精準(zhǔn)扶貧背景下財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題分析

黃芳娜 張彤彤

摘 要 精準(zhǔn)扶貧政策是有效提高扶貧效率，消除貧困效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)的重要措施。但是隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，各個(gè)階段出現(xiàn)了不同的問(wèn)題。本文在分析精準(zhǔn)扶貧各個(gè)階段不同問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從提高精準(zhǔn)扶貧資金使用績(jī)效角度出發(fā)，提出建立完整的精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)績(jī)效監(jiān)督管理機(jī)制，提高政府財(cái)政資金管理水平的建議。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧；績(jī)效評(píng)價(jià)；績(jī)效指標(biāo)

一、開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的研究背景及意義

十八大提出了到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，其中關(guān)鍵在于貧困人口能否脫貧致富。1978年改革開(kāi)放至今，我國(guó)上億人口逐步甩掉了貧困的帽子，截至2017年末，仍有3046萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。中國(guó)實(shí)現(xiàn)2029年目標(biāo)所剩時(shí)間不多，扶貧任務(wù)已經(jīng)到了“攻堅(jiān)克難”的決勝階段。

中國(guó)地域?qū)拸V，自然環(huán)境多樣，貧困人口大多聚集在自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，面臨著自身發(fā)展能力不足、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力較差的問(wèn)題，貧者愈貧、脫貧者返貧現(xiàn)象突出。另外，2013年以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的拉動(dòng)作用也在隨之減弱，低收入群體的平均收入有所下降。由表1可知，雖然自2010年以來(lái)，中央財(cái)政扶貧資金投入數(shù)量不斷增加，農(nóng)村地區(qū)貧困人口數(shù)量不斷減少，但是單位扶貧資金的績(jī)效在降低，減貧的勢(shì)能在衰退，剩余貧困人口脫貧的難度越來(lái)越大，原采取的“輸血式”的扶貧辦法很難再奏效，普惠式資金投入策略難以惠及更廣泛的貧困人口。在這樣的背景下，有必要開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，扶貧方式由“輸血式”發(fā)展為“造血式”，采取針對(duì)性措施，實(shí)現(xiàn)真正致富。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

雖然政府扶貧資金支持力度在增加，但是缺乏一套行之有效的制度對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效進(jìn)行跟蹤和科學(xué)評(píng)價(jià)，這已經(jīng)成為制約財(cái)政資金運(yùn)行的重要因素，因此有必要對(duì)精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的問(wèn)題進(jìn)行研究分析，建立起精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從而重點(diǎn)解決在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的財(cái)政資金“如何用”和“用得如何”問(wèn)題，做到對(duì)政府財(cái)政資金的“追蹤問(wèn)效”，從績(jī)效的角度對(duì)扶貧資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，提高扶貧資金的使用績(jī)效，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧資金支出決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。

二、精準(zhǔn)扶貧背景下財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

1978年至今，我國(guó)的扶貧政策經(jīng)歷了以體制改革帶動(dòng)脫貧、從“村”“縣”再到“農(nóng)戶(hù)”的變革?，F(xiàn)階段我國(guó)根據(jù)國(guó)情發(fā)展的需要制定不同的扶貧政策，針對(duì)不同的致貧原因，采取不同的扶貧模式的精準(zhǔn)扶貧政策。如安徽金寨依托當(dāng)?shù)氐墓夥a(chǎn)業(yè)開(kāi)展“光伏+農(nóng)業(yè)”的光伏扶貧模式；河北威縣針對(duì)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)能力人口較少的情況采取“金雞幫扶”的資產(chǎn)收益扶貧模式，讓當(dāng)?shù)厮那Ф嗝毨丝谌牍僧?dāng)?shù)氐牡半u養(yǎng)殖等企業(yè)獲得分紅；西藏曲水縣達(dá)嘎鄉(xiāng)三有村因惡劣的自然條件不利于脫貧發(fā)展，采取了易地扶貧搬遷措施。

雖然我國(guó)不斷創(chuàng)新扶貧模式為扶貧對(duì)象創(chuàng)造機(jī)會(huì)，建立起長(zhǎng)效機(jī)制提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我修復(fù)能力，但是就目前而言，我國(guó)的財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)研究和實(shí)踐還處于起步階段，在精準(zhǔn)扶貧的不同階段也存在著不同的問(wèn)題，難以做到對(duì)精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的跟蹤和反饋。

