我國體育公共服務(wù)多元主體合作供給的困境與出路*

宋 浩

(東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 東莞 523000)

1 我國體育公共服務(wù)供給模式演進(jìn)

1.1 政府供給模式

政府供給是提供體育公共服務(wù)的一種重要方式。政府供給模式是政府對(duì)體育公共資源進(jìn)行嚴(yán)格的控制，社會(huì)公眾與團(tuán)體參與公共服務(wù)供給受到限制。我國在改革開放之前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府供給模式是該時(shí)期主要的供給模式。1952年，我國成立中央人民政府體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，致力于“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民的體質(zhì)”，1954年改稱為“中華人民共和國體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)”，實(shí)施委員制，賀龍當(dāng)選為委員會(huì)主任，并在全國縣級(jí)以上城市逐步設(shè)立了各級(jí)體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，受同級(jí)政府與上級(jí)體委領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過一段時(shí)間發(fā)展，我國在體育組織管理上形成了行政部門、軍隊(duì)系統(tǒng)與全國體育總會(huì)的體育管理體系，標(biāo)志著我國體育行政管理體系初步形成。加強(qiáng)體育公共服務(wù)，促進(jìn)多元化體育服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)全民健身是體育行政部門的主要職責(zé)之一，但是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政指令的影響，各產(chǎn)業(yè)體育協(xié)會(huì)、社會(huì)群眾體育組織在發(fā)展過程中逐漸失去了組織管理競(jìng)技體育、群眾體育和提供體育公共服務(wù)的職能作用，國家體委實(shí)際包攬了國家體育事業(yè)各個(gè)方面的工作。政府供給模式有利于發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，集中力量攻克體育公共服務(wù)中的重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)我國體育事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。到1978年，我國共形成非標(biāo)準(zhǔn)化體育設(shè)施22802個(gè)。

1.2 市場(chǎng)機(jī)制形成與社會(huì)組織發(fā)展

體育社會(huì)組織方面，我國體育社會(huì)組織數(shù)量呈現(xiàn)不斷增長趨勢(shì)，截至2012年底，全國共有體育社會(huì)組織23590個(gè)，其中體育社團(tuán)15059個(gè)，體育類民辦非企業(yè)單位8490個(gè)，體育基金會(huì)40個(gè)。未登記體育組織近年發(fā)展迅猛，成為體育社會(huì)組織體系的豐富、完善和補(bǔ)充，主要形式有全民健身活動(dòng)站點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)體育組織等。全民健身活動(dòng)站點(diǎn)是群眾自發(fā)形成、自愿參加、自我組織，具有相對(duì)固定的健身場(chǎng)地設(shè)施，由社會(huì)體育指導(dǎo)員開展志愿服務(wù)，定時(shí)開展健身活動(dòng)，并形成一定規(guī)模的體育社會(huì)組織，截止到2010年，全國共有25萬多個(gè)。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展和普及催生了網(wǎng)絡(luò)體育組織，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已有80多萬個(gè)。體育社會(huì)組織逐漸發(fā)展成為一支提供全民健身公共服務(wù)的一支重要力量，在助推全民健身事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也增強(qiáng)了自身活力和社會(huì)影響力，不斷夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。

1.3 多元主體合作供給模式生成

我國體育公共服務(wù)多主體合作供給模式即是對(duì)日益增長的公共體育服務(wù)的需求的響應(yīng)，也是單一主體供給“失靈”的結(jié)果。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的生活水平逐漸提高，對(duì)體育公共體育服務(wù)需求也越來越大。但是截止到2015年底，我國人均體育場(chǎng)地面積僅1.57m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國與日本；社區(qū)公共體育服務(wù)設(shè)施人滿為患，學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放程度不高，體育公共服務(wù)設(shè)施與場(chǎng)地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們的需求。體育公共服務(wù)需求的變化以及供不應(yīng)求的狀態(tài)倒逼我國供給模式的轉(zhuǎn)變，要求多元供給主體通力合作，提高供給效率。

