企業(yè)參與土地一級整理的思考

楊哲

摘要：本文就企業(yè)參與土地一級整理項目進行分析，通過其成因、模式特點等評價其模式優(yōu)劣，并探討該模式企業(yè)需注意的重點工作。

關(guān)鍵詞：企業(yè) 土地一級整理

中共十九大勝利召開，“房子是用來住的”被寫入報告。受此影響房地產(chǎn)市場進入新一輪調(diào)控，房價得到有效遏制。而在此之前，許多企業(yè)通過與地方政府合作，進入土地一級整理市場，參與土地一級整理工作，通過土地出讓獲得收益。本文將對這類企業(yè)與政府在一級土地整理的合作進行回顧，分析其中的優(yōu)勢與弊端，并探討該模式企業(yè)需注意的重點工作。

一、成因

我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了三大階段，即78年以前的計劃模式階段，78至98年的商品化開發(fā)試點階段，以及98年之后的金融化開發(fā)階段。在第三階段中，特別是進入21世紀(jì)以來。我國房地產(chǎn)業(yè)進入高速發(fā)展期，不僅解決了人民群眾的住房問題，同時也拉動了將近多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而成為國家經(jīng)濟命脈的重要依靠。

在此背景下，地方政府將房地產(chǎn)作為重要的財政收入來源大力發(fā)展。同時地方政府需要向房地產(chǎn)企業(yè)提供重要的原材料——建設(shè)用地。因此對地方政府來說，在過去二十多年的時間里，一項重要的任務(wù)是怎樣高效的完成土地“生產(chǎn)”，即將集體用地征為國有用地，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

在這個過程中，地方政府遇到了一定的資金問題。主要是土地征轉(zhuǎn)過程中征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施修建、出讓前的土地養(yǎng)護等工作需要大量資金墊付。于是政府借助于社會力量，出現(xiàn)很多企業(yè)參與土地整理的工作中，比如較為常見的BT、BOT模式等。

本文將重點分析自總規(guī)控規(guī)編制。到征地拆遷，再到基礎(chǔ)設(shè)施修建及養(yǎng)護，最后完成土地出讓——即土地一級整理全過程參與的企業(yè)，在項目開發(fā)中遇到的問題。

二、模式特點

首先，政府與企業(yè)達(dá)成協(xié)議，確定開發(fā)區(qū)域、雙方權(quán)責(zé)、土地成本確認(rèn)方式、收益分配及資金回流方式等重點分工。

其次，企業(yè)通過自籌資金，代政府完成征地拆遷，編制規(guī)劃，進行基礎(chǔ)配套設(shè)施的修建，并負(fù)責(zé)相關(guān)設(shè)施政府回收前的各種養(yǎng)護。政府負(fù)責(zé)其中的審批及指導(dǎo)，組織相關(guān)部門及下級政府與企業(yè)共同開展工作。

最后，企業(yè)負(fù)責(zé)根據(jù)批準(zhǔn)后的規(guī)劃進行招商工作，引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)及意向購地者，并根據(jù)其意向?qū)^(qū)域規(guī)劃進行微調(diào)，獲得建設(shè)用地指標(biāo)后，通過“招、拍、掛”等方式，完成土地出讓工作。

三、模式優(yōu)勢

首先，企業(yè)與政府的合作，為地方發(fā)展提供了有力的資金保障。使地方得到有效發(fā)展的同時，地方政府不必背負(fù)巨大的財政壓力。特別是企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，為區(qū)域發(fā)展提供了良好環(huán)境。

其次，企業(yè)編制區(qū)域規(guī)劃，報政府把關(guān)審批的模式，保障了區(qū)域發(fā)展的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。

一方面，企業(yè)的逐利性迫使企業(yè)對區(qū)域總體價值的提升不斷追求。企業(yè)會格外重視區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)順序、產(chǎn)業(yè)引入、土地出讓順序等問題對區(qū)域整體價值的影響。這既保障了區(qū)域價值、區(qū)域的品質(zhì)提升，又保障了區(qū)域后續(xù)發(fā)展的科學(xué)性。

