PPP項目績效考核問題及解決建議

■ 趙向陽 黎 軍

《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）第五條要求對PPP項目進行績效評價：“項目實施過程中，加強工程質(zhì)量、運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)?！薄敦斦筷P(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式通知》（財金[2014]76號）規(guī)定：“省級財政部門要督促行業(yè)主管部門，加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進行績效評價?？冃гu價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。” 《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第十七條規(guī)定：“合同應(yīng)當約定項目具體產(chǎn)出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤”。根據(jù)上述政策規(guī)定和要求，績效考核是PPP項目實施的重要內(nèi)容甚至是前提。不過，績效考核本來就是所有企業(yè)管理的難點之一，PPP模式在中國大規(guī)模施行的時間又比較短，PPP項目的績效考核體系設(shè)定出現(xiàn)一些很可能對項目實施造成不利影響的共性問題。本文擬就這些問題進行分析并提出解決建議。

一、目前PPP項目績效考核體系存在的問題

根據(jù)筆者的經(jīng)驗，目前PPP項目的績效考核體系問題主要表現(xiàn)為以下三個方面：

一是可操作性問題。和傳統(tǒng)的政府采購模式、政府平臺公司模式相比，PPP模式在中國尚未成熟。同時，由于“使用者付費”項目無論是項目數(shù)量還是投資額，其在所有PPP項目中所占比例都很低；“可行性缺口補助”項目通常又以政府付費部分為主。因此，政府在事實上承擔了PPP項目的大部分支付義務(wù)。在此情況下，政府方對PPP項目的考核設(shè)定傾向于“過多過細過嚴”，“主觀性指標”大量存在，“過于繁瑣”，幾乎是為考核而考核。許多項目的考核指標不僅多達數(shù)十項，其中一些指標明顯缺乏相關(guān)性和邏輯性，比如有的項目合同居然將“就業(yè)率提升度”作為考核指標。不僅如此，實施方案設(shè)定的考核體系常常只有考核指標而無考核辦法。更有甚者，一些項目實施機構(gòu)甚至希望通過考核減少政府未來的付費金額，這已經(jīng)完全背離了績效考核之作用與目的。

2017年9月末財政部管理庫項目回報機制分布

二是績效考核內(nèi)容擴大化。PPP項目實施主體通常是專門成立的項目公司（Special Purpose Vehicle），它擔負特殊使命的載體性質(zhì)明顯，和一般意義上的公司在設(shè)立程序和議事規(guī)則上都有明顯區(qū)別。但是項目公司畢竟首先也是法律意義上的公司，同時其管理運營活動處在政府的“強監(jiān)管”之下。在此情況下，績效考核很容易和“公司內(nèi)部管理”以及“公司外部監(jiān)管”相互交織混淆，出現(xiàn)把公司內(nèi)部管理和外部正常的行政監(jiān)管內(nèi)容作為績效考核內(nèi)容的現(xiàn)象，比如“公司制度建設(shè)”和“社會效益”也常常被當作績效考核目標。當績效考核被擴大化之后，其考核難度加大，考核成本也被人為提高。比如當績效考核被擴大化之后，績效考核的時間過長造成政府付費推遲，由此會加大項目公司的資金壓力與成本。

三是考核結(jié)果的運用不合理。由于政府所承擔的支付義務(wù)在PPP項目中以“可用性付費”為主，“使用量付費”和“績效付費”只是“可用性付費”的補充。但是在實踐當中，大多數(shù)項目實施方案并沒有對“可用性付費”與“績效付費”進行準確區(qū)分，而是直接將年度補貼金額的一定比例與績效考核結(jié)果掛鉤，比如將年度付費金額的20%作為績效付費。這種“一刀切”的做法簡單是簡單，但實在過于“粗暴”，并非真正意義上的考核。因為績效考核是激勵的手段而非目的，何況很多項目只有“懲罰”而沒有“獎勵”。這種考核并無助于“物有所值”（Value for Money）目標的實現(xiàn)。

上述問題的存在隱患甚大：不僅增加了項目實施成本，而且違背了“政府與企業(yè)合作”的初衷，為未來合同的順利執(zhí)行埋下隱患。

二、PPP績效考核的邏輯梳理

第一，PPP項目是“特許經(jīng)營項目”，其績效考核本質(zhì)上首先是商業(yè)行為，只有基于商業(yè)邏輯針對“特許經(jīng)營事項”，績效考核才可能有針對性和可操作性。不能因為特許授權(quán)方是政府方，就將績效考核的內(nèi)容隨意擴大。簡言之，PPP項目績效考核之目標不應(yīng)當包含“非商業(yè)性內(nèi)容”而被“泛化”。

第二，績效考核是手段，它服從于PPP項目之目的。PPP項目的特許經(jīng)營目的在本質(zhì)上是政府購買公共產(chǎn)品（服務(wù)也是產(chǎn)品），那么PPP項目績效考核之目的只能是保障公共產(chǎn)品的合格性。因此，績效考核體系不應(yīng)當“過度”，只要它能夠促成公共產(chǎn)品合格即為“適當”。

第三，為保證指標落地，績效考核指標必須有明確的可操作的評價辦法。為克服評價的主觀因素，評價辦法應(yīng)當采用“負面清單法”并盡可能量化。

第四，績效考核結(jié)果的運用應(yīng)當將正向激勵與負向激勵相結(jié)合。只要出現(xiàn)進一步的“物有所值”結(jié)果，就應(yīng)當給予項目公司獎勵。比如項目公司通過技術(shù)革新或管理創(chuàng)新降低了總投資額。

