新形勢(shì)下中小城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索和思考

王曉寧

摘要：多年來(lái)，地方中小城投公司作為地方政府推動(dòng)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)的重要抓手，對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了舉足輕重作用；作為地方政府與金融市場(chǎng)的紐帶，對(duì)于金融服務(wù)地方發(fā)展起到橋梁作用。近年來(lái)，隨著融資平臺(tái)舉債規(guī)模的急劇膨脹，部分中小城投公司由于自身運(yùn)作不規(guī)范、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、公司經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)匱乏等原因，進(jìn)一步加大了融資平臺(tái)，甚至地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：投資 發(fā)展 思考

一、當(dāng)前發(fā)展困局

（一）償債機(jī)制缺乏，資源整合不充分。城投公司一直以來(lái)主要職責(zé)為完成地方政府指令性任務(wù)，投資建設(shè)所形成的各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益項(xiàng)目大多屬于非經(jīng)營(yíng)或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目都無(wú)收益來(lái)源。中小城投公司資產(chǎn)負(fù)債率普遍較高、造血功能不足，盈利能力不足，缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，且尚未建立一套完善的償債機(jī)制，還債資金難以保障，完全靠扯新債還舊債，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下。如果不及時(shí)處理好這些問題，必將給城投公司的持續(xù)發(fā)展和后續(xù)融資帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)。

（二）行業(yè)政策趨緊。融資渠道不暢。2017年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了系列融資平臺(tái)管控政策，特別是50號(hào)、87號(hào)、23號(hào)這三個(gè)文件的頒布，對(duì)城投公司傳統(tǒng)的融資渠道和融資模式進(jìn)一步提出了新的要求，要求防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，按照”穿透原則”和“還款能力評(píng)估原則”。評(píng)估城投公司的還款能力和還款來(lái)源，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城投公司融資渠道日漸縮窄。金融機(jī)構(gòu)對(duì)資金使用監(jiān)管日益規(guī)范。資金壓力大。

（三）經(jīng)營(yíng)體制欠缺，健康發(fā)展受限。一方面，城投公司主要負(fù)責(zé)人一般都是由政府部門的領(lǐng)導(dǎo)兼任，政府部門會(huì)直接參與城投公司的管理，城投公司大多承接的是政府的指令性任務(wù)，盈利性較弱；另一方面城投公司絕大部分業(yè)務(wù)的開展需要依靠政府，融資需要政府兜底，嚴(yán)重缺乏行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。目前城投公司普遍存在政企不分、主業(yè)不明、激勵(lì)機(jī)制缺乏、市場(chǎng)化選人用人制度欠缺，核心崗位所需的技術(shù)型人才流失等問題。在當(dāng)前激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，城投公司不轉(zhuǎn)型，則很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

二、轉(zhuǎn)型主要?jiǎng)右?/p>

（一）有利于拓展發(fā)展空間

城投公司轉(zhuǎn)型，即是政策不利變動(dòng)的改革倒逼。也是在國(guó)有資產(chǎn)改革背景下平臺(tái)朝著市場(chǎng)化、可持續(xù)發(fā)展的自我救贖?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)（2015）42號(hào)）明確指出：“鼓勵(lì)融資平臺(tái)與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目?！闭谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型成為PPP中合規(guī)的社會(huì)資本方，是繼續(xù)保持政府融資平臺(tái)服務(wù)地方政府重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的有效途徑，也是當(dāng)前政府與市場(chǎng)之間的有效結(jié)合點(diǎn)。

（二）有利于服務(wù)地方建設(shè)

由于政策的滯后效應(yīng)，城投公司在短期內(nèi)完全剝離政府融資職能的可能性很小，因此，城投公司在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將仍然是地方政府推進(jìn)城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的重要載體。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的提升和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，城市發(fā)展階段已經(jīng)由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，城市運(yùn)營(yíng)、城市管理是未來(lái)城投公司發(fā)展的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，城投公司城市運(yùn)營(yíng)職能會(huì)不斷加強(qiáng)。城投公司轉(zhuǎn)型后，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作和企業(yè)化管理，尋找盈利點(diǎn)，壯大自身的同時(shí)更好的服務(wù)地方建設(shè)。

