新型金融監(jiān)管體系、監(jiān)管問題及監(jiān)管協(xié)調(diào)研究

駱婉琦，周春應(yīng)

（南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，南京 210037）

2017年，中央經(jīng)濟工作會議確立了防范化解重大風(fēng)險作為三大攻堅戰(zhàn)之首的重要地位，隨后“一委一行兩會”監(jiān)管新格局的形成意味著金融監(jiān)管邁進新時代。改革開放四十年來，我國金融監(jiān)管經(jīng)歷了從集中到分業(yè)又向集中發(fā)展的變化，以銀行監(jiān)管為主的集中監(jiān)管體制（1979—1991年），“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制（1992—2003年），逐步注重功能監(jiān)管與審慎監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管體制（2004年至今）。構(gòu)建新型金融監(jiān)管體系主要是為了加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，防范、化解重大金融風(fēng)險。本文首先分析“一委一行兩會”監(jiān)管新格局，然后探析我國當(dāng)前金融監(jiān)管的主要問題，最后對監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的框架和內(nèi)容提出相應(yīng)的對策建議。

一、“一委一行兩會”①“一委”即國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，“一行”即中國人民銀行，“兩會”即中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（簡稱“中國銀保會”）和中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱“中國證監(jiān)會”）。監(jiān)管新格局的分析

2017年7月，在全國金融工作會議上宣布成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)會”）。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》提出，取消銀監(jiān)會和保監(jiān)會，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。由此，“一行三會”時代結(jié)束，我國正式邁進“一委一行兩會”的監(jiān)管新格局，這是中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制長期探索的產(chǎn)物。

（一）金穩(wěn)會的重要地位

金融穩(wěn)定發(fā)展委員會是國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。②金穩(wěn)會五大職責(zé)：“落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融工作的決策部署；審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃；統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項，協(xié)調(diào)金融政策與相關(guān)財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等；分析研判國際國內(nèi)金融形勢，做好國際金融風(fēng)險應(yīng)對，研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范處置和維護金融穩(wěn)定重大政策；指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問責(zé)等。”穩(wěn)定、發(fā)展、協(xié)調(diào)，可以看作委員會的總體職責(zé)。這三者相互聯(lián)系、相輔相成。金融穩(wěn)定是基礎(chǔ)，發(fā)展是最終目標，協(xié)調(diào)是穩(wěn)定、發(fā)展最有效和最必要的手段。

在穩(wěn)定方面，加強整個金融系統(tǒng)、國際國內(nèi)的風(fēng)險識別與研判，加強宏觀審慎監(jiān)管。在發(fā)展方面，提升服務(wù)實體經(jīng)濟質(zhì)效，更長遠、更全面地制定金融發(fā)展規(guī)劃，讓金融回歸本源。穩(wěn)中求進，是總基調(diào)。在協(xié)調(diào)方面，兼顧穩(wěn)定與發(fā)展，兼顧金融政策、貨幣政策和財政政策的協(xié)同性，提高監(jiān)管的效率，降低監(jiān)管成本。

金融穩(wěn)定發(fā)展委員會作為第一個肩負協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)重要責(zé)任的國務(wù)院直屬單位，它的設(shè)立具有歷史性意義。

（二）央行的變與不變

中國人民銀行在此次改革中，機構(gòu)設(shè)置沒有變動，但值得關(guān)注的有兩點，一是將銀監(jiān)會、保監(jiān)會重要法律法規(guī)草案和微觀審慎監(jiān)管制度的擬訂權(quán)劃歸央行，二是金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室設(shè)立在央行。

做出兩點調(diào)整，首先，為了剝離金融監(jiān)管和發(fā)展的矛盾，將發(fā)展職能劃歸央行，使各監(jiān)管部門專注于金融監(jiān)管。其次，新設(shè)立的金穩(wěn)會在金融穩(wěn)定與發(fā)展職能上與央行有重疊，辦公室內(nèi)設(shè)在央行促進兩者協(xié)調(diào)，防止初設(shè)階段分工不明、多頭領(lǐng)導(dǎo)，同時也保證機構(gòu)間的獨立性，提高央行貫徹執(zhí)行政策的權(quán)威性，有強化央行宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性風(fēng)險職責(zé)的意圖。

