對機(jī)構(gòu)改革與理順基層檔案管理體制的思考

文/福建省腫瘤醫(yī)院 游昌財(cái)

今年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》后，機(jī)構(gòu)改革又成為當(dāng)前一個(gè)熱點(diǎn)問題。在這次新一輪的機(jī)構(gòu)改革方案中，國家檔案局仍然保持原狀即與中央檔案館合署、一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)序列。由于目前有關(guān)檔案部門機(jī)構(gòu)改革的信息量只有這些，因此省級以下地方檔案部門的機(jī)構(gòu)又該如何改革？下面筆者就此談一些看法，供大家參考。

一、檔案部門機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

我國的檔案事業(yè)歷史悠久，從殷商時(shí)期甲骨檔案到現(xiàn)代電子檔案，已經(jīng)歷幾千年的發(fā)展，每個(gè)朝代都有機(jī)構(gòu)和人員管理檔案。建國以后，隨著檔案數(shù)量的增多，自20世紀(jì)50年代開始，從中央到地方各級政府相繼成立了檔案局、檔案館。檔案局作為我國檔案業(yè)務(wù)行政主管部門，隨著我國政府機(jī)構(gòu)的改革，其管理體制不時(shí)發(fā)生變化，特別是基層檔案局在不同時(shí)期時(shí)有撤并、恢復(fù)。而檔案館作為集中保管黨和國家重要檔案的基地，是社會各方面利用檔案信息資源的中心，各級檔案館從設(shè)立之后就一直存在。

從改革開放到現(xiàn)在，國務(wù)院共進(jìn)行八次機(jī)構(gòu)改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年。其中1993年的機(jī)構(gòu)改革對檔案部門影響最大，經(jīng)過這次改革之后，全國的檔案局、館基本合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，一套人馬，掛兩個(gè)牌子，履行行政管理和檔案保管利用兩種職能，檔案局、館雖然作為黨委、政府的直屬機(jī)構(gòu)，但其管理體制由政府序列調(diào)整為黨委序列。隨著《公務(wù)員法》的實(shí)施，到2008年，全國各級檔案局、館基本上都轉(zhuǎn)為參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過1993年這次機(jī)構(gòu)改革之后，福建省各級檔案局、館機(jī)構(gòu)設(shè)置與全國基本一樣，只是在參照公務(wù)員法管理時(shí)有所不同。截止2007年底，福建省共有95個(gè)檔案局、館（其中省級1個(gè)、地級市9個(gè)、市轄區(qū)26個(gè)、縣級市14個(gè)、縣45個(gè)）。在事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理過程中，全省93個(gè)檔案局、館轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位，只有2個(gè)縣區(qū)級檔案局、館在參照公務(wù)員法管理過程中對局、館機(jī)構(gòu)進(jìn)行分設(shè)，其中檔案局轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位，檔案館保留事業(yè)單位性質(zhì)。筆者認(rèn)為，這種局、館分設(shè)模式是依法辦事、符合檔案事業(yè)發(fā)展，并且切合實(shí)際、可行的做法。

二、現(xiàn)有檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問題

從宏觀層面看，局、館合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)不是依法行政的具體體現(xiàn)。《檔案法》規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。將一個(gè)行政機(jī)關(guān)和一個(gè)事業(yè)單位合二為一，名義上是同級黨委、政府的直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)際上變?yōu)橹睂偈聵I(yè)單位（因?yàn)槠浜硕ǖ氖鞘聵I(yè)編制），同時(shí)又由政府序列調(diào)整到黨委序列。這種將行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位合二為一的改革，實(shí)際上與我國政府機(jī)構(gòu)改革中的“政事分開”要求相違背。隨著《公務(wù)員法》的頒布實(shí)施及《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》的推出，全國大部份檔案局、館又轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位?！皡⒄展珓?wù)員法管理”對檔案局來說，應(yīng)該是一件好事，因?yàn)椤皡⒄展珓?wù)員法管理”之后檔案局成為準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，檔案局工作人員的待遇也隨之提高，這對穩(wěn)定整個(gè)檔案隊(duì)伍的人心是有幫助。但“參照公務(wù)員法管理”之后，加重了檔案館這一文化事業(yè)單位的行政色彩，從而喪失了其作為文化事業(yè)單位的公共性特征，因此檔案局、館全部轉(zhuǎn)為“參照公務(wù)員法管理單位”的做法并不符合事業(yè)單位改革要求。筆者認(rèn)為在轉(zhuǎn)為“參照公務(wù)員法管理單位”時(shí)，應(yīng)該按照《檔案法》規(guī)定對檔案局、館進(jìn)行分設(shè)，將檔案局列為參照公務(wù)員法管理單位，檔案館保留事業(yè)單位性質(zhì)，這樣才能充分發(fā)揮檔案局、館的兩種職能。那為何這種局、館分設(shè)在福建省也只是少數(shù)現(xiàn)象？

由于中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》的通知（中辦發(fā)〔1996〕17號）明確提出“要推進(jìn)有條件的全額撥款的事業(yè)單位按照有關(guān)規(guī)定開展有償服務(wù)，逐步向差額補(bǔ)貼過渡；差額補(bǔ)貼的事業(yè)單位，要進(jìn)一步創(chuàng)造條件，向自收自支或企業(yè)化管理過渡?！?008年國務(wù)院啟動《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》（國發(fā)〔2008〕10號），確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)，彼時(shí)機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革尚未開始。在這種情況下，出于對檔案事業(yè)未來發(fā)展及檔案局、館干部隊(duì)伍切身利益考慮，大部份檔案局、館選擇轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位。福建省只有2個(gè)縣區(qū)級檔案局、館選擇局、館分設(shè)，檔案局轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位，檔案館繼續(xù)保留事業(yè)單位性質(zhì)，選擇局、館分設(shè)這種模式當(dāng)時(shí)也是出于維護(hù)局館工作人員的切身利益。由于縣級檔案局的機(jī)構(gòu)級別僅為科級，而且縣檔案局的科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限、最多只有三到四個(gè)，加上當(dāng)時(shí)縣以下機(jī)關(guān)尚未建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制，公務(wù)員的職務(wù)晉升空間小，待遇無法提高。那些已經(jīng)評聘了中、高級職稱的縣級檔案局館工作人員，為了能夠保住原有的待遇水平，不愿意檔案館轉(zhuǎn)為“參公單位”，因此選擇將檔案館保留為事業(yè)單位性質(zhì)，繼續(xù)享受職稱工資待遇。