（三）有利于吸引社會(huì)資本

現(xiàn)金流是企業(yè)的生命線。過去一度的重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、重融資輕管理的運(yùn)作模式導(dǎo)致城投公司缺乏自身現(xiàn)金流創(chuàng)造機(jī)制。作為金融機(jī)構(gòu)與地方政府開展銀政合作的主要抓手，通過合理構(gòu)建項(xiàng)目現(xiàn)金流，在滿足監(jiān)管政策的前提下實(shí)現(xiàn)政府資源科學(xué)配置、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡、融資平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)作，將城投公司打造為融資、融智、融制、融商的綜合載體，也可以進(jìn)一步吸引社會(huì)資本參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

三、轉(zhuǎn)型主要路徑

城投公司剝離政府融資平臺(tái)職能，由融資平臺(tái)改制轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，通過不斷創(chuàng)新組織管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，以“注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、完善市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制”為手段，進(jìn)一步建立健全投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、償債良性循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)公司市場(chǎng)化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展，切實(shí)履行經(jīng)營(yíng)城市職能，為建設(shè)水鄉(xiāng)田園城市作出更大貢獻(xiàn)。

（一）完善法人治理結(jié)構(gòu)

企業(yè)化規(guī)范管理是城投公司轉(zhuǎn)型的堅(jiān)實(shí)根基。城投公司要建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。一是要明確企業(yè)法人地位，將城投公司與地方政府區(qū)別開來(lái)，不但確保了地方政府在投資額的限度內(nèi)承擔(dān)城投公司的風(fēng)險(xiǎn)，而且城投公司的運(yùn)營(yíng)也不會(huì)受到政府部門的影響。同時(shí)地方政府對(duì)城投公司只履行出資人的職責(zé)，賦予城投公司充分的決策自主權(quán)，規(guī)范“三重一大”決策程序和制度，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，城投公司則承擔(dān)資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任。二是要完善公司治理結(jié)構(gòu)。按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求，選舉成立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，建立公司章程，健全內(nèi)部管理制度，完善內(nèi)部控制體系，三是建立激勵(lì)與約束機(jī)制。激發(fā)內(nèi)部職工積極性和吸納外部有價(jià)值的員工加入。使公司管理層的各項(xiàng)管理活動(dòng)都始終圍繞公司發(fā)展和經(jīng)營(yíng)績(jī)效來(lái)進(jìn)行，進(jìn)一步提升決策效率，促進(jìn)公司健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

（二）整合注入優(yōu)質(zhì)資源

夯實(shí)資產(chǎn)資本是城投公司轉(zhuǎn)型的強(qiáng)有力保障。城投公司要不斷提升融資能力，實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展，其自身能否形成經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流是關(guān)鍵。當(dāng)前城投公司正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府應(yīng)給予政策扶持，通過注入經(jīng)營(yíng)性、易變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)增加綜合經(jīng)營(yíng)職能和賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等措施。促進(jìn)城投公司形成穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入。一是城投公司要將自身定位從建設(shè)城市轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營(yíng)城市，積極推動(dòng)地方政府注入合法有效的土地資產(chǎn)，賦予國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)職能，同時(shí)充分利用自來(lái)水、污水垃圾處理、熱力管網(wǎng)、城市交通、停車場(chǎng)、城市空間廣告權(quán)等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資源，提高自身創(chuàng)造現(xiàn)金流的能力。二是地方政府要加大資源整合力度，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源開發(fā)，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，特別是資產(chǎn)規(guī)模較大、現(xiàn)金流較多、有利潤(rùn)的國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性公司，有效發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的效益，提高優(yōu)質(zhì)資源的開發(fā)經(jīng)營(yíng)價(jià)值，變資源為資產(chǎn)，不斷擴(kuò)大城投公司凈資產(chǎn)規(guī)模和盈利能力，更有條件地發(fā)揮融資籌資的職能。

