我國社區(qū)教育“三無”困境問題研究

吳遵民 趙華

【摘 要】 社區(qū)教育作為我國當(dāng)前教育改革與發(fā)展的重要戰(zhàn)略與方針，已經(jīng)日益受到社會(huì)各界的高度重視。加快社區(qū)教育的發(fā)展，深化社區(qū)教育的改革，對于提升全民素養(yǎng)、創(chuàng)新社會(huì)治理手段乃至凈化社會(huì)環(huán)境將發(fā)揮越來越重要的作用。然而，社區(qū)教育迄今仍然面臨無國家立法的明確定位、無健全財(cái)政機(jī)制的有效保障、無專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)的基本途徑的所謂“三無”困境，已經(jīng)形成影響社區(qū)教育進(jìn)一步發(fā)展的重大障礙與瓶頸。對此，盡快完善社區(qū)教育法制建設(shè)的進(jìn)程，健全社區(qū)教育專業(yè)化隊(duì)伍的培養(yǎng)途徑，形成固定的社區(qū)教育專項(xiàng)撥款機(jī)制，已經(jīng)成為突破困境，精準(zhǔn)解決社區(qū)教育“三無”發(fā)展難題的必由之路。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)教育；法律定位；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；師資隊(duì)伍；教育規(guī)劃

【中圖分類號】 G642.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1009-458x（2018）10-0063-07

為貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》所制定的宏觀戰(zhàn)略，成功實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的偉大目標(biāo)，國務(wù)院在2017年1月出臺教育“十三五”整體規(guī)劃，把教育的總目標(biāo)設(shè)定為“到2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化與學(xué)習(xí)型社會(huì)”，同時(shí)提出“提升質(zhì)量”的發(fā)展主題與“結(jié)構(gòu)性改革”的推進(jìn)目標(biāo)。社區(qū)教育作為改革的重要一環(huán)，明確了“健全社區(qū)一體化網(wǎng)絡(luò)”“整合各種社會(huì)資源”以“服務(wù)全體社區(qū)居民”的發(fā)展思路。顯而易見，國家正在加大力度加快推進(jìn)社區(qū)教育的發(fā)展進(jìn)程。

從當(dāng)前國家宏觀層面來看，社區(qū)教育在我國已經(jīng)逐漸形成了“東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛開展、中西部地區(qū)逐步推進(jìn)，社區(qū)教育參與率和滿意度逐步提高”的發(fā)展態(tài)勢。（教育部等， 2016）然而，在中觀與微觀層面，我國社區(qū)教育的深入發(fā)展卻仍面臨諸多困境與難題。其中，社區(qū)教育的“三無”問題已漸成嚴(yán)重阻礙社區(qū)教育深入發(fā)展的重大瓶頸之一。所謂“三無”問題，一是指社區(qū)教育至今沒有獲得國家層面任何一部相關(guān)法律的認(rèn)可，因而身份不明、定位不清的問題十分突出；二是指社區(qū)教育至今沒有專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)劃撥的固定來源，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)無專門路徑，經(jīng)費(fèi)匱乏而學(xué)無定所；三是指社區(qū)教育專職人員至今沒有專門路徑培養(yǎng)，平時(shí)缺乏專業(yè)培訓(xùn)與進(jìn)修的機(jī)會(huì)，職稱評聘也處于無序狀態(tài)，由此造成專業(yè)隊(duì)伍渙散、水平參次不齊。上述“三無”困境在實(shí)踐層面已對日益發(fā)展的社區(qū)教育形成巨大障礙，而若要打破社區(qū)教育發(fā)展過程中一貫采用的“運(yùn)動(dòng)型”“表面化”的固定發(fā)展模式，就必須通過國家宏觀教育體制機(jī)制的改革，尤其是包括立法在內(nèi)的終身教育體系的構(gòu)建，才能整體破解這一長期性的困境與難題。

一、無法律明確定位，導(dǎo)致身份地位不明

眾所周知，《中華人民共和國教育法》是規(guī)范我國各項(xiàng)教育活動(dòng)的“基本法”，但此法不僅在制定之初沒有覆蓋社區(qū)教育，而且在后續(xù)的兩次修訂中也都沒有對此進(jìn)行完善，這就直接導(dǎo)致了社區(qū)教育在我國國家教育體系中的身份不明與地位缺失。

（一）教育法定位的模糊

2015年12月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》，這一決定體現(xiàn)了黨對教育事業(yè)的新要求以及新的決策部署。教育法修訂案就我國教育制度進(jìn)行了明確表述，即“實(shí)行學(xué)校教育制度（包括學(xué)前教育、義務(wù)教育和高等教育）、職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度”，同時(shí)明確指出要“完善現(xiàn)代國民教育體系、構(gòu)建終身教育體系”?？梢姡鐓^(qū)教育的概念并沒有被專門列入，但通過終身教育體系構(gòu)建和繼續(xù)教育制度的推進(jìn)，我們還是可以看到其與社區(qū)教育的緊密聯(lián)系。因?yàn)榻K身教育體系的構(gòu)建不可缺失社區(qū)教育，而繼續(xù)教育的發(fā)展要素也與社區(qū)教育息息相關(guān)。