（一）在精準(zhǔn)識(shí)別階段出現(xiàn)不準(zhǔn)確現(xiàn)象

目前我國(guó)有14個(gè)集中困難地區(qū)，有592個(gè)貧困縣，主要集中在中西部地區(qū)，70%的貧

困人口集中在這592個(gè)貧困縣，大部分地區(qū)扶貧對(duì)象的確認(rèn)受制于上級(jí)規(guī)定貧困人口數(shù)量，確認(rèn)指標(biāo)主要根據(jù)家庭收入是否在國(guó)家和各省規(guī)定的貧困線(xiàn)以下。但是由于貧困人口的收入來(lái)源多種多樣，難以對(duì)其收入進(jìn)行精確計(jì)量，因而導(dǎo)致這類(lèi)方法存在扶貧信息不健全、識(shí)別指標(biāo)單一的問(wèn)題。此外，貧困戶(hù)認(rèn)定流程中的評(píng)議機(jī)制并不完善，實(shí)踐中以“政府各級(jí)評(píng)議為主，計(jì)算測(cè)量為輔”，主要核查參評(píng)人員對(duì)申請(qǐng)人的支持情況，存在較大的主觀隨意性，認(rèn)定結(jié)果不一定完全客觀。

（二）在精準(zhǔn)幫扶階段，扶貧政策脫離實(shí)際

各貧困戶(hù)情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不一致，信息的不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致在精準(zhǔn)管理過(guò)程中難以協(xié)調(diào)政府要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和貧困人口要求脫貧致富奔小康的目標(biāo)的矛盾，難以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和貧困人口要求擺脫貧困現(xiàn)狀需求的矛盾。貧困縣區(qū)域的精準(zhǔn)幫扶政策往往是“自上而下”制定，政府政策的制定更多的側(cè)重政府要求發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，并不能滿(mǎn)足貧困人口的真正要求，貧困人口的項(xiàng)目參與度較低，這樣政府和扶貧對(duì)象之間形成“兩個(gè)目標(biāo)”和“兩種需求”，最終導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目成為空殼項(xiàng)目或虛假項(xiàng)目，扶貧政策脫離實(shí)際，產(chǎn)業(yè)扶貧政策也無(wú)法取得實(shí)效。

（三）在精準(zhǔn)管理階段，沒(méi)有建立動(dòng)態(tài)信息化的監(jiān)督管理體系

一是貧困人口的信息和收入情況不是一成不變的，需要進(jìn)行后續(xù)調(diào)整，但政府沒(méi)有及時(shí)更新貧困人口信息庫(kù)，貧困人口的進(jìn)入和退出沒(méi)有進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，使的一些真正有需要的群體沒(méi)有享受到政府政策；二是各級(jí)扶貧部門(mén)對(duì)一些產(chǎn)業(yè)扶貧政策缺少有效的監(jiān)管，管理中更注重扶貧項(xiàng)目的申報(bào)和資金的撥付，在執(zhí)行過(guò)程中缺乏對(duì)扶貧資金的使用與相關(guān)責(zé)任有效監(jiān)督，對(duì)某些扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行情況、收益狀況和項(xiàng)目實(shí)施是否取得預(yù)期規(guī)劃的扶貧目標(biāo)缺乏跟蹤監(jiān)管。

（四）在精準(zhǔn)考核階段，沒(méi)有建立科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系

雖然我國(guó)2017年新出臺(tái)了國(guó)家對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)要求，各地區(qū)也因地制宜出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核辦法。但是從整體上看，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的績(jī)效指標(biāo)體系并不完善，其資金績(jī)效的評(píng)價(jià)側(cè)重于精準(zhǔn)扶貧使用資金的合規(guī)性評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政資金的使用效益評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益評(píng)價(jià)不足，另外沒(méi)有建立起科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，不能滿(mǎn)足從不同層面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的要求，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有建立起完整的決策反饋機(jī)制，不利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展。

三、精準(zhǔn)扶貧背景下財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的方案設(shè)計(jì)

精準(zhǔn)扶貧績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)是績(jī)效評(píng)估體系的核心，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取、構(gòu)建和評(píng)價(jià)方法的選擇起著至關(guān)重要的作用。

（一）建立精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)。依據(jù)科學(xué)性、相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性的原則，構(gòu)建一個(gè)指標(biāo)明確、操作性強(qiáng)、有4個(gè)層次的精準(zhǔn)扶貧工作績(jī)效考核指標(biāo)體系，并對(duì)每個(gè)層次的具體指標(biāo)制定詳細(xì)的解釋指標(biāo)，該體系由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層、指標(biāo)要素4個(gè)層次組成。

2.精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建方法。選擇關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)驅(qū)動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的具體因素進(jìn)行提煉歸納，進(jìn)一步層層分解，最后對(duì)精準(zhǔn)扶貧的效果進(jìn)行審核，確認(rèn)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)是否全面客觀地反映精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金的績(jī)效。本文從分析精準(zhǔn)扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)的角度出發(fā)，借鑒關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法對(duì)“精準(zhǔn)”的目標(biāo)進(jìn)行層層分解，根據(jù)“4E理論”最后把精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵指標(biāo)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平這4個(gè)方面。

3.精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取?？?jī)效評(píng)價(jià)體系首先圍繞政府財(cái)政資金的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效管理水平層層劃分，再根據(jù)經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性4個(gè)方面將指標(biāo)層劃分為資源投入、資源產(chǎn)出、運(yùn)作管理過(guò)程效率、實(shí)施過(guò)程中效率、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、社會(huì)公平以及經(jīng)濟(jì)公平等10個(gè)方面，最后將這十個(gè)方面細(xì)化為32個(gè)指標(biāo)要素層，如表2所示。

