關(guān)于一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的思考

文/趙逍

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（簡稱《條例》）規(guī)定，一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理工作由縣級人民政府負(fù)責(zé)。如何正確調(diào)查處理一般生產(chǎn)安全事故，做到既保護(hù)事故傷亡人員及其親屬的合法權(quán)益，又要落實安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，是基層政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門需研究解決的重要問題。

現(xiàn)狀

《條例》規(guī)定，造成3人以下死亡，或10人以下重傷，或1 000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故即一般生產(chǎn)安全事故，各地政府普遍采用由縣（區(qū)）政府負(fù)責(zé)，授權(quán)縣（區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)管局（以下簡稱“安監(jiān)局”）牽頭組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。由于縣（區(qū)）級安監(jiān)局日常工作以綜合監(jiān)管和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主，缺乏事故調(diào)查涉及領(lǐng)域的專業(yè)性人才。即使工作人員第一時間趕到事故現(xiàn)場，仍發(fā)現(xiàn)不了有價值的線索。雖然可從專家?guī)旎蛐袠I(yè)中抽取專家參與事故調(diào)查，但囿于區(qū)域和行業(yè)局限，抽調(diào)專家常常是點到為止，不愿深究?？h（區(qū)）級安監(jiān)局也只好側(cè)重于督促事故單位賠償?shù)轿唬矒峒覍俨簧显L、不鬧事，盡量大事化小，簡單調(diào)查處理。沒有真正按照國家要求的事故查處“四不放過”（事故原因未查清不放過、責(zé)任人員未處理不放過、責(zé)任人和群眾未受教育不放過、整改措施未落實不放過）原則進(jìn)行。事故單位也常把發(fā)生生產(chǎn)安全責(zé)任事故歸咎為運氣不好。

存在的問題

一是屬地管理和分級管理問題?！栋踩a(chǎn)法》及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國發(fā)〔2010〕23號），和國家安全監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)安全生產(chǎn)分級屬地監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（安監(jiān)總辦〔2011〕75號）等法律法規(guī)文件均強(qiáng)調(diào)分級屬地管理原則，但僅局限在國家、省、市三級，未明確縣級安監(jiān)部門監(jiān)管職責(zé)。目前全國安監(jiān)系統(tǒng)中，中央和省屬企業(yè)普遍采用分級監(jiān)管，其在轄區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時，大多不履行向縣（區(qū)）級政府或安監(jiān)部門備案程序。當(dāng)這些企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，縣（區(qū)）級政府常常犯難：事故發(fā)生在基層，無明確的監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)，只有調(diào)查權(quán)，如何處理？由于事故調(diào)查組成員單位都是縣級部門，根本追究不到中央、省級企業(yè)上級安監(jiān)部門責(zé)任和事故單位所對應(yīng)的省、市公司監(jiān)管部門責(zé)任。督促事故單位做好善后處理，簡單調(diào)查直接責(zé)任人，按照國家規(guī)定進(jìn)行最低額度罰款，是大多數(shù)基層安監(jiān)部門的做法。

二是生產(chǎn)經(jīng)營單位和生產(chǎn)經(jīng)營活動認(rèn)定問題。由于事故發(fā)生常常是多方面原因?qū)е?。在生產(chǎn)安全事故界定上，一些基層安監(jiān)部門概念模糊、把握不準(zhǔn)，難以定性。如：中午午休或晚上下班時間，工人在工作場所發(fā)生的事故，現(xiàn)場無目擊證人，是否應(yīng)認(rèn)定其在從事生產(chǎn)經(jīng)營活動？建筑施工單位生活區(qū)設(shè)在建筑紅線外，生活區(qū)廣告牌倒塌造成人身傷亡，生產(chǎn)經(jīng)營單位是哪家？雖是工作時間、工作場所，但事故發(fā)生時周圍無目擊人，現(xiàn)場很難還原事故發(fā)生時的情景，法醫(yī)鑒定又只是推測，應(yīng)算死亡人員身體不適發(fā)生的意外，還是生產(chǎn)安全事故？

三是執(zhí)法人員法制觀念不強(qiáng)和調(diào)查處理流于形式。部分執(zhí)法人員認(rèn)為，只要事故賠償單位和家屬達(dá)成共識，調(diào)查處理只是走形式。個別安監(jiān)部門存在行政處罰事實不清、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)不準(zhǔn)的現(xiàn)象。也有部分領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心上級政府行使安全生產(chǎn)一票否決權(quán)，影響各部門業(yè)績，導(dǎo)致事故調(diào)查處罰不到位。如追究責(zé)任只象征性處理分包單位，而不追責(zé)總包單位；對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)只給予行政警告等無實際意義的處理；事故處罰按國家規(guī)定條款下限處理等。