以上論斷在指導(dǎo)我國現(xiàn)階段教育事業(yè)改革與發(fā)展的公共教育政策中可見佐證。其中的兩份綱領(lǐng)性政策，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》與《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，都主張把社區(qū)教育列入終身教育與繼續(xù)教育的范疇。前者把社區(qū)教育看作是“繼續(xù)教育加快發(fā)展、終身教育體系完善開放”的重要內(nèi)容（國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室， 2010），而后者則把社區(qū)教育視為“繼續(xù)教育的平臺”，并將之與職業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)推廣、社會(huì)生活教育、扶貧開發(fā)等緊密聯(lián)系在一起。（國務(wù)院， 2017）

雖然兩份國家教育文件均把社區(qū)教育作為重要發(fā)展領(lǐng)域而提出，但在最為重要的國家立法中它又失去了“蹤影”。筆者以為，這是采用了一種“依附型”的描述手法，即既強(qiáng)調(diào)社區(qū)教育的發(fā)展對整個(gè)教育改革與體系構(gòu)建的重要性，卻又刻意回避其與既有教育形態(tài)的緊密關(guān)系與準(zhǔn)確定位。這種既積極肯定卻又模糊其身份定位的做法，不僅會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)公眾對社區(qū)教育理念的基本認(rèn)識，而且也會(huì)對社區(qū)教育的實(shí)際發(fā)展造成不容忽視的限制與阻礙。

（二）理念窄化的誤區(qū)

法律定位的缺失與模糊，使社區(qū)教育在理論深化過程中應(yīng)該具有的功能與作用受到了誤讀與誤解，由此造成了諸多偏離現(xiàn)實(shí)的發(fā)展誤區(qū)。

首先，涉及終身教育體系與國民教育體系究竟是一個(gè)體系還是兩個(gè)體系的論爭問題，在無形中形成了所謂“國民教育體系即等同于學(xué)校教育體系，終身教育體系則歸類于校外教育體系”的誤解。就目前的情況來看，雖然我國尚沒有出臺有關(guān)終身教育的國家法律，但在多部地方性終身教育促進(jìn)條例中，如福建省、上海市、河北省等地通過的“終身教育促進(jìn)條例”，都無一例外地將終身教育體系定義為“現(xiàn)代國民教育體系以外的各級各類有組織的教育培訓(xùn)活動(dòng)”。

把終身教育視為校外教育并與培訓(xùn)活動(dòng)相提并論，這與當(dāng)下所形成的國際共識完全背離。目前國際社會(huì)對終身教育體系的范疇早已達(dá)成共識：應(yīng)包括“人從出生到老年”一生中的各個(gè)發(fā)展階段。換言之，終身教育并不排斥學(xué)校教育。終身教育把推進(jìn)重點(diǎn)放置于學(xué)校以外，也不是要排除學(xué)校，而是因?yàn)閷W(xué)校已經(jīng)是“制度化”的教育，已獲得立法及制度（主要是行政和財(cái)政）的保障，因此終身教育現(xiàn)在的發(fā)展重點(diǎn)主要是放在那些迄今為止仍然處在邊緣地位或還沒有被認(rèn)可甚至還不被認(rèn)為是教育活動(dòng)的領(lǐng)域。而其最終目標(biāo)則是要致力于把學(xué)校與學(xué)校外的教育加以有機(jī)連接與融合，因?yàn)槲ㄓ腥绱私K身教育體系才算構(gòu)建完成。（黃欣等， 2011）毋庸置疑，若要實(shí)現(xiàn)以上體系構(gòu)建的宏偉目標(biāo)，最關(guān)鍵的舉措就是要架起學(xué)校與學(xué)校外教育之間的立交橋，并有機(jī)統(tǒng)合各種教育資源，以圍繞人的一生發(fā)展服務(wù)。若從這一角度來看，上述地方條例對終身教育的理解與定位都無疑有誤，其不僅窄化甚至違背了終身教育關(guān)于“統(tǒng)合”的核心理念，更從根本上削弱了學(xué)校教育在終身教育體系中應(yīng)該具有的作用和地位。同樣，蘊(yùn)含于體系之中的社區(qū)教育也無從與學(xué)校教育實(shí)現(xiàn)有機(jī)的銜接與融通，那么終身教育體系的構(gòu)建無疑也就成了一句空話。