（三）銀保監(jiān)會合并適應(yīng)交叉業(yè)務(wù)

中國銀行保險業(yè)監(jiān)督管理委員會負責(zé)依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，保護金融消費者合法權(quán)益，維護金融穩(wěn)定。強調(diào)微觀審慎監(jiān)管的職能，落實功能監(jiān)管，銀保監(jiān)會的合并可見統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢。具體合并原因有三個：其一，銀行與保險產(chǎn)品功能趨同。如儲蓄型保險，具有與銀行存款類似的儲蓄功能。其二，銀保合作愈加緊密，監(jiān)管合作也有一定基礎(chǔ)。銀行已成為保險的主要銷售渠道，保險也成為銀行中間業(yè)務(wù)收入的重要來源。其三，對銀行與保險業(yè)的監(jiān)管方法、監(jiān)管資源、監(jiān)管能力的要求都有相似性。銀行和保險業(yè)的監(jiān)管方法均基于資本約束，監(jiān)管規(guī)則也都曾相互借鑒，如保險業(yè)的“中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系”（“償二代”），就與銀行業(yè)的“巴塞爾協(xié)議III”有相似之處，銀行業(yè)用以監(jiān)管流動性匹配率的指標則是將更早應(yīng)用在保險業(yè)。另一方面，銀保監(jiān)管資源不平衡。相比于銀監(jiān)會下派機構(gòu)覆蓋全國，保監(jiān)會在地方金融監(jiān)管上，機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)管人才都很匱乏。在此背景下，利用銀保業(yè)監(jiān)管的良好基礎(chǔ)，合并銀保監(jiān)會，是落實功能監(jiān)管、整合監(jiān)管資源、提升監(jiān)管有效性的明智選擇。

（四）證監(jiān)會的保留

合并銀保監(jiān)會而保留證監(jiān)會，一是由于銀行和保險屬于間接融資，證券卻屬于直接融資，做此改革有利于統(tǒng)一監(jiān)管間接融資，發(fā)展直接融資。當(dāng)前我國金融市場的間接融資比例過高，但直接融資薄弱。2017年的全國金融會議上也強調(diào)發(fā)展直接融資。這種現(xiàn)象推高了實體的融資成本，更導(dǎo)致不斷擴張的間接融資產(chǎn)生金融風(fēng)險，脫離了金融服務(wù)實體的本源。二是加強證券賬戶的“穿透式監(jiān)管”。2018年5月底以來，證監(jiān)會兩周三提“穿透式監(jiān)管”，切實維護消費者權(quán)益。

二、金融監(jiān)管問題分析

我國金融監(jiān)管問題多且關(guān)系復(fù)雜，深度剖析我國金融監(jiān)管問題的形成機制及傳導(dǎo)脈絡(luò)（見下圖），是解決我國金融監(jiān)管問題關(guān)鍵所在。當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管等多方面原因?qū)е卤O(jiān)管真空、監(jiān)管重復(fù)以及監(jiān)管不協(xié)調(diào)，給監(jiān)管套利創(chuàng)造了機會，并可能引發(fā)金融體系風(fēng)險，分析金融監(jiān)管問題有利于更有效地提升我國金融監(jiān)管有效性。