（三）運(yùn)作經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化

市場(chǎng)化多元經(jīng)營(yíng)是城投公司轉(zhuǎn)型的重中之重。采用多元化的經(jīng)營(yíng)模式不僅使城投公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍得以進(jìn)一步拓寬。而且還使公司現(xiàn)有的資產(chǎn)得到了良性循環(huán)，大幅度增強(qiáng)了公司的綜合實(shí)力，也為公司的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一是必須強(qiáng)化自身發(fā)展、自主經(jīng)營(yíng)的意識(shí)，按照“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營(yíng)”的指導(dǎo)思想，通過大力整合和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有業(yè)務(wù)。充分結(jié)合城市資源稟賦等因素，構(gòu)建基建、環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、文化旅游養(yǎng)老、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資等多業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展。二是引入戰(zhàn)略投資者，推行混合所有制，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。選擇資本力量和技術(shù)條件雄厚的民企與城投公司開展多種形式的合作，逐步提升在新領(lǐng)域的專業(yè)能力。三是將公益性和盈利性項(xiàng)目區(qū)別經(jīng)營(yíng)，以市場(chǎng)的思路經(jīng)營(yíng)管理，整合優(yōu)質(zhì)資源在盈利性業(yè)務(wù)上發(fā)力。地方政府通過合法有效的程序，統(tǒng)籌規(guī)劃公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過整體規(guī)劃、一體開發(fā)、資源捆綁，將間接產(chǎn)生的收益鎖定在城投公司內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)綜合現(xiàn)金流的平衡，為市場(chǎng)化運(yùn)作提供基礎(chǔ)條件。四是順應(yīng)當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作方面的形勢(shì)，積極參與PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)從最初的履行政府出資方職責(zé)。向作為社會(huì)資本方投資運(yùn)營(yíng)城建項(xiàng)目的角色過渡和轉(zhuǎn)變。

（四）創(chuàng)新融資模式

市場(chǎng)化多渠道融資是城投公司轉(zhuǎn)型的核心。城投公司在失去政府信用背書的情況下，亟需培育多層次、多渠道的持續(xù)的市場(chǎng)化融資新機(jī)制，要認(rèn)真分析新形勢(shì)下外部宏觀環(huán)境、內(nèi)部投融資和資產(chǎn)財(cái)務(wù)狀況，制定科學(xué)的融資策略，逐步建立償債機(jī)制，要充分考慮融資成本、融資時(shí)機(jī)、融資方式、融資規(guī)模等一系列重要問題，將融資風(fēng)險(xiǎn)降到最低。一是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì)資本，積極運(yùn)用PPP模式重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。二是積極籌劃和設(shè)立政府引導(dǎo)型或項(xiàng)目融資型城建發(fā)展基金。廣泛吸引民間資本，發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資方向不限于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域開發(fā)、先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。三是不斷培養(yǎng)和提升下屬子公司的融資能力。通過公司內(nèi)部的業(yè)務(wù)重組和資源整合，打造下屬子公司核心業(yè)務(wù)板塊的專業(yè)化運(yùn)作，以及通過有效的母子公司管控模式，通過企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資工具進(jìn)行融資，不斷實(shí)現(xiàn)下屬單位資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和自我融資能力的提升。

四、結(jié)論

為了促進(jìn)城投公司的健康持續(xù)發(fā)展，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府在城市經(jīng)營(yíng)中的職能，支持城投公司建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，城投公司必須強(qiáng)化市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念，還要積極實(shí)施經(jīng)營(yíng)城市戰(zhàn)略，采用多樣化的經(jīng)營(yíng)模式，拓寬多樣化的融資渠道，開辟城投公司發(fā)展新路徑、新方向，從而充分發(fā)揮城投公司在城市建設(shè)中的積極作用。