（三）定位模糊的困境

由于法律層面的模糊定位，甚至還導(dǎo)致了社區(qū)教育在實(shí)踐推廣過程中的困惑。社區(qū)教育在我國的發(fā)展大致可以歸納為三個(gè)階段：一是20世紀(jì)80年代中期，以中小學(xué)生為主要對象，在社區(qū)開辟學(xué)校“第二課堂”的社區(qū)支援學(xué)校的階段；二是20世紀(jì)90年代中后期，以全體社區(qū)居民（包括在校學(xué)生）為主要對象，實(shí)現(xiàn)學(xué)校、社區(qū)“雙向服務(wù)”“雙向互動(dòng)”的資源聚合階段；三是2002年以后，以區(qū)域內(nèi)居民的個(gè)性學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)為主要目標(biāo)形成的獨(dú)立社區(qū)教育形態(tài)，以全方位提供個(gè)性教育與學(xué)習(xí)服務(wù)的階段。（吳遵民， 2003， pp. 1-20）毋庸置疑，當(dāng)前的社區(qū)教育早已擺脫了與學(xué)校教育互不關(guān)聯(lián)的所謂“兩張皮”的狀態(tài)，而作為處在同一終身教育體系之中的兩種不可或缺的重要教育領(lǐng)域，社區(qū)教育與學(xué)校教育也早已形成了一種你中有我、我中有你的互動(dòng)，以及互惠與互通的緊密關(guān)系。

但由于國家層面“依附性”描述的局限，使得社區(qū)教育的開展受到很大制約。如指導(dǎo)我國社區(qū)教育發(fā)展的最新綱領(lǐng)性文件《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，以及國內(nèi)第一部關(guān)于社區(qū)教育的地方條例《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》，都仍然將社區(qū)教育籠統(tǒng)地解讀為“教育事業(yè)的重要組成部分，社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容”。但其具體內(nèi)涵究竟是什么，在國民教育體系或終身教育體系中又究竟處于一個(gè)怎樣的位置，即“身份”的困惑與“功能”的界定，仍都處在一種虛無縹緲的迷霧中，沒有一個(gè)清晰而明確的定論。

二、無固定經(jīng)費(fèi)來源，導(dǎo)致設(shè)施運(yùn)作艱難

自社區(qū)教育創(chuàng)建伊始，政府就在各種政策文件中強(qiáng)調(diào)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入，同時(shí)要求通過實(shí)體辦學(xué)來推動(dòng)與教育、文化、科研等各類資源的優(yōu)化配置，這也是構(gòu)建橫向連接、縱向貫通的終身教育體系的前提條件與基礎(chǔ)。然而，這一保障措施卻一直處在制度缺失、規(guī)模有限甚至局部空白的狀態(tài)，其根本原因就是因?yàn)闆]有建立經(jīng)費(fèi)投入的有效機(jī)制。

（一）經(jīng)費(fèi)來源單一，總體投入不足

我國自2000年開始推進(jìn)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作，《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》明確指出“要制定規(guī)章制度，保障投入”（教育部職業(yè)教育與成人教育司， 2000）。2004年，《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》再次明確社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入，須按“常住人口人均不少于1元”的標(biāo)準(zhǔn)予以投入（教育部， 2004）。2010年，這一標(biāo)準(zhǔn)在《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中得到進(jìn)一步的提高，如規(guī)定區(qū)（縣、市）財(cái)政按“不低于2元的標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)立社區(qū)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以適當(dāng)增加”（教育部辦公廳， 2010）。但若以潛在受教育人口，也即社區(qū)常住人口計(jì)算，社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)需求都要遠(yuǎn)高出義務(wù)教育。即使這一遠(yuǎn)不足以滿足社區(qū)教育實(shí)際發(fā)展需求的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也未能成為我國社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入的基本尺度，上述所列標(biāo)準(zhǔn)只是局限在一些實(shí)驗(yàn)區(qū)或示范區(qū)內(nèi)施行。但即便這樣，投入的狀況也是林林總總，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)有超過人均12元的，而經(jīng)費(fèi)為零的欠發(fā)達(dá)地區(qū)也不在少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國近年來教育經(jīng)費(fèi)的總投入約占GDP的3.59%，其中用于義務(wù)教育的占50%，用于高等教育的占45%，剩余5%的經(jīng)費(fèi)還要去撥付學(xué)前教育、職業(yè)教育等，最終只有極少部分被用于社區(qū)教育（張丹海，汪明駿， 2010， pp. 149-162）。無疑，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的短缺已成為全國性問題。此外，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)增長速度也十分緩慢，年增長幅度非常小。調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，增長率高于國家財(cái)政收入和中央財(cái)政收入的僅為極少數(shù)地區(qū)，而大部分地區(qū)則處于零增長或少于10%的低增長狀態(tài)（張丹海， 汪明駿， 2010），且基本依靠政府的單一投入。

