東北振興、產(chǎn)業(yè)集聚和政策實(shí)施次序

胡 月 曉

(中國(guó)金融研究院， 上海 200002)

一、東北“二次振興”的由來(lái)和展望

(一)東北“二次振興”的提出

2003年，國(guó)務(wù)院成立東北振興辦公室和專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)始實(shí)施東北振興戰(zhàn)略。彼時(shí)東北經(jīng)濟(jì)增速雖仍和全國(guó)不相上下，但發(fā)展后勁不足跡象已然呈現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力散失和企業(yè)效益的普遍滑落，令東北“塌陷”論調(diào)一度成了全國(guó)許多媒體的焦點(diǎn)，吸引了全國(guó)人民的眼球。由圖1“中國(guó)、東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化”可知，東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，東北經(jīng)濟(jì)一路追隨全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，增長(zhǎng)速度雖不能引領(lǐng)全國(guó)但至少不掉隊(duì)。2008年金融危機(jī)后，東北經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)一度領(lǐng)先全國(guó)，但這種優(yōu)勢(shì)在2014年戛然而止，“投資不過(guò)山海關(guān)”“東北成中國(guó)鐵銹地帶”等看空東北經(jīng)濟(jì)的論調(diào)再起。2015年年初，新華社針對(duì)東北經(jīng)濟(jì)增速在2014年大幅回落的現(xiàn)象，發(fā)布了專(zhuān)門(mén)的調(diào)查報(bào)告，“新東北現(xiàn)象”成為市場(chǎng)焦點(diǎn)，社會(huì)各界由此再度掀起熱議東北振興的熱潮，東北“二次振興”話(huà)題由此而起[1][2][3]。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

圖1中國(guó)、東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化

東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何再出發(fā)，不僅事關(guān)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“二次振興”，而且也對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新時(shí)代下實(shí)現(xiàn)階段跨越有重要意義。東北經(jīng)濟(jì)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的樣本，自然事關(guān)全局發(fā)展。各界對(duì)東北經(jīng)濟(jì)“二次振興”高度關(guān)注，不時(shí)獻(xiàn)言獻(xiàn)策，2017年還一度在全社會(huì)引發(fā)了一輪大討論[4]。政府對(duì)東北“二次振興”的重視程度也不亞于“一次振興”，不僅出臺(tái)了一系列新的振興政策，而且花大力氣“輸血”。2016年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》。同年8月，中華人民共和國(guó)發(fā)展和改革委員會(huì)推出《推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動(dòng)實(shí)施方案(2016—2018年)》，計(jì)劃分3年左右時(shí)間，在交通、能源、水利、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，依托137項(xiàng)重點(diǎn)工作和127個(gè)重大項(xiàng)目，圍繞四大核心任務(wù)(完善體制機(jī)制、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、保障和改善民生)，實(shí)施高達(dá)1.6萬(wàn)億元左右的投資方案，市場(chǎng)將其解讀為中國(guó)版“除銹計(jì)劃”。

(二)東北“一次振興”的評(píng)價(jià)

東北振興戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面振興戰(zhàn)略，對(duì)東北振興戰(zhàn)略效果的評(píng)價(jià)，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科教文化、資源環(huán)境、社會(huì)生活等各個(gè)方面[5][6]。2003年?yáng)|北振興戰(zhàn)略(即“一次振興”)提出以來(lái)，東北經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了不小的進(jìn)步，諸多評(píng)價(jià)研究表明，東北“一次振興”戰(zhàn)略成就不俗。綜合各項(xiàng)研究成果和評(píng)價(jià)指標(biāo)看，自2003年?yáng)|北首次提出振興戰(zhàn)略以來(lái)，截至2015年?yáng)|北“二次振興”再出發(fā)，東北“一次振興”可謂成效顯著、問(wèn)題不少。

東北“一次振興”的成就，首先，顯著增強(qiáng)了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量。2003—2014年間，東北經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)了持續(xù)超越全國(guó)水平的狀態(tài)。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較的角度，在東北振興這13年中，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)比重在全國(guó)是上升的，東北振興政策的經(jīng)濟(jì)刺激效果明顯。其次，從社會(huì)文化、人民生活和環(huán)境保護(hù)方面看，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展指數(shù)也超越了全國(guó)平均水平?？陀^(guān)地說(shuō)，東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都取得了很大進(jìn)步，雖然和“長(zhǎng)三角”“珠三角”等中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極地區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有差距，但并不拖全國(guó)發(fā)展的后腿。