PPP項目的實施過程分為建設(shè)期和運營期。如前所述，PPP項目是“特許經(jīng)營”，建設(shè)期在本質(zhì)上是“運營準備”，它服從于“運營”。建設(shè)期考核目的旨在保障運營的順利開始，而不是糾結(jié)于“建設(shè)本身”。因此我們根據(jù)上述邏輯區(qū)分建設(shè)期和運營期進一步闡述績效考核體系的設(shè)定。

（一）建設(shè)期考核

1．考核體系

項目公司運營對象是“可用性資產(chǎn)”，建設(shè)期的工作任務(wù)是“可用性資產(chǎn)的形成”。這就意味著，建設(shè)期考核首先應(yīng)該是“過程控制考核”為主，其次它必須是“資產(chǎn)形成”相關(guān)性考核。只有這樣，才能保障考核的有效性和操作性。那么，建設(shè)期考核指標的設(shè)定就應(yīng)當牢牢鎖定“資產(chǎn)形成”兩大維度：時間維度和質(zhì)量維度。前者旨在保障運營按計劃開始，后者旨在保障運營活動能夠提供合作的產(chǎn)品。凡是與時間、質(zhì)量無關(guān)的指標，在納入考核指標體系時一定要慎之又慎，以避免給考核工作帶來操作障礙。

考核指標設(shè)定之后，要對所有指標采用“負面清單法”設(shè)定量化評價辦法。

2．舉例說明

表1是一個PPP項目建設(shè)期考核的典型“通用體系”。

顯而易見，本文所指出的問題在上面的“通用版”中全部存在。我們可以根據(jù)前述邏輯重新設(shè)定表2考核體系，并采用“負面清單法”將所扣分值與履約保函提取金額掛鉤：

表1 “通用版”建設(shè)期績效評價體系

續(xù)表

表2 “負面清單法”考核體系改進

（二）運營期考核

PPP項目在運營期的目標是提供符合需要的公共產(chǎn)品，這就意味著運營期考核應(yīng)當以“結(jié)果考核”為主，其考核指標設(shè)定也應(yīng)當以質(zhì)量維度為主。其評價辦法也應(yīng)當采用“負面清單法”設(shè)定量化評價辦法。運營活動有兩種：“維持可用性”和“恢復(fù)可用性”?！盎謴?fù)可用性”的考核指標也就必然會與建設(shè)期考核指標存在交集。

三、運營期考核結(jié)果的應(yīng)用建議

建設(shè)期考核結(jié)果與“履約保函”掛鉤是題中應(yīng)有之義，但是目前最大的問題出在將運營期考核結(jié)果生硬地應(yīng)用于政府付費金額的確定上。最常見的一種方式是將政府年度付費金額的一定比例（通常是20%）作為績效付費，根據(jù)考核結(jié)果決定是否從中扣除一定金額。這樣會帶來兩個后果：一是履約保函與績效付費之間的關(guān)系無法厘清；二是將“可用性付費”和“使用量付費”、“績效付費”混為一談顯失公允。

（一）可用性付費的考核應(yīng)用

“可用性付費”事實上是政府“購買可用性資產(chǎn)支出”，盡管其支付始于運營期開始年度，但是其考核結(jié)果有可能是在建設(shè)期完成的。這就是說，一些項目只要驗收合格，就不能將運營期考核結(jié)果與“可用性付費”掛鉤，比如道路類、房屋建筑類和設(shè)備采購類項目。否則，“竣工驗收”手續(xù)的意義就會受到質(zhì)疑。進一步說，在傳統(tǒng)的政府采購模式下，工程款項的支付是由工程進度決定的，“可用性”結(jié)果是通過“質(zhì)量保證金”方式進行控制的。而在PPP模式下，質(zhì)量保證金是由項目公司向分包方收取，它同樣存在。因此，運營期考核結(jié)果是否與“可用性付費”掛鉤應(yīng)當視具體項目特點而定，只有那些通過運營檢驗“是否可用”的項目，才適合將運營期考核結(jié)果與“可用性付費”掛鉤。也只有這樣，才能真正體現(xiàn)“特許經(jīng)營”的商業(yè)邏輯。

運營期考核體系舉例

更重要的問題在于，“可用性”是目的，考核只是手段。當出現(xiàn)“不可用情形”時，項目公司只要在寬限期內(nèi)“恢復(fù)可用性”，就不應(yīng)當扣減可用性付費。事實上，國家發(fā)改委頒布的《PPP項目合同指南（試行）》也是這樣建議的。

（二）正向激勵

目前大多數(shù)PPP項目的績效考核都以負向激勵主，即只有罰沒有獎。但是“物有所值”是PPP項目的核心，正向激勵和負向激勵相結(jié)合才能更好地保障“物有所值”目標的實現(xiàn)。在建設(shè)期，如果項目公司通過技術(shù)革新或管理創(chuàng)新降低了總投資額，政府方應(yīng)當將節(jié)省投資額的一部分獎勵給項目公司。在運營期，如果項目公司考核結(jié)果為優(yōu)秀，政府方也應(yīng)當將付費金額提高一定比例作為獎勵。我們需要再次重申：提供“物有所值”的公共產(chǎn)品才是PPP項目的最終目的。

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