表1是對上海市五個(gè)中心城區(qū)五年間社區(qū)教育日常經(jīng)費(fèi)來源的比較，從中可以發(fā)現(xiàn)，其政府財(cái)政投入一般都要達(dá)到70%以上（張丹海， 汪明駿， 2010， pp. 149-162）。這樣一種單一性的經(jīng)費(fèi)投入具有很大的不確定性，不僅極大地加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且政府的財(cái)政投入一旦減少或無力支撐，則社區(qū)教育發(fā)展就立刻會(huì)陷入停頓乃至倒退的境地。

為改變以上現(xiàn)狀，教育部等九部門于2016年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“社會(huì)資本、自然人、法人或其他組織”對社區(qū)教育發(fā)展的支持力度，建立“政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)習(xí)者合理分擔(dān)”的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。（教育部等， 2016）但就目前來看，政府單一型的投入機(jī)制且投入規(guī)模有限的狀態(tài)仍難以改變。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，開放程度低下

當(dāng)下社會(huì)處在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段，尤其是面對城鎮(zhèn)化、老齡化、國際化程度加速的現(xiàn)狀，社區(qū)教育也被要求服務(wù)于更為廣泛的對象，同時(shí)承擔(dān)更為多樣的目標(biāo)。而創(chuàng)建適合當(dāng)前、當(dāng)?shù)厍闆r的社區(qū)教育設(shè)施及學(xué)習(xí)平臺則是確保這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。目前，我國社區(qū)教育平臺建設(shè)主要依賴兩方面的拓展，一是建設(shè)社區(qū)教育三級辦學(xué)實(shí)體，二是推動(dòng)既有資源的整合與開放。雖然這兩個(gè)方面的開展在我國都取得了不同程度的成果，但距離滿足全體社區(qū)居民的教育需求顯然還相去甚遠(yuǎn)。

如在平臺建設(shè)中，社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)有效途徑。在教育部《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》中，第一次提及社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，并指出要建設(shè)“以區(qū)、縣社區(qū)學(xué)院或社區(qū)教育中心為龍頭，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校為骨干，以居委會(huì)（村）教學(xué)點(diǎn)等為基礎(chǔ)”的三級實(shí)體網(wǎng)絡(luò)（教育部， 2004）。 除此以外，教育部還在2015年提出了設(shè)施建設(shè)的具體目標(biāo)，副省級城市、地級以上城市專門社區(qū)教育機(jī)構(gòu)或設(shè)施的建設(shè)比例要分別達(dá)到70%和40%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上述目標(biāo)在全國實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)已經(jīng)取得了初步進(jìn)展。如2013年全國已經(jīng)在實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)建成區(qū)級社區(qū)教育中心180個(gè)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)學(xué)校1，744個(gè)、居委會(huì)（村）教學(xué)點(diǎn)（學(xué)校）22，097個(gè)（如圖1）。（楊志堅(jiān)， 張少剛， 2015， pp. 80-100）以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的社區(qū)教育三級辦學(xué)體系已經(jīng)基本形成，并且重心正在不斷下移。然而，非實(shí)驗(yàn)區(qū)或非示范區(qū)的社區(qū)教育實(shí)體建設(shè)的情況則仍不樂觀。目前雖然尚沒有具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但匯集各種信息資料可以發(fā)現(xiàn)其滯后狀況十分嚴(yán)重，有不少地區(qū)甚至還處在空白狀態(tài)。

如果僅就實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)所形成的三級社區(qū)教育實(shí)體設(shè)施來看，其是否已經(jīng)可以滿足社區(qū)居民對終身學(xué)習(xí)需求的答案也是否定的。因?yàn)榫鸵凰鄳?yīng)設(shè)施所對應(yīng)的居民人數(shù)來看，一個(gè)區(qū)級社區(qū)教育中心大約需要關(guān)注45.42萬人的學(xué)習(xí)需求，一個(gè)街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)學(xué)校需要關(guān)注1.67萬人的學(xué)習(xí)需求，一個(gè)居（村）委會(huì)社區(qū)學(xué)習(xí)點(diǎn)也需要關(guān)注近3，000人的學(xué)習(xí)需求。如再粗略換算，每人應(yīng)該擁有區(qū)級社區(qū)教育中心的面積約為0.02平方米，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)學(xué)校的面積約為0.03平方米，居（村）委會(huì)教學(xué)點(diǎn)面積約為0.04平方米。也就是說，即便是在社區(qū)教育較為發(fā)達(dá)的實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)，要達(dá)到社區(qū)教育設(shè)施為本地居民教育與學(xué)習(xí)服務(wù)的目標(biāo)也仍然是一件任重而道遠(yuǎn)的事情。（楊志堅(jiān)， 張少剛， 2015， pp. 80-100）