2 我國體育公共服務(wù)多元主體合作供給模式的困境

2.1 缺乏對(duì)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致合作低效率

毋庸置疑，在世界各國，市場(chǎng)化是體育公共服務(wù)改革與創(chuàng)新的基本方向之一。體育公共服務(wù)供給最重要的問題是要區(qū)分政府責(zé)任的市場(chǎng)化與體育公共服務(wù)提供機(jī)制的市場(chǎng)化。政府責(zé)任的市場(chǎng)化是把政府職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)推向市場(chǎng)，體育公共服務(wù)提供機(jī)制的市場(chǎng)化是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的情況下，將體育公共服務(wù)的生產(chǎn)過程市場(chǎng)化，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來降低成本，提高供給質(zhì)量與效率。

然而，我國體育公共服務(wù)供給主體邊界界定不清，對(duì)市場(chǎng)化認(rèn)識(shí)不足，一些地方政府將體育公共服務(wù)市場(chǎng)化改革理解為政府責(zé)任的市場(chǎng)化，將體育公共服務(wù)市場(chǎng)化等同于私有化，認(rèn)為將體育公共服務(wù)推向企業(yè)等市場(chǎng)主體就完事大吉。許多領(lǐng)域的所謂市場(chǎng)化改革在推行之初，本身就源于政府財(cái)政拮據(jù)的大背景，因而具有政府卸載財(cái)政包袱的意味。近年來，一些地方政府熱衷于市場(chǎng)化的一個(gè)重要原因就是出于財(cái)政方面的考慮，即通過出售公有企業(yè)，增加財(cái)政收入，同時(shí)減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，縮減政府開支。由于對(duì)市場(chǎng)化存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致在實(shí)踐中，各地區(qū)、行業(yè)與職能部門并沒有深入領(lǐng)會(huì)和把握市場(chǎng)化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和實(shí)施方式，改革仍處于單項(xiàng)推進(jìn)、局部試點(diǎn)的探索階段，體育公共服務(wù)供給模式的改革缺少明確的改革目標(biāo)與戰(zhàn)略部署，導(dǎo)致各地區(qū)、各行業(yè)與各部門自行其是，合作效率低下。

2.2 政府職能轉(zhuǎn)變滯后

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立及深入發(fā)展，導(dǎo)致了中國政治、經(jīng)濟(jì)與禮會(huì)關(guān)系發(fā)生了全方位、深層次的變化。隨著政企分開、政社分開，政府管理公共事務(wù)的領(lǐng)域被重新調(diào)整和確認(rèn)。目前企業(yè)和各種社會(huì)組織成為民間社會(huì)發(fā)展的重要力量，為體育公共服務(wù)供給模式改革創(chuàng)造了一定的社會(huì)條件。但是，從現(xiàn)行的我國體育公共服務(wù)制度安排看，公共服務(wù)供給主體單一的問題并沒有從根本上得到解決，政府仍是主要的供給者，企業(yè)和社會(huì)組織的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得以發(fā)揮，僅僅處于補(bǔ)充地位。

體育公共服務(wù)供給主體單一的問題，從根本上說，源于政府轉(zhuǎn)變職能進(jìn)程緩慢。長期以來，我國體育公共服務(wù)主要采取政府供給的模式，政府既“掌舵”又“劃槳”，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。政府對(duì)體育公共服務(wù)的全部包攬不僅需要投入大量的人力物力和財(cái)力，而且會(huì)導(dǎo)致政府部門機(jī)構(gòu)臃腫，降低運(yùn)行效率。在具體實(shí)施過程中，由于各行為主體的角色缺乏清晰的定位，政府與企業(yè)、社會(huì)組織的邊界模糊，企業(yè)與社會(huì)組織參與體育公共服務(wù)供給不僅存在一定的門檻，而且缺乏有效的激勵(lì)，最終導(dǎo)致長期以來體育公共服務(wù)單一主體供給，供給質(zhì)量與效率得不到有效提升。