我國金融監(jiān)管問題的形成機制及傳導(dǎo)脈絡(luò)圖

第一，分業(yè)監(jiān)管存在弊端。一是分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的矛盾?，F(xiàn)有的金融監(jiān)管體制是分業(yè)監(jiān)管，按照機構(gòu)牌照確定監(jiān)管對象，誰審批，誰監(jiān)管。這樣一種制度在分業(yè)經(jīng)營的金融市場下，效果是理想的。但是隨著金融活動多元化，業(yè)務(wù)相互交叉，行業(yè)邊界模糊，分業(yè)監(jiān)管下的監(jiān)管職責(zé)不明確和多頭監(jiān)管問題開始集中暴露，引起監(jiān)管重復(fù)的低效率和監(jiān)管真空的高風(fēng)險。二是分業(yè)監(jiān)管下監(jiān)管機構(gòu)間的差異性。目前，我國由于每個監(jiān)管機構(gòu)所定目標不同，指標體系、操作方式也不盡相同。因此，各監(jiān)管部門的決策、結(jié)論也具有較大的差異性，這會導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)間的監(jiān)管不協(xié)調(diào)，同時也會給被監(jiān)管者增加成本。例如最近的債券違約事件中，同家公司在不同債券市場發(fā)行的債券評級不同，就反映出監(jiān)管機構(gòu)間標準不一，得出結(jié)論也不一致，對債券市場造成了負面影響。

第二，監(jiān)管水平低。一是總體監(jiān)管水平低。目前，我國金融監(jiān)管機構(gòu)，無論從監(jiān)管人員素質(zhì)、監(jiān)管理念，還是從監(jiān)管方法、工具來看，監(jiān)管水平都不高，在自身監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)時有監(jiān)管不到位，想要實現(xiàn)協(xié)調(diào)難度更大。而政策傳達時間長、意圖不明問題在我國尤為突出。二是監(jiān)管主體不足。我國缺少保障金融穩(wěn)定的存款保險機構(gòu)，對各行業(yè)有一定影響力的金融業(yè)自律組織，提供專業(yè)金融服務(wù)、提高金融規(guī)范性的公司，如資信評級機構(gòu)、會計師事務(wù)所等，降低了整個金融監(jiān)管體系的有效性。

第三，監(jiān)管落后于創(chuàng)新。金融創(chuàng)新對于監(jiān)管真空的影響主要歸結(jié)于跟進式監(jiān)管方法與自發(fā)性金融創(chuàng)新的矛盾。近年來我國金融監(jiān)管機構(gòu)在不斷改善和修正對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管方法，但部分監(jiān)管對象總能借助市場的多樣性和廣泛性，找到監(jiān)管機構(gòu)一時難以發(fā)現(xiàn)或找到解決方案的機會，這時就產(chǎn)生了監(jiān)管真空。影子銀行就是通過一系列金融產(chǎn)品、工具創(chuàng)新來突破既有金融監(jiān)管體系，謀求監(jiān)管真空下的最大利潤。

第四，法制體系不健全。一是法律體系仍存在空白。例如存款保險制度尚未建立、金融機構(gòu)市場退出制度仍未確立、金融控股公司未取得合法地位，也沒有明確監(jiān)管主體。當(dāng)然，這也與立法、政策推行滯后有關(guān)。二是監(jiān)管協(xié)調(diào)機制仍未規(guī)范化。雖然現(xiàn)有法律法規(guī)對金融協(xié)調(diào)機制有所涉及，但針對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)詳細的法律文件仍未出臺，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)僅限于機構(gòu)間不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，內(nèi)容也不夠務(wù)實。

第五，信息共享機制不健全。一是機構(gòu)間信息資源不平衡。突出的是銀行業(yè)憑借其重要的信貸業(yè)務(wù)擁有大量的信息資源。二是監(jiān)管機構(gòu)各自的信息系統(tǒng)不能互通，尚未建立統(tǒng)一化、標準化、高效運轉(zhuǎn)的金融信息系統(tǒng)。信息是協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，不通過信息增進互聯(lián)互通互信，監(jiān)管協(xié)調(diào)難以實現(xiàn)。

第六，監(jiān)管套利傳遞風(fēng)險。監(jiān)管套利主要就是利用監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)等監(jiān)管不協(xié)調(diào)的漏洞，規(guī)避管制、降低監(jiān)管成本從而獲取超額收益。監(jiān)管套利幫助風(fēng)險在金融體系內(nèi)迅速蔓延，對現(xiàn)代金融監(jiān)管體系提出嚴峻挑戰(zhàn)。