三、無專業(yè)人員培養(yǎng)路徑、導(dǎo)致專業(yè)隊(duì)伍渙散匱乏

社區(qū)教育隊(duì)伍，泛指從事社區(qū)教育工作的相關(guān)人員，它是開展社區(qū)教育的重要資源與主干力量，其質(zhì)量水準(zhǔn)與專業(yè)化程度直接決定社區(qū)教育的成敗。我國社區(qū)教育工作者隊(duì)伍的構(gòu)成包括專職人員、兼職人員和志愿者三個(gè)部分。其中，專職人員指直接開展社區(qū)教育的管理者與工作人員，包括專門從事社區(qū)教育教學(xué)、教務(wù)或教輔的教師；兼職人員指在各級各類社區(qū)教育機(jī)構(gòu)中兼職的專業(yè)課教師及相關(guān)人員；志愿者指以個(gè)體或組織名義志愿從事社區(qū)教育服務(wù)的各類人員。目前，我國社區(qū)教育工作者隊(duì)伍不僅面臨總量匱乏、來源分散、素質(zhì)不高等突出問題，而且在崗位設(shè)置、職責(zé)定位、技能要求、培訓(xùn)途徑等方面也遭遇嚴(yán)重瓶頸，尤其是專業(yè)技能的培養(yǎng)、職稱職務(wù)的升遷和評定、薪酬待遇的確定等都處于難以為繼的尷尬境地。

（一）人員來源分散，無準(zhǔn)入機(jī)制

社區(qū)環(huán)境的多元性和個(gè)性化，決定了社區(qū)教育發(fā)展需求的多樣化與復(fù)雜性，這就要求社區(qū)教育工作者的教育理念和知識結(jié)構(gòu)都應(yīng)有一個(gè)較高的水準(zhǔn)，即不僅需要懂教育，更需要懂社區(qū)教育，因此社區(qū)教育工作者的專業(yè)化問題尤為重要。

但現(xiàn)實(shí)的狀況卻是，社區(qū)教育的專職人員，尤其是管理者的任用，大多依賴于教育部門的派遣或社區(qū)內(nèi)其他行業(yè)人員的轉(zhuǎn)聘。對此，教育部曾在2000年、2004年先后印發(fā)過《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》和《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》。前者對社區(qū)教育工作者隊(duì)伍的來源作了規(guī)定，即可以從“區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居委會(huì)（村）現(xiàn)有教育單位的部門人員、學(xué)校師資，其他單位的科研人員、專家、學(xué)者和離退休人員以及有一技之長的人員”中予以選用；后者則對志愿者隊(duì)伍的作用與構(gòu)成進(jìn)行了界定，“專職人員為骨干，兼職人員和志愿者為主體”，“專職人員依賴既有教育行政管理人員和教師隊(duì)伍統(tǒng)籌解決，兼職人員則通過充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各行各業(yè)人員的積極性而使之成為重要力量”（教育部職業(yè)教育與成人教育司， 2000）。

受上述文件的影響，包括實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)在內(nèi)，各地社區(qū)教育的專職人員基本都是由教育事業(yè)單位或其他與教育有關(guān)的行政部門轉(zhuǎn)崗而來，其中從中、小、幼等普教系統(tǒng)轉(zhuǎn)崗而來的尤為普遍。比如，上海市閘北區(qū)自2001年起先后五次從各中、小、幼及其他教育事業(yè)單位挑選教師組建該區(qū)社區(qū)教育輔導(dǎo)員隊(duì)伍；天津市河西區(qū)從學(xué)校中抽調(diào)中青年教師作為社區(qū)學(xué)校專職教師；哈爾濱市南崗區(qū)則制定了“選派制度”，從中小學(xué)抽調(diào)精干校級后備干部進(jìn)駐街道辦事處作為社區(qū)教育的負(fù)責(zé)人，同時(shí)選派教師作為社區(qū)教育的專職教師（李佳萍， 2014）。

需要強(qiáng)調(diào)的是，社區(qū)教育不是正規(guī)學(xué)校教育，與其他教育領(lǐng)域相比具有自身鮮明的特點(diǎn)，因此轉(zhuǎn)崗而來的人員進(jìn)入社區(qū)教育領(lǐng)域以后所表現(xiàn)出的對崗位的不適應(yīng)、不勝任與不投入的情況十分普遍。而依賴其他教育形態(tài)的工作思路與主觀意志來推進(jìn)社區(qū)教育，造成了現(xiàn)今社區(qū)教育普遍存在的“學(xué)?；薄罢n程化”“大綱化”的所謂三化僵局。因此，如何解決專職人員的培養(yǎng)、選拔與準(zhǔn)入機(jī)制的制定等問題，已經(jīng)成為社區(qū)教育能否持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

