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(黃岡市防汛物資儲備中心 黃岡市農(nóng)業(yè)科學(xué)院 湖北黃岡438000)
水是生命之源,水利是生產(chǎn)之要、生態(tài)之基,是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的條件?!吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)[2011]1號)明確了新時期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位,第一次鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性,第一次將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度;國家“十二五”規(guī)劃要求在整個“十二五”規(guī)劃期間水利工程建設(shè)的總投資預(yù)計超過8 000億元,比“十一”五規(guī)劃總體投資高出30%左右;然而水利工程建設(shè)任務(wù)繁重,投資缺口較大,財政壓力巨大?!笆濉痹谥Ω母飫?chuàng)新水利發(fā)展體制機制中提出在水利投融資體制機制方面,要求逐步改變現(xiàn)在過度依賴財政投資的局面,加快完善多渠道水利投入穩(wěn)定增長機制,在加大各級公共財政投入力度的基礎(chǔ)上,鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利工程建設(shè)和運營,同時要完善金融支持水利政策,用好過橋貸款、專項建設(shè)資金、抵押補充貸款等優(yōu)惠政策。而如何有效引入社會資本,使政府和社會企業(yè)均獲益,是本文重點探討的內(nèi)容。
水利建設(shè)項目按功能和作用分為公益性、準公益性和經(jīng)營性。公益性項目是指具有防洪、排澇、抗旱和水資源管理等社會公益性管理和服務(wù)功能,如堤防工程、河道整治工程、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)等。準公益性項目是指既有社會效益、又有經(jīng)濟效益的水利項目,其中大部分以社會效益為主,如綜合利用的水利樞紐(水庫)工程、大型灌區(qū)節(jié)水改造工程等。經(jīng)營性項目指以經(jīng)濟效益為主的水利項目,如城市供水、水利發(fā)電等。
對于公益性、準公益性的水利項目,財政支持力度大大低于項目需求,在尋求市場融資時,由于項目本身具有的投資規(guī)模大、期限長,預(yù)期收益難以預(yù)測、投資報酬率低等特點,導(dǎo)致社會資本會對其進行投資的積極性很低。另外,水利涉及民生,是農(nóng)業(yè)之基,通過“使用者付費”進行補償就目前形勢而言,可行性較低。
目前水利建設(shè)資金仍然主要依托各級地方政府融資平臺,資金來源主要為政府專項撥款。首先,對非經(jīng)營性項目,吸引社會資本參與水利建設(shè)的融資模式主要集中于BT模式,模式單一。而BT模式運行成效并不明顯。BT模式缺乏專業(yè)的融資技術(shù)支持,項目初期,為引入社會資本,政府需抬高回收價格,從而形成巨大的債務(wù)負擔,導(dǎo)致債務(wù)違約和轉(zhuǎn)移支付。債務(wù)違約和轉(zhuǎn)移支付一旦發(fā)生,加之公共部門本身“簽字難、結(jié)賬難、付款難”,資金落實難上加難,政府信譽受損,對融資環(huán)境產(chǎn)生負面影響,社會投資者信心大減,投資者為應(yīng)對這一風(fēng)險,在日后的交易中表現(xiàn)得更加謹慎,投資條件更為苛刻,要求的回報更高,在經(jīng)濟循環(huán)模式下,政府的壓力更大。BT模式對水利項目建設(shè)越來越不適用。其次,缺乏合理的風(fēng)險分擔機制,造成社會資本進入的動力不足。
運用市場手段,對于可捆綁項目,對經(jīng)營項目與非經(jīng)營性項目大膽捆綁,實施“一攬子”交易。最常用的做法如將水利發(fā)電項目與湖泊的蓄水、防洪、水資源治理項目進行捆綁,將城市供水與河道治理進行捆綁,以非公益性項目的使用付費來吸引項目投資者,政府再適當給予相應(yīng)補償,放寬市場準入平臺,逐步把公益性水利項目的建設(shè)推向市場。同時,各級地方政府融資平臺要充分利用好中央、省、地方的優(yōu)惠政策,在政策范圍內(nèi)的要做好宣傳,重點亮點突出。在同社會企業(yè)打交道的過程中,要樹立誠信意識,要力求創(chuàng)造最好的融資環(huán)境,要利用自身的優(yōu)勢,在政策允許的范圍內(nèi)為社會企業(yè)排憂解難,保證捆綁項目順暢進行。