第七，監(jiān)管不協(xié)調(diào)是根本問題。金融監(jiān)管的最終目標不是消除監(jiān)管空白、監(jiān)管重復(fù)這些現(xiàn)象層面的問題，而是維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定、促進金融業(yè)良好發(fā)展。如果不從框架體系層面根本性地解決監(jiān)管不協(xié)調(diào)問題，只是片面的“頭痛醫(yī)頭”式地過多關(guān)注局部的、表面的問題，一切的改革成效都是微弱的或是暫時的，新問題會不斷地重新暴露。另外，監(jiān)管問題傳導(dǎo)中存在循環(huán)關(guān)系，監(jiān)管不協(xié)調(diào)是這些表象問題的成因，最后這些問題會進一步加劇金融監(jiān)管不協(xié)調(diào)。所以，監(jiān)管不協(xié)調(diào)是當(dāng)前我國金融監(jiān)管的根本問題。

三、對策建議

根據(jù)以上問題分析，結(jié)合了協(xié)調(diào)機制的框架層和實際監(jiān)管問題的操作層，針對根本性的監(jiān)管協(xié)調(diào)問題給出對策建議。

（一）完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機制

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機制要求對協(xié)調(diào)工作的各個環(huán)節(jié)進行全面的、科學(xué)化的規(guī)范。監(jiān)管改革已初步建立協(xié)調(diào)工作機制，國務(wù)院設(shè)立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，明確了監(jiān)管協(xié)調(diào)主體。繼續(xù)維護和完善協(xié)調(diào)工作機制主要有以下幾個方面。

1．完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)會議制度。一是提升監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)系會議的權(quán)威性和機制化。定期由國務(wù)院組織召開，并明確會議的組織制度、議事程序等。二是強化會議的專業(yè)性。每次聯(lián)席會議就某個重大金融問題進行討論，由各監(jiān)管主體代表參加，各方深入交換看法，解決分歧。

2．建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)督機制。除了對各監(jiān)管機構(gòu)既有的協(xié)調(diào)政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督，還可學(xué)習(xí)美國的監(jiān)管者相互監(jiān)管。一是監(jiān)管主體高層的互相參與制度。各監(jiān)管當(dāng)局的高層領(lǐng)導(dǎo)分別在其他監(jiān)管機構(gòu)中擔(dān)任重要職位，這樣不但能及時、深入了解其他監(jiān)管機構(gòu)的決策，也可以在高層間建立良好的私人關(guān)系，減少協(xié)調(diào)行為的阻力。我國此前也有在貨幣政策委員會設(shè)當(dāng)然委員的先例。二是民間自律性組織與官方監(jiān)管機構(gòu)的相互監(jiān)督。同業(yè)公會對金融市場更熟悉，與各監(jiān)管對象的聯(lián)系更密切，而監(jiān)管當(dāng)局更規(guī)范、更權(quán)威，兩者加強溝通合作，互相監(jiān)督，最大化發(fā)揮二者的優(yōu)勢，提高監(jiān)管協(xié)調(diào)度。

3．建立監(jiān)管協(xié)調(diào)爭議解決機制，重點要完善雙邊或多邊諒解備忘錄制度。由金穩(wěn)會敲定金融運行中的重大問題的解決方案，記錄在備忘錄中，并及時推進相關(guān)問題的立法程序。對于金融創(chuàng)新產(chǎn)生的新主體、新工具的監(jiān)管權(quán)責(zé)爭議解決問題，由金穩(wěn)會對金融市場進行宏觀層面的監(jiān)控，及時偵察到金融創(chuàng)新產(chǎn)物。第一階段暫時性點對點監(jiān)管，防范類似互聯(lián)網(wǎng)金融事件中監(jiān)管真空下的風(fēng)險爆發(fā)，同時展開金融創(chuàng)新產(chǎn)物的監(jiān)管權(quán)責(zé)問題的討論，協(xié)商結(jié)果記錄在備忘錄；第二階段交割金融創(chuàng)新產(chǎn)物的監(jiān)管權(quán)則，進入正常監(jiān)管程序。例如，對于金融控股公司，指定金穩(wěn)會為金融控股公司的主要監(jiān)管者，統(tǒng)籌監(jiān)管其綜合風(fēng)險，并要求在監(jiān)管工作中需尊重金融控股公司內(nèi)部不同子公司監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)力，盡可能采用其檢查結(jié)果。