（二）崗位無認(rèn)定序列，職稱無評聘途徑

所謂專業(yè)準(zhǔn)入指的是能否允許從業(yè)人員進(jìn)入專業(yè)崗位的一道門檻，而崗位待遇、職稱（職務(wù)）評聘則直接關(guān)系到在崗人員的工作積極性與專業(yè)穩(wěn)定性。我國社區(qū)教育的專職人員，除極少數(shù)地區(qū)以外，大部分社區(qū)教育機(jī)構(gòu)均未建立必要的準(zhǔn)入制度，也未制定專門的職稱序列與評聘辦法；兼職人員與志愿者隊(duì)伍，則更是缺乏有效的管理機(jī)制與獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，由此導(dǎo)致社區(qū)教育教學(xué)成效難以保證。

關(guān)于社區(qū)教育師資待遇及職務(wù)評聘，教育部于2004年、2016年先后出臺的“若干意見”指出，社區(qū)教育隊(duì)伍在“職務(wù)、職稱、工資和進(jìn)修等方面應(yīng)與其他教育工作者一視同仁”。（教育部， 2004）而在職稱序列與評聘方面，要求各省級教育行政部門根據(jù)《社區(qū)教育工作者崗位基本要求》①制定細(xì)則，并探索制定“社區(qū)教育志愿服務(wù)制度”（教育部等， 2016）。

雖然上述意見的出臺對解決社區(qū)教育從業(yè)人員在專業(yè)準(zhǔn)入及職稱（職務(wù)）評聘方面的困境起到了指明方向的推進(jìn)作用，但體制機(jī)制的不健全，尤其是作為人才培養(yǎng)的專門機(jī)構(gòu)——大學(xué)，至今沒有設(shè)置相關(guān)專業(yè)，沒有制定具體培養(yǎng)計(jì)劃，甚至沒有有效參與社區(qū)教育發(fā)展的專業(yè)指導(dǎo)，這一從源頭上就形成的制度缺陷，無疑為社區(qū)教育的健康、可持續(xù)發(fā)展帶來了致命的弱點(diǎn)?，F(xiàn)在各地的通常辦法是，由社區(qū)學(xué)?；蛏鐓^(qū)教育主管單位向轉(zhuǎn)職換崗的從業(yè)人員授聘書或簽訂聘用合同，但因在專業(yè)人員培養(yǎng)的源頭上就呈現(xiàn)出空白狀態(tài)，加之在錄用上又未實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，直接導(dǎo)致目前社區(qū)教育從業(yè)者隊(duì)伍的專業(yè)化程度低、素質(zhì)參差不齊、整體開展效果不佳的弊端。加上兼職人員變動(dòng)頻繁、流失嚴(yán)重，更加劇了社區(qū)教育整體教學(xué)質(zhì)量的不穩(wěn)定。有調(diào)查數(shù)據(jù)表明，工作時(shí)間長達(dá)3-5年的兼職人員占整體社區(qū)教育志愿者的比例不足20%，而相當(dāng)比例的兼職人員則因待遇低而在一個(gè)聘期結(jié)束后選擇離開。兼職人員隊(duì)伍的不穩(wěn)定也同樣加劇了社區(qū)教育滿意度的降低。（李佳萍， 2014）

（三）培養(yǎng)無專門路徑、進(jìn)修無專項(xiàng)計(jì)劃

如上所述，社區(qū)教育是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，不同于傳統(tǒng)學(xué)校教育，不僅服務(wù)的對象老少兼有，工作內(nèi)容包羅萬象，而且教育內(nèi)容與方式也極其多元而繁雜。因此，其從業(yè)人員不僅要具有教育學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)等方面的專業(yè)知識，而且還要擁有廣博的文化知識與組織才能。

2013年，教育部第一次對社區(qū)教育工作者的崗位設(shè)置和崗位要求提出了指導(dǎo)意見，指出社區(qū)教育工作者（前文提及的社區(qū)教育專職人員），須分為社區(qū)教育的管理人員和專職教學(xué)人員兩類。前者系指社區(qū)教育管理的工作人員，具體負(fù)責(zé)管理、引領(lǐng)、落實(shí)、督導(dǎo)社區(qū)教育的發(fā)展，因此要求具有社區(qū)教育的基本理論知識、管理的基本方法，并具備大學(xué)?？埔陨系膶W(xué)歷及一定程度的管理工作經(jīng)驗(yàn)。后者則指專職從事社區(qū)教育教學(xué)、理論研究和學(xué)習(xí)輔導(dǎo)等工作的專業(yè)人員，包括了各類社教機(jī)構(gòu)的在職教師，他們在協(xié)助管理者開展日常工作的同時(shí)，還負(fù)責(zé)承擔(dān)具體的教學(xué)工作，因此要求具有教師資格，并具備一定的社區(qū)教育專業(yè)理論、業(yè)務(wù)能力和課程教學(xué)研究的能力，同時(shí)需要具備一至兩門適合社區(qū)培訓(xùn)的專業(yè)理論知識和技能。（教育部職業(yè)教育與成人教育司， 2013）上述規(guī)定雖然對完善社區(qū)教育的專業(yè)隊(duì)伍邁出了重要的一步，但由于仍然沒有在源頭上建立專業(yè)的培養(yǎng)路徑，沒有形成職業(yè)提升的基本制度，而單純依靠由其他機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)崗而來的人員，要想完全勝任或滿足以上領(lǐng)域的專業(yè)特質(zhì)，則幾乎是不可能的。簡言之，在培養(yǎng)路徑基本缺失的狀況下，以上要求實(shí)際上也就成了一句空話。雖然在2016年教育部等九部門出臺的“意見”中開始鼓勵(lì)高等學(xué)校、職業(yè)學(xué)校開設(shè)相關(guān)專業(yè)，并引導(dǎo)相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生從事社區(qū)教育工作，同時(shí)要求加大社區(qū)教育隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，探討建立志愿服務(wù)體系的可能（教育部， 等， 2016），但在筆者看來，上述意見都還只是一種探討式的建言，社區(qū)教育因?yàn)檎w法律框架中缺失對其基本性質(zhì)與基本地位的認(rèn)定，而單純依靠政府某些部門的一個(gè)不具約束力的行政意見就想改變現(xiàn)狀，看來這也只是一個(gè)無奈之舉而已。