（二）精準(zhǔn)扶貧下財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇

在精準(zhǔn)扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法的選擇、評(píng)價(jià)技術(shù)的掌握與使用成為了做好精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于評(píng)估角度不同，評(píng)估方法也多種多樣。在操作過(guò)程中，我們應(yīng)根據(jù)實(shí)際，結(jié)合具體的扶貧模式采取適合的評(píng)價(jià)方法。目前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)方法有定性方法和定量方法，定性方法包括專(zhuān)家評(píng)議法、問(wèn)卷調(diào)查法等，定量方法包括成本-效益分析法、目標(biāo)-結(jié)果法、平衡計(jì)分卡法等。定性方法受主觀因素影響較強(qiáng)，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏公正和科學(xué)性，相比之下，定量方法能較為準(zhǔn)確的描述變量之間的比重關(guān)系，可操作性較強(qiáng)。由于精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在多種目標(biāo)，需要滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等不同角度需要，因此我們應(yīng)該注重多種評(píng)價(jià)方法的選擇，定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)方法綜合搭配，真正達(dá)到評(píng)價(jià)的目的。

四、精準(zhǔn)扶貧中做好財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

除建立有效的精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系外，精準(zhǔn)扶貧資金的績(jī)效評(píng)估還需要從扶貧組織體系、精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)流程、扶貧資金的監(jiān)管程序等方面提高精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)估水平。

（一）強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的組織體系

精準(zhǔn)扶貧工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及多個(gè)部門(mén)的有效合作，應(yīng)以縣村區(qū)域的政府扶貧辦為精準(zhǔn)扶貧的主體，統(tǒng)籌聯(lián)合財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、交通、土地等部門(mén)，相互分工協(xié)作，共同實(shí)施扶貧政策，提高精準(zhǔn)扶貧效益。為保證制度公平，就必須實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)主體的公平，打破評(píng)價(jià)主體“內(nèi)部人”局面，積極引入專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)建立評(píng)價(jià)信息披露機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧工作的透明性和問(wèn)責(zé)制。

（二）制定合理高效的精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程

在精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)工作中應(yīng)嚴(yán)格按照工作流程，逐層執(zhí)行、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆鋵?shí)各項(xiàng)步驟，使工作流程規(guī)范化、科學(xué)化、高效化。根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，制定合理高效的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程：首先收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料。既包括貧困地區(qū)特有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集，例如地理位置分布、致貧原因，也包括現(xiàn)有的幫扶政策、扶貧成效等；其次設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo)，圍繞“4E”原則，依托大數(shù)據(jù)云技術(shù)設(shè)計(jì)關(guān)鍵指標(biāo)，增強(qiáng)指標(biāo)的定量可測(cè)性；再次是計(jì)算分析評(píng)估結(jié)果，根據(jù)評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法，對(duì)指標(biāo)的實(shí)際值進(jìn)行多維度分析，確定預(yù)警值，得出項(xiàng)目的初評(píng)結(jié)果；最后將評(píng)估結(jié)果撰寫(xiě)成報(bào)告，經(jīng)專(zhuān)家審核后進(jìn)行評(píng)價(jià)總結(jié)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送有關(guān)部門(mén)。

（三）建立精準(zhǔn)扶貧資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理體系

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是一個(gè)長(zhǎng)期規(guī)劃，其資金投入的成效在短時(shí)間內(nèi)難以觀察到，要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理體系，將前后期績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用結(jié)果進(jìn)行分析對(duì)比，不斷修正財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高精準(zhǔn)扶貧資金的效益。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)扶貧資金的投入、管理、分配使用是否達(dá)到既定要求，不斷調(diào)整管理策略，以監(jiān)測(cè)結(jié)果為導(dǎo)向，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到實(shí)踐中。健全責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)扶貧資金的績(jī)效反饋監(jiān)督，健全結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)政府精準(zhǔn)扶貧資金使用的激勵(lì)和約束機(jī)制。

（四）構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息的服務(wù)平臺(tái)

政府可以依托人口數(shù)據(jù)、自然資源分布情況和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等基礎(chǔ)信息資源，通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)將基礎(chǔ)信息進(jìn)行量化，構(gòu)建統(tǒng)一的扶貧數(shù)據(jù)信息資源庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)即時(shí)更新和數(shù)據(jù)共享。在此基礎(chǔ)上健全扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制，分析了解貧困對(duì)象的致貧原因，制定相應(yīng)的扶貧政策，建立扶貧資金信息管理系統(tǒng)，不斷更新錄入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)扶貧對(duì)象建檔立卡、動(dòng)態(tài)管理，跟蹤了解幫扶進(jìn)展情況，提高扶貧工作效率和數(shù)據(jù)的安全性。

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作者簡(jiǎn)介：

黃芳娜，女（漢族），首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、研究生導(dǎo)師。

張彤彤，1993年，女（漢族），首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士研究生。