4．建全監(jiān)管協(xié)調(diào)決策機制。建立處理一般監(jiān)管事務(wù)的日常狀態(tài)——定期磋商，以及處理可能影響金融穩(wěn)定的重大事件的危機狀態(tài)——緊急磋商機制兩個層面的協(xié)調(diào)決策機制，明確不同層面決策的權(quán)責(zé)，簡化決策程序，確保任何狀態(tài)下的及時有效決策。緊急磋商機制中，建議由危機源發(fā)行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合金穩(wěn)會制定緊急方案，防范化解重大金融風(fēng)險。

（二）完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)法律體系

1．完善當(dāng)前的金融監(jiān)管法律體系。一是梳理已有的法律法規(guī)，對相互矛盾、沖突的條款進行修訂或廢止，使現(xiàn)有法律和當(dāng)前金融業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)。二是建立協(xié)調(diào)、規(guī)范的金融監(jiān)管立法程序。要保證金融發(fā)展與穩(wěn)定、貨幣政策、金融政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策間的協(xié)調(diào)，重要的是要保證制定金融監(jiān)管法律法規(guī)職權(quán)的集中。央行與金穩(wěn)會密切合作，由金穩(wěn)會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，央行因負有制定貨幣政策的義務(wù)和長期與其他政府機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)合作聯(lián)系的優(yōu)勢，負責(zé)立法工作，最終由金穩(wěn)會審議，央行發(fā)布相關(guān)法律法規(guī)。

2．制定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的法律體系。要對各監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管機構(gòu)間的監(jiān)督制衡、監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機制以及信息共享等問題進行全面系統(tǒng)的規(guī)定，對各監(jiān)管機構(gòu)的方方面面提出法制化、規(guī)范化、明晰化的要求，提高監(jiān)管效率。

（三）完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)信息共享制度

1．完善信息管理組織體系。由金穩(wěn)會牽頭在各監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)成立金融信息資源常設(shè)機構(gòu)，中國人民銀行以其先有優(yōu)勢對金融信息進行集約，金穩(wěn)會在央行中的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行總的金融信息系統(tǒng)管理。此體系作為全國信息收集、信息交換和信息共享的唯一系統(tǒng)。

2．促進信息交流日常化、規(guī)范化。建立日常的信息溝通渠道，信息從錄入各監(jiān)管機構(gòu)開始均采用統(tǒng)一的格式和標準。

（四）提升金融監(jiān)管水平

1．轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管觀念，重視金融創(chuàng)新的作用。舍棄片面加強監(jiān)管的改革思路，“以堵防水”治標不治本，根本還是要“建渠疏水”，充分發(fā)揮金融創(chuàng)新在建立風(fēng)險分散、風(fēng)險市場化機制中的作用。

2．培養(yǎng)高水平監(jiān)管人才。一是嚴格監(jiān)管人員準入，加強金融監(jiān)管人員資格認證。二是注重監(jiān)管人員的培訓(xùn)、交流，派遣工作人員前往監(jiān)管水平先進國家交流，并定期培訓(xùn)。三是引進監(jiān)管人才。提高金融監(jiān)管人員綜合素質(zhì)、協(xié)調(diào)合作理念、風(fēng)險管理意識，以提高監(jiān)管效率為目標開展監(jiān)管工作。

3．增加監(jiān)管主體。一是以保護消費者利益出發(fā)，增設(shè)行為監(jiān)管局和存款保險制度。監(jiān)管新格局中銀保監(jiān)會的合并或可加速銀行保險間的存款保險制度建立，形成風(fēng)險分擔(dān)機制，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。二是強化金融專業(yè)化、服務(wù)化，鼓勵與規(guī)范資信評級公司與會計師事務(wù)所等專業(yè)金融服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展。