四、走出社區(qū)教育“三無”困境的若干對策建議

為了走出社區(qū)教育的“三無”困境，實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育在民眾精神文明素養(yǎng)培育與和諧社會(huì)構(gòu)建過程中的應(yīng)有作用，筆者特提出以下對策建議。

（一）加快立法進(jìn)程，明晰社區(qū)教育功能定位并做好制度的頂層設(shè)計(jì)

要實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展，尤其是達(dá)成全面繁榮、均衡布局的既定目標(biāo)，就必須堅(jiān)持做好制度性的頂層設(shè)計(jì)，明確社區(qū)教育在教育體系中的定位。

一方面就社區(qū)教育的功能定位而言，雖然各種解釋與描述眾說紛紜，但一些關(guān)鍵性的共識正在形成，比如：終身教育應(yīng)是每個(gè)公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利；國家應(yīng)負(fù)起統(tǒng)合教育資源、提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的責(zé)任；社區(qū)教育不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)性或功利性的發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，而要著力推動(dòng)個(gè)體實(shí)現(xiàn)以提升精神品質(zhì)為目的的價(jià)值轉(zhuǎn)換。上述共識的形成非常重要，對明晰社區(qū)教育的基本功能與內(nèi)涵，尤其是推動(dòng)專項(xiàng)法律的制定、完善或修訂，都將起到理論奠基的重要作用。

另一方面，就社區(qū)教育的頂層設(shè)計(jì)來看，自終身教育思想在我國普及以來，尤其是伴隨實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)實(shí)踐探索的推進(jìn)，基層的社區(qū)教育已取得巨大進(jìn)展，但同時(shí)也面臨更多難以突破的困境與障礙，比如社區(qū)教育行政體制機(jī)制的建立與歸屬問題、社區(qū)教育工作者的培養(yǎng)與職稱系列的專設(shè)問題、社區(qū)教育設(shè)施的經(jīng)費(fèi)來源與具體運(yùn)作問題等，都需要在制度層面尤其是通過國家專項(xiàng)立法的途徑進(jìn)行大刀闊斧的改革與明確規(guī)定才能解決。然而，立法又是一個(gè)極其慎重與細(xì)致的工作，尤其是涉及社區(qū)教育的立法，必須要厘清社區(qū)教育與學(xué)校教育及其他教育形態(tài)之間的關(guān)系，還必須明確社區(qū)教育在整個(gè)終身教育體系中的地位與作用（如圖2），并對社區(qū)教育的設(shè)施建設(shè)、人員培養(yǎng)、經(jīng)費(fèi)來源等作精準(zhǔn)把握與設(shè)計(jì)。而上述涉及立法的基本內(nèi)容都需要實(shí)踐層面的經(jīng)驗(yàn)支持，最終凝聚智慧、形成共識才能落實(shí)于立法的框架與條款的制定之中。為加快這一進(jìn)程，建議在國家層面組建社區(qū)教育專項(xiàng)立法起草小組，通過頂層設(shè)計(jì)有力推動(dòng)社區(qū)教育相關(guān)法律的早日制定。