1.PPP模式的內(nèi)涵及意義。廣義PPP模式在國內(nèi)應(yīng)用很早,范圍很廣,在交通公路具有營利性的基礎(chǔ)設(shè)施上成功的案例也十分多。本文主要討論的是狹義的PPP模式。狹義的PPP模式是政府和社會資本合作,在盈利項目中或非盈利項目中都可以使用。通常由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,在經(jīng)營性項目中,主要通過“使用者付費”來獲得合理投資回報,而在非經(jīng)營性項目中主要通過財政補貼形式來獲利。PPP模式是由BOT衍生而來,但相較于 BOT或 BT,PPP模式使民營企業(yè)對項目近乎全程參與,全程參與的好處十分明顯,一方面民營企業(yè)能夠?qū)椖康慕ㄔO(shè)和運行有足夠的了解、并在此基礎(chǔ)上對其項目風(fēng)險進行有效評估和控制,從而降低民營企業(yè)的投資風(fēng)險;另一方面,在非經(jīng)營性項目中,民營資本能夠主動縮短項目建設(shè)周期,從而降低期間風(fēng)險。民營企業(yè)對PPP投融資模式有更高的參與意愿。對公共部門而言,特別是對于非經(jīng)營性項目,既減輕了財政壓力,降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力,增加項目的投資資金渠道,又提高了預(yù)算的可控性??傊琍PP模式使民營企業(yè)與公共部門在雙方分擔風(fēng)險的基礎(chǔ)上達到了共益。
2.PPP模式應(yīng)用過程中的項目風(fēng)險。任何投融資模式都有自身的項目風(fēng)險,PPP也不例外。首先,PPP模式應(yīng)用的法律法規(guī)環(huán)境不完善。目前PPP項目的管理仍參照《特許經(jīng)營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》,這些法律沒有全面考慮PPP項目在設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段可能發(fā)生的各種問題。采用PPP模式項目主要靠書面性文件以及雙方的契約精神來加以約束,契約精神不具備強有力的約束,一旦出現(xiàn)問題,沒有詳細的法律規(guī)定,無法從法律的層面去明確責(zé)任人,而造成的損失需雙方共同承擔,遵守合約的一方利益反而受到牽連。其次,經(jīng)營性項目中PPP模式運用價格形成機制不合理,基礎(chǔ)設(shè)施的非排他性、正外部性、非競爭性及自然壟斷的特點,靠市場無法形成合理的價格;在非經(jīng)營性項目中,政府該如何進行補貼,形式多樣,造成不同的價格標準、補貼標準。沒有合理有效的價格機制和補貼機制,導(dǎo)致價格、補貼混亂。最后,政府監(jiān)管不力所造成的風(fēng)險。一方面,在公共部門中,由于部門本身的社會服務(wù)性質(zhì)和PPP模式項目建設(shè)本身的復(fù)雜性,導(dǎo)致PPP模式專業(yè)人員比較少,在對項目的設(shè)計、建造、后期管理中很難進行監(jiān)管,很難對項目提出合理有效的建議。另一方面,基于追責(zé)和工期的硬性要求,往往腐敗發(fā)生的概率高。而社會企業(yè)為了獲取最大利潤,在缺乏監(jiān)管的環(huán)境中,項目設(shè)計是否合理,建設(shè)過程中是否存在偷工減料,運營中的定價是否規(guī)范,都是項目本身存在的風(fēng)險。
3.對PPP模式運用的相關(guān)建議。首先,完善PPP投融資管理法律法規(guī),建立契約制度。PPP投融資管理法律應(yīng)充分考慮政府部門和社會企業(yè)的權(quán)利與義務(wù),在保障基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建造、后期管理質(zhì)量的同時增強社會資本進入公共項目的信心。PPP模式法律法規(guī)條例應(yīng)充分考慮PPP模式在經(jīng)營性項目與非經(jīng)營性項目中適用條件、招投標程序、風(fēng)險分擔、監(jiān)督管理以及出現(xiàn)問題時的解決程序和雙方責(zé)任確定。在法律法規(guī)無法明確的情況下加強契約制度建設(shè),制定不同程度的違約懲罰:政府部門違約納入年度考核,社會企業(yè)建立違約金、保證金管理。其次,創(chuàng)建科學(xué)的價格形成和財政補貼機制。價格的制定應(yīng)該是政府和社會企業(yè)雙方博弈后的恰當價格,雙方應(yīng)當在整個項目過程中定期派專人對價格進行審查,必要時聘請有權(quán)威的第三方評估機構(gòu)對價格的合理性進行評估。而對于需進行財政補貼的公益性項目,強調(diào)動態(tài)補貼,謹慎使用“一刀切”的補貼方法。以土地補貼的,要綜合考慮城市規(guī)劃,考慮環(huán)境影響,對土地的價格進行有效評估后采取合理的補貼方式。最后,加快培養(yǎng)PPP項目復(fù)合型人才。PPP項目涉及到法律、金融、建設(shè)和管理各個方面,非常復(fù)雜,需要培養(yǎng)專業(yè)的PPP項目管理人才,可以采用到大型建筑投資公司、事務(wù)所學(xué)習(xí)、對國內(nèi)外成功案例進行實地調(diào)研等多種方式。廉政教育同樣重要,培養(yǎng)人才的同時,要強化自律,杜絕項目腐敗。