決當(dāng)前土地財(cái)政困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產(chǎn)稅收為主要收入的財(cái)政現(xiàn)狀，只有盡快開征房產(chǎn)稅。當(dāng)然，這需要解決征稅的合法性和公平問題，讓納稅人感覺公平公正，納稅有所值、有對等權(quán)利。

此外，要鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富，服務(wù)好企業(yè)尤其是扶持好中小企業(yè)，廣開稅源。征收房產(chǎn)稅當(dāng)然能解一時(shí)之渴，但從長遠(yuǎn)來看，與其從存量中收取費(fèi)用，不如從增量中去尋找解決辦法。而增量就在于扶持更多企業(yè)成長，并成為新稅源。這要求地方政府將賣地的熱情轉(zhuǎn)換為改善營商環(huán)境的熱情。

從長遠(yuǎn)來看，解決地方財(cái)政窘境只有依靠簡政放權(quán)，政府回歸小政府、服務(wù)型政府，尤其在收縮型經(jīng)濟(jì)景況下不能再搞擴(kuò)張型政府了。從這個(gè)角度看，2018年是地方財(cái)政的困境年，但也是轉(zhuǎn)型年。