東北“一次振興”的不足，在于全要素生產(chǎn)率(TFP: total factor productive)提高緩慢。東北地區(qū)因振興戰(zhàn)略長(zhǎng)期享受到國(guó)家的各項(xiàng)傾斜政策，這在客觀(guān)上滯遲了當(dāng)?shù)氐臋C(jī)制和體制改革，使得東北地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境和其他地區(qū)相比，顯得日益落后。營(yíng)商環(huán)境相對(duì)不佳，是導(dǎo)致“投資不出山海關(guān)”的重要原因，是東北地區(qū)全要素生產(chǎn)率長(zhǎng)期得不到提高的根本原因所在。按照世界銀行最新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括以下10項(xiàng)內(nèi)容：開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)[7]。

東北“一次振興”也帶來(lái)一些負(fù)面效果，如經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期失衡，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和資源環(huán)境方面。東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)的最大問(wèn)題，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鋼化，即資源型產(chǎn)業(yè)和重化工產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中日益固化。高能耗資源型產(chǎn)業(yè)和重化產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)際上也是東北經(jīng)濟(jì)基于比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦發(fā)展的結(jié)果。另外，重工業(yè)比重高帶來(lái)的另一個(gè)不利結(jié)果，是資源環(huán)境方面的壓力。

(三)東北“二次振興”的展望

由于歷史的原因，東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中重工業(yè)的占比較高。中華人民共和國(guó)成立初期和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于靠近蘇聯(lián)和資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)受馬克思重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想影響，東北的重工業(yè)得到了優(yōu)先發(fā)展，形成了后來(lái)東北重化工業(yè)在全國(guó)舉足輕重的地位。重資產(chǎn)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)周期屬性是波動(dòng)性大，即其經(jīng)濟(jì)周期表征特別明顯。輕資產(chǎn)行業(yè)在經(jīng)濟(jì)衰退期只是經(jīng)營(yíng)受到影響，資產(chǎn)影響相對(duì)不大。而重資產(chǎn)行業(yè)不僅經(jīng)營(yíng)受到?jīng)_擊，資產(chǎn)本身也受到打擊，經(jīng)濟(jì)周期變化對(duì)投資的影響是最明顯的，重工業(yè)又是長(zhǎng)周期行業(yè)，影響經(jīng)濟(jì)周期屬性尤其大。東北地區(qū)重工業(yè)比重偏高的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了東北經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)幅度要比全國(guó)平均水平高。2012年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始步入增速換擋期，2014年確定進(jìn)入新常態(tài)，“底部徘徊、有限復(fù)蘇”成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的階段性特征。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期底部運(yùn)行狀態(tài)，使得東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回落尤其突出，“新東北”現(xiàn)象是東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的特殊表現(xiàn)。2008年至2013年間東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要好于全國(guó)，2014年后快速回落至低于全國(guó)平均水平，這種現(xiàn)象實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的，同時(shí)也是東北明顯突出的經(jīng)濟(jì)周期J形曲線(xiàn)效應(yīng)在宏觀(guān)上的表現(xiàn)。

可見(jiàn)，東北“二次振興”在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)上的目標(biāo)，是要降低周期波動(dòng)性，增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的平穩(wěn)性，這自然對(duì)改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成提出了更高要求。即不論是追趕型產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，還是領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)型產(chǎn)業(yè)，也不管產(chǎn)業(yè)是否高大上，東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的結(jié)果，就是要能夠減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期波動(dòng)性，這就要求東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更合理、更均衡，抗沖擊能力更強(qiáng)。具體而言就是。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更全面，輕、重工業(yè)的比重結(jié)構(gòu)更合理。由于重資產(chǎn)行業(yè)的周期性波動(dòng)幅度更大，東北經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整就顯得尤其迫切。東北地區(qū)在保持原來(lái)的裝備工業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，顯然需要花大力氣提高東北經(jīng)濟(jì)中輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)的規(guī)模，提升這些行業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的比重。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的一個(gè)重要標(biāo)志就是要顯著提高非周期性行業(yè)的比重，而周期性屬性不強(qiáng)的行業(yè)大都為消費(fèi)型行業(yè)，如醫(yī)藥醫(yī)療、電子消費(fèi)品、文化旅游、信息消費(fèi)等。