2.3 法律法規(guī)不健全

體育公共服務(wù)供給模式改革與創(chuàng)新，需要得到法律支持，而中國相關(guān)法律體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。當(dāng)前中國體育公共服務(wù)公私合作供給的實(shí)踐探索，面臨的一個(gè)突出問題就是相關(guān)法律法規(guī)不健全。目前，關(guān)于體育公共服務(wù)供給方面的法律主要是國務(wù)院的規(guī)定、條例和決定等文件，并沒有形成權(quán)威性的法律文件。在具體操作過程中，企業(yè)投資體育公共服務(wù)并非是對(duì)所簽訂的法律合同缺乏信任，而是基于對(duì)當(dāng)?shù)卣男湃?。一旦政府領(lǐng)導(dǎo)人更替或是修改、中止合同，雙方合作就會(huì)受到影響。法律保障缺失所帶來的巨大不確定性，使私營部門的參與受到極大限制。為推進(jìn)社會(huì)組織與私營機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)供給，一些地方政府及政府部門出臺(tái)了相關(guān)的政策，然而，這類政策多數(shù)以紅頭文件方式發(fā)布，不僅效力低，而且隨意性很大。法律體系滯后已經(jīng)嚴(yán)重制約了社會(huì)組織參與體育公共服務(wù)供給的實(shí)踐進(jìn)程。

3 我國體育公共服務(wù)多元主體合作供給的出路

3.1 深化行政體制改革

要順利推進(jìn)公共服務(wù)供給模式改革，構(gòu)建公共服務(wù)多元主體供給模式，首先就要深化行政管理體制改革。只有深化行政管理體制改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，理順權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，才能切實(shí)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，從而充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用，為公共服務(wù)供給模式改革創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。

20世紀(jì)80年代開始，我國開始推行行政體制改革，有效地推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。聯(lián)系體育公共服務(wù)供給模式改革的迫切需要，當(dāng)前深化政府管理體制改革的核心任務(wù)是穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。實(shí)行大部門制改革，即是建設(shè)服務(wù)型政府的必要途徑，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也回應(yīng)了我國體育公共服務(wù)多主體合作供給中存在的系列問題。

3.2 切實(shí)有效構(gòu)建多主體之間的合作關(guān)系

首先，要轉(zhuǎn)變思想觀念，各行為主體要充分認(rèn)識(shí)到體育公共服務(wù)合作供給的重要性。充分認(rèn)識(shí)體育公共服務(wù)合作供給的重要意義。觀念是行為的先導(dǎo)，有什么樣的觀念就會(huì)產(chǎn)生什么樣的行為。體育公共服務(wù)供給過程中，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變對(duì)所有體育公共服務(wù)包攬旗下的觀念，充分考慮到企業(yè)與社會(huì)組織在體育公共服務(wù)供給過程中的作用；企業(yè)擺正位置，意識(shí)到完善的體育公共服務(wù)供給離不開企業(yè)的參與；社會(huì)公眾提升體育公共服務(wù)供給的參與意識(shí)，并對(duì)體育公共服務(wù)供給進(jìn)行監(jiān)督，提高供給質(zhì)量。

其次，明確各參與主體的責(zé)任，特別是政府與各參與主體的責(zé)任關(guān)系。在體育公共服務(wù)供給過程中，要明確政府與企業(yè)、社會(huì)公眾的責(zé)任關(guān)系。明確哪些體育公共服務(wù)項(xiàng)目是政府必須完成的，哪些應(yīng)該交由市場(chǎng)和社會(huì)。充分發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給模式從政府直接提供向政府購買公共服務(wù)，企業(yè)與社會(huì)充分參與，政府實(shí)施監(jiān)督與評(píng)估轉(zhuǎn)變。在此過程中，政府工作重心由提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榱私馊藗內(nèi)罕妼?duì)體育公共服務(wù)的需求、制定體育公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、明確體育公共服務(wù)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)對(duì)體育公共服務(wù)購買方的監(jiān)督。操作上，通過契約明確各主體的責(zé)任關(guān)系。