按照我國目前的工資制度，一個(gè)受聘的中級職稱技術(shù)人員與同等條件的科級干部待遇水平基本相當(dāng)，而一名受聘的高級職稱專業(yè)技術(shù)人員與同等條件的處級干部待遇水平基本相當(dāng)。以福建省某縣檔案局、館為例，當(dāng)時(shí)受聘的中、高級職稱有5個(gè)人，而這5個(gè)人又都沒有行政職務(wù)，如果局館全部轉(zhuǎn)為“參公”性質(zhì)，這5個(gè)人工資只能套用行政科員級別，由于縣級以下公務(wù)員的職務(wù)與職級并行制度是從2015年開始實(shí)行，因此這5個(gè)人工資待遇會大幅下降，為了避免個(gè)人利益遭受嚴(yán)重?fù)p害，最后采取局、館分設(shè)模式，即檔案局轉(zhuǎn)為“參公單位”，檔案館保留事業(yè)性質(zhì)。這種無奈之舉實(shí)際上符合“政事分開”要求，也為下一輪事業(yè)單位改革創(chuàng)造有利條件。

檔案局、館轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位之后，解決了大部分干部職工的后顧之憂，但對檔案事業(yè)的良性發(fā)展也帶來一些不利影響：一方面，受地方行政編制總數(shù)的控制，檔案館無法隨館藏量的增加而相應(yīng)增加人員編制，造成基層檔案館人手不足，影響檔案館工作的全面開展。另一方面，“參公”之后，檔案局、館工作人員不能再評聘職稱，局、館工作人員平時(shí)只忙于日常事務(wù)，很少有人會抽出時(shí)間開展檔案學(xué)術(shù)研究、撰寫論文，檔案部門中像原來在陜西省檔案館李玉虎類型的專家越來越少。由于“參公”無法改變局、館作為事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)屬性，這就增加了檔案局、館在以后事業(yè)單位分類改革中的難度。

三、理順關(guān)系推進(jìn)檔案事業(yè)分類改革工作

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）、《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》下發(fā)實(shí)施，如何做好檔案部門機(jī)構(gòu)改革工作，又成為基層檔案局、館必須面臨的一個(gè)具體問題。檔案部門要按照黨中央、國務(wù)院的部署，“全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開?！倍聵I(yè)單位分類改革，則是按社會功能將事業(yè)單位劃分為三類：1.對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。2.對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。3.對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性，同時(shí)將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。而“參公”之后的檔案局、館，既有行政職能又有檔案保管利用的公益服務(wù)職能，并且檔案部門的保管利用公益服務(wù)職能不能由市場配置資源，按照事業(yè)單位分類改革的要求，檔案局、館不可能全部轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或公益性事業(yè)單位，只能將檔案局轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)、檔案館劃為公益一類事業(yè)單位。由于“參公”之后，局、館工作人員不能評聘職稱，如果不能妥善處理局、館工作人員待遇問題，就會影響到局、館分類改革之后檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)規(guī)定，各級檔案館從2013年8月1日開始實(shí)行免費(fèi)提供利用政策，因此檔案事業(yè)的發(fā)展只能依靠財(cái)政支持?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2011〕5號)在完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策方面，加大了財(cái)政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度。同時(shí)明確對不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的財(cái)政支持辦法，“對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障?！边@就從根本上調(diào)整了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》（中辦發(fā)〔1996〕17號）文件提出的“推進(jìn)有條件的全額撥款的事業(yè)單位按照有關(guān)規(guī)定開展有償服務(wù)，逐步向差額補(bǔ)貼過渡”政策，從而解決了檔案事業(yè)發(fā)展的后顧之憂。按照《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），國務(wù)院決定從2014年10月開始改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。也就是說機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員同步開展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，上述政策的調(diào)整，有利于事業(yè)單位分類改革的穩(wěn)步實(shí)施，也為做好檔案局、館的分類改革提供了政策保障。因此筆者認(rèn)為，在解決已轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理的檔案局、館工作人員待遇問題方面，可以參照社會保險(xiǎn)制度改革方法，實(shí)行“老人老辦法，新人新制度”政策。即局、館分設(shè)之后，檔案館中原來轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理的工作人員，繼續(xù)享受公務(wù)員待遇，而新進(jìn)入檔案館的工作人員，只能享受公益一類事業(yè)單位工作人員待遇。只有這樣才能充分發(fā)揮檔案局、館兩種職能的作用，確保檔案局、館機(jī)構(gòu)改革順利完成。

事業(yè)單位分類改革是黨中央、國務(wù)院明確到2020年必須完成的任務(wù)，現(xiàn)在距離完成任務(wù)的時(shí)間只剩下不到3年的時(shí)間，而2018年新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革又將全面鋪開，因此檔案部門要按照最近《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和有關(guān)文件要求，做好基層檔案局、館機(jī)構(gòu)改革工作，妥善處理參照公務(wù)員法管理人員的待遇問題，從而確保檔案事業(yè)的全面發(fā)展。