（二）建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，保障資源有效供給

社區(qū)教育能否在實(shí)踐中發(fā)揮更大作用，持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障是尤為關(guān)鍵的因素。建議在教育部和人社部設(shè)立社區(qū)教育的專項(xiàng)財(cái)政撥款機(jī)制，明確社區(qū)教育在國家和地方財(cái)政中應(yīng)該占的固定比例。之所以建議由教育部和人社部兩部門合力，是因?yàn)榛鶎拥纳鐓^(qū)教育基本由地方政府托管，教育部門大都只提供人力的支援。再就撥款機(jī)制的具體內(nèi)容而言，可以按照社區(qū)常住人口進(jìn)行分類劃撥，如可以以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的高低為依據(jù)劃分為一元以上（含一元）、五元以上（含五元）、十元以上（含十元）三個(gè)檔次，各地則可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行經(jīng)費(fèi)檔次的申請。社區(qū)教育一旦得到固定經(jīng)費(fèi)的支持，全民終身學(xué)習(xí)的促進(jìn)和個(gè)性化發(fā)展的需求就可以得到基本的滿足與保證。

除了政府出資以外，我們還應(yīng)充分動(dòng)員社會(huì)力量，挖掘社區(qū)資源。對此可以通過地方政府的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，對轄區(qū)內(nèi)的各種教育資源予以統(tǒng)籌與調(diào)配。積極利用現(xiàn)代化技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)平臺的構(gòu)建，可以使教育資源得到更加有效和均衡的利用。對此建議有條件的地區(qū)可以建設(shè)社區(qū)教育資源共享平臺，通過集中調(diào)配、有效利用的手段，確保社區(qū)教育資源供給的均衡、市場運(yùn)營與公益服務(wù)的均衡、城鄉(xiāng)分布的均衡、年齡人群的均衡等，使社區(qū)教育的資源生生不息、絡(luò)繹不絕。

（三）制定準(zhǔn)入與培養(yǎng)機(jī)制，不斷提升社區(qū)教育工作者的專業(yè)水平

從事社區(qū)教育的工作人員是保障社區(qū)教育順利開展的專職群體，這個(gè)群體只有在工作環(huán)境中始終保持高度的專業(yè)性，才能有效提升社區(qū)教育的質(zhì)量并滿足基層民眾的教育需求。

為保證社區(qū)教育專職隊(duì)伍的專業(yè)化水平，首先必須在源頭上開拓專業(yè)化培養(yǎng)路徑。國外社區(qū)教育領(lǐng)域的專職人員都系大學(xué)培養(yǎng)，因此建議我國在高等教育學(xué)科領(lǐng)域增設(shè)社區(qū)教育學(xué)的專業(yè)。在初始階段可以先由部分有條件的師范類院校予以試點(diǎn)，待學(xué)科建設(shè)、課程設(shè)置成熟以后再予推廣。其次是建議建立社區(qū)教育從業(yè)人員的上崗準(zhǔn)入制度。換言之，任何一個(gè)與社區(qū)教育有關(guān)的工作崗位都必須通過資格審查、現(xiàn)場面試及試用期考察的過程才能錄用。就準(zhǔn)入門檻而言，不僅申請者必須具有大學(xué)本科以上學(xué)歷，而且必須至少接受60學(xué)時(shí)與社區(qū)教育有關(guān)的課程研修或在基層社區(qū)有半年以上實(shí)習(xí)經(jīng)歷的人員才能被視為具有基本的資格。為了有效穩(wěn)定社區(qū)教育工作者的隊(duì)伍，還必須建立在職培訓(xùn)和專項(xiàng)職稱評定的制度。建議社區(qū)教育工作者的在職培訓(xùn)納入崗位職稱考核的細(xì)則，并規(guī)定每年不少于一星期、每五年不少于一個(gè)月的集中培訓(xùn)。培訓(xùn)可由相關(guān)大學(xué)或社區(qū)教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)邀請業(yè)內(nèi)資深專家承擔(dān)，并逐漸形成培訓(xùn)的課程教學(xué)體系。

鑒于任何一個(gè)教育專門崗位都應(yīng)具備相應(yīng)職崗名稱的做法，對于專職的社區(qū)教育工作者的職崗名稱也應(yīng)予以考慮。在日本，相應(yīng)的社區(qū)教育設(shè)施是公民館，從事公民館工作的稱為公民館主事，即主持此項(xiàng)工作的專門人士。韓國則統(tǒng)稱平生教育士（平生教育即終身教育之意），“士”為一種專門行政職務(wù)。我國有稱為社區(qū)教育專干、社區(qū)教育指導(dǎo)師、社區(qū)教育推進(jìn)師的，現(xiàn)在一般統(tǒng)稱為“老師”。但社區(qū)教育工作者的日常任務(wù)是組織策劃各種活動(dòng)，同時(shí)對社區(qū)教育設(shè)施進(jìn)行管理，課程教學(xué)的承擔(dān)則在少數(shù)。因此，如何進(jìn)行適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)冠名也是今后需要專門討論的話題。

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收稿日期：2017-12-04

定稿日期：2018-03-26

作者簡介：吳遵民，博士，教授，博士生導(dǎo)師，華東師范大學(xué)教育學(xué)部（200062）。

趙華，碩士，上海市徐匯區(qū)社區(qū)學(xué)院（200062）。

責(zé)任編輯 郝 丹