最后，完善市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的紐帶作用。完善的市場(chǎng)機(jī)制是體育公共服務(wù)多主體合作供給的重要前提。市場(chǎng)機(jī)制的完善一方面構(gòu)建起了政府與企業(yè)、社會(huì)組織溝通的橋梁，另一方面能保證各企業(yè)公平公正的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。只有完善市場(chǎng)機(jī)制，才能充分激勵(lì)企業(yè)與社會(huì)組織參與體育公共服務(wù)供給，形成政府與企業(yè)、社會(huì)信賴的合作伙伴關(guān)系。

3.3 制定完善相關(guān)法律與配套制度

當(dāng)前中國體育公共服務(wù)供給方面的法律依據(jù)以行政法規(guī)、規(guī)章為主，沒有一套系統(tǒng)規(guī)范的法律體系，體育公共服務(wù)供給模式改革缺乏有力的法律保障。中央層面，盡快完善體育公共服務(wù)供給的法律法規(guī)，從法律的層面保障各主體參與體育公共事務(wù)供給，做到有法可依。各地方政府可在統(tǒng)一法律規(guī)范下，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，制定和實(shí)施相應(yīng)的地方性法規(guī)。制定完善相關(guān)法律法規(guī)，要切實(shí)貫徹法律面前一律平等的原則。在體育公共服務(wù)公私合作供給過程中，法律應(yīng)明確公共部門與私營部門兩者間的關(guān)系，切實(shí)保障合作各方的正當(dāng)權(quán)益。政府在體育公共服務(wù)供給中的角色是多重的，既是體育公共服務(wù)的合作提供者，又是制度規(guī)則的制定者和監(jiān)督者。在體育公共服務(wù)供給過程中，法律要賦予企業(yè)與社會(huì)部門申訴的權(quán)利，強(qiáng)化對(duì)體育公共服務(wù)供給的法律審查，在法律框架下確保各主體平等參與合作。

4 結(jié)語

我國體育公共服務(wù)供給經(jīng)歷了政府壟斷供給、市場(chǎng)機(jī)制形成與體育社會(huì)組織發(fā)展、多元主體合作供給過程。我國在改革開放之前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府供給模式是該時(shí)期主要的供給模式。由于政府供給模式存在缺乏激勵(lì)，監(jiān)管不足等問題，導(dǎo)致體育公共服務(wù)供給經(jīng)常出現(xiàn)供給短缺、服務(wù)水平低等情況，有必要引入市場(chǎng)機(jī)制參與體育公共產(chǎn)品供給，發(fā)揮社會(huì)組織和私營部門等在公共產(chǎn)品供給中的應(yīng)有作用。面對(duì)著國內(nèi)國際新形勢(shì)，我國體育公共服務(wù)供給出現(xiàn)了新的變化，一方面加強(qiáng)了體育公共服務(wù)供給市場(chǎng)化建設(shè)步伐，另一方面積極培育體育社會(huì)組織發(fā)展。體育公共服務(wù)多主體合作供給模式即是對(duì)日益增長的公共體育服務(wù)的需求的響應(yīng)，也是單一主體供給“失靈”的結(jié)果。政府、市場(chǎng)與社會(huì)部門的“失靈”也使多主體合作成為必然。然而，我國體育公共服務(wù)多元主體合作供給模式仍然存在著困境，如合作效率低下、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、法律法規(guī)滯后等問題。深化行政體制改革，切實(shí)有效構(gòu)建多主體之間的合作關(guān)系、制定完善相關(guān)法律與配套制度是解決上述問題的關(guān)鍵。