建議

深入推動安全生產(chǎn)網(wǎng)格化動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。力爭覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有生產(chǎn)經(jīng)營單位和鄉(xiāng)村、社區(qū)，可學(xué)習(xí)深圳等先進(jìn)地市的安全管理先進(jìn)經(jīng)驗，形成基礎(chǔ)網(wǎng)格體系、基礎(chǔ)+專業(yè)多網(wǎng)融合體系、指揮體系等，力爭不留盲區(qū)、不留空檔。縣（區(qū)）安監(jiān)部門要依照國家屬地管理規(guī)定，不論企業(yè)規(guī)模、性質(zhì)、隸屬關(guān)系，都要按照行政區(qū)域做好安全生產(chǎn)監(jiān)管。對一般生產(chǎn)安全事故（除環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國防科研生產(chǎn)事故外）都要按《條例》規(guī)定積極組織或參與事故調(diào)查。調(diào)查過程中涉及消防火災(zāi)、道路交通、鐵路交通、水上交通、民用航空、特種設(shè)備、燃?xì)庠O(shè)施等特定行業(yè)或領(lǐng)域的，按有關(guān)法律法規(guī)及國務(wù)院相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。電力安全事故依據(jù)《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第599號）規(guī)定，較大事故、一般事故由事故發(fā)生地電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。對于中央企業(yè)發(fā)生的事故，依照《國家安全監(jiān)管總局印發(fā)關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關(guān)問題規(guī)定的通知》（安監(jiān)總政法〔2013〕115號）規(guī)定，事故發(fā)生地的上級安監(jiān)部門認(rèn)為必要時，提請本級政府決定提級調(diào)查。事故發(fā)生地與事故單位不在同一縣級以上行政區(qū)域，事故發(fā)生地安監(jiān)部門認(rèn)為開展事故調(diào)查確有困難的，可報本級政府提請上一級政府提級調(diào)查?？h級政府及其負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門要定期對中央和省屬企業(yè)安全生產(chǎn)情況嚴(yán)格考核，考核結(jié)果要向企業(yè)上級主管企業(yè)通報，同時向上級相關(guān)政府部門報告，以促進(jìn)企業(yè)落實主體責(zé)任，提高安全生產(chǎn)管理水平。中央企業(yè)和省級企業(yè)也要按企業(yè)轄區(qū)內(nèi)政府部門要求，及時嚴(yán)格履行備案程序，接受屬地政府安監(jiān)部門的檢查工作。

依法嚴(yán)格認(rèn)定事故。在生產(chǎn)安全事故認(rèn)定上要遵循依法認(rèn)定、適度從嚴(yán)原則，從實際出發(fā)，本著兩個有利于（有利于保護(hù)事故傷亡人員及其親屬合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定；有利于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)落實，消滅監(jiān)管“盲點”，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)）的目標(biāo)認(rèn)定?！栋踩a(chǎn)法》所稱生產(chǎn)經(jīng)營單位，既包括合法也包括非法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)法人或不具有法人資格的生產(chǎn)經(jīng)營主體?！栋踩a(chǎn)法》和《條例》所稱生產(chǎn)經(jīng)營活動，既包括合法也包括違法違規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。綜上，生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生造成人身傷亡或直接經(jīng)濟(jì)損失的事故，屬于生產(chǎn)安全事故。關(guān)于非法生產(chǎn)經(jīng)營造成事故，農(nóng)村房屋建筑造成事故、自然災(zāi)害引發(fā)事故、公安機(jī)關(guān)立案偵查事故等，可參照國家安全監(jiān)管總局《關(guān)于生產(chǎn)安全事故認(rèn)定若干意見問題的函》(政法函[2007]39號)執(zhí)行。

強(qiáng)化安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量。各縣級政府要按國家規(guī)定對本縣（區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，3年內(nèi)實現(xiàn)專業(yè)監(jiān)管人員配比不低于在職人員的75%。要加強(qiáng)對監(jiān)管執(zhí)法人員法律法規(guī)和執(zhí)法程序培訓(xùn)，對新錄用監(jiān)管執(zhí)法人員堅持凡進(jìn)必考必訓(xùn)，對在崗人員原則上每3年輪訓(xùn)一次，所有人員都要經(jīng)執(zhí)法資格培訓(xùn)考試合格方可上崗。縣級安監(jiān)部門要建立縣（區(qū)）級各部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任考核，定期向同級組織部門報送，將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績業(yè)績考核內(nèi)容，嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)“一票否決”制度?？h（區(qū)）政府一方面要按照《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于修改〈生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例〉罰款處罰暫行規(guī)定等四部規(guī)章的決定》（總局令第77號），對安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行處罰；另一方面要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)工作協(xié)調(diào)，制定安全生產(chǎn)非法違法行為等涉嫌犯罪案件移送規(guī)定，明確移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安、檢察機(jī)關(guān)安全生產(chǎn)案情通報機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)部門執(zhí)法協(xié)作，嚴(yán)厲查處打擊各類違法犯罪行為。安監(jiān)部門對逾期不履行安全生產(chǎn)行政決定的，要依法強(qiáng)制執(zhí)行或向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，維護(hù)法律權(quán)威性和約束力，確保公民生命安全和職業(yè)健康。本期話題