另一方面，相關(guān)規(guī)劃需要得到政府的審批，而政府對區(qū)域的發(fā)展可以站在更宏觀更長遠(yuǎn)的角度來思考，企業(yè)只是根據(jù)審批后的規(guī)劃“按圖實施”。這在一定程度上避免了企業(yè)對區(qū)域發(fā)展的盲目逐利，避免了該區(qū)域成為“超級樓盤”，保障區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)謹(jǐn)性。

四、模式弊端

首先，融資弊端。由于企業(yè)是代政府進行區(qū)域開發(fā)。因此區(qū)域內(nèi)的各項資產(chǎn)并不屬于企業(yè)。導(dǎo)致企業(yè)無法提供融資抵押物。因此企業(yè)能獲得的融資支持，要么金額較小，要么利率較高，均與整區(qū)開發(fā)所需要的資金量不匹配。而且融資產(chǎn)生的財務(wù)費用。作為土地整理成本中的一部分。會推高土地最低起拍價。

其次，出讓風(fēng)險。區(qū)域開發(fā)是一個漫長的過程，在此過程中土地出讓受政策、市場行情影響較大。在市場行情較好的時期，土地出讓主要受建設(shè)用地指標(biāo)的影響：在市場行情較差的時期，土地出讓主要受開發(fā)商購地意愿的影響。二者均會影響土地出讓結(jié)果。而土地出讓結(jié)果直接影響企業(yè)的現(xiàn)金流量。

再次，政府壓力。政府之所以會與企業(yè)合作，目的在于保障區(qū)域開發(fā)的進度。因此當(dāng)企業(yè)資金壓力較大，無法進一步投資（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯、土地出讓不力），則會承受來自政府方面巨大的壓力。

最后，操盤風(fēng)險。在區(qū)域開發(fā)這一漫長的過程中，政府與企業(yè)會遇到各種新問題。比如：對開發(fā)過程中形成的設(shè)施經(jīng)營權(quán)限的認(rèn)定、公建設(shè)施養(yǎng)護成本的認(rèn)定等。這就要求雙方在合作過程中要充分溝通，并對很多新生事物及時以政府正式文件或雙方補充協(xié)議的方式進行確定。否則企業(yè)對區(qū)域的開發(fā)就存在較大的操盤風(fēng)險，最終影響區(qū)域開發(fā)品質(zhì)。

五、重點工作

一方面，企業(yè)應(yīng)充分把控投資、融資、出讓三者之間的關(guān)系。正如前文所述，投資、融資、出讓三者是互相影響的：投資不充分會造成區(qū)域價值偏低，加大投資又會造成企業(yè)資金吃緊：融資不到位會影響企業(yè)投資力度，過分融資又會增加土地出讓難度；土地出讓不力會影響企業(yè)資金狀況，土地出讓過快又會造成區(qū)域價值偏低。因此，如何處理投資、融資、出讓三者之間的關(guān)系。是企業(yè)操盤的核心問題。

另一方面，企業(yè)應(yīng)加強與各相關(guān)方的協(xié)調(diào)溝通能力。企業(yè)作為區(qū)域開發(fā)的操盤手，需要面對政府（包括政府各職能部門）、開發(fā)商（包括意向開發(fā)商、已入駐開發(fā)商）、財團（包括銀行、信托機構(gòu)以及各類財務(wù)、戰(zhàn)略投資人）、乙方單位（包括總包、設(shè)計、監(jiān)理、勘查等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需單位）、已建成設(shè)施的養(yǎng)管經(jīng)營單位。在如此復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)中，企業(yè)應(yīng)充分與各方溝通，特別是要處理好與政府、財團的關(guān)系，以解決政策、資金的問題：乙方單位及養(yǎng)管經(jīng)營單位則是區(qū)域品質(zhì)的保障，建議企業(yè)在與政府充分溝通后，予以確定。