2.市場(chǎng)建設(shè)取得全面進(jìn)步，海內(nèi)外市場(chǎng)分布合理。東北“一次振興”雖取得了不俗成就，但外向經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻不進(jìn)反退，東北外貿(mào)在全國(guó)版圖中的衰落，固然有接鄰地區(qū)為全球冷戰(zhàn)焦點(diǎn)態(tài)勢(shì)持續(xù)不能改變的原因，更為深層次的原因還是企業(yè)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向偏差，忽略了海外市場(chǎng)建設(shè)，振興政策上對(duì)發(fā)展外向經(jīng)濟(jì)重視度不夠。“二次振興”需要大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，建立東北經(jīng)濟(jì)的全球市場(chǎng)體系，更為全面地融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)。

二、產(chǎn)業(yè)集聚和東北“二次振興”

(一)產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

產(chǎn)業(yè)集聚是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系下，結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的手段和微觀(guān)表現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)向高級(jí)階段發(fā)展的內(nèi)在趨勢(shì)。產(chǎn)業(yè)集聚是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的必然途徑，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新時(shí)代再發(fā)展并取得進(jìn)步的重要表現(xiàn)特征。

建設(shè)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的共同目標(biāo)，從產(chǎn)業(yè)形態(tài)和企業(yè)分布的角度，創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)都有產(chǎn)業(yè)集聚和企業(yè)集群分布的特征，藥都、硅谷及眾多科技園區(qū)等，這些創(chuàng)新企業(yè)都以群聚的形態(tài)存在，中外概莫能外。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)相關(guān)企業(yè)群聚的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)早已有成熟的研究，并形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)集聚(產(chǎn)業(yè)集群)理論。

產(chǎn)業(yè)集聚理論認(rèn)為，企業(yè)通過(guò)群聚在一起，可以通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)等效應(yīng)，取得區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這種區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)通過(guò)企業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)生產(chǎn)要素產(chǎn)生吸引，使生產(chǎn)能力得以擴(kuò)張，同時(shí)引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)分工深化，并進(jìn)一步引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈橫向和縱向兩方面的全方位擴(kuò)張，從而最終促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展[8][9]。創(chuàng)新發(fā)展又會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的分工，再進(jìn)一步產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，引起新一輪的創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)間的循環(huán)促進(jìn)關(guān)系，如圖2所示。

圖2 產(chǎn)業(yè)集聚和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的循環(huán)促進(jìn)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)現(xiàn)實(shí)任務(wù)是擺脫對(duì)地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)。產(chǎn)業(yè)集聚還是化解當(dāng)前樓市泡沫，以及城鎮(zhèn)化快速進(jìn)展后培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁的重要抓手。樓市泡沫是否會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)形成沖擊，取決于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的均衡程度。城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程階段，房地產(chǎn)行業(yè)往往非常繁榮，樓市價(jià)格也呈現(xiàn)上漲之勢(shì)。如果進(jìn)入城市的人口有就業(yè)，那么城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩后，即使樓市價(jià)格有變動(dòng)，其對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的沖擊也是有限的。對(duì)城市人口就業(yè)的保障，在宏觀(guān)上就是保障工業(yè)化/產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程能跟上城鎮(zhèn)化，城市有足夠的產(chǎn)業(yè)吸納新增人口。產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的實(shí)業(yè)發(fā)展和就業(yè)效應(yīng)，是平穩(wěn)化解高房?jī)r(jià)的唯一“法寶”。

(二)產(chǎn)業(yè)集聚是東北實(shí)現(xiàn)“二次振興”的唯一途徑

縱觀(guān)改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)先后形成了“珠三角”和“長(zhǎng)三角”兩個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。這2個(gè)區(qū)域之所以能成為引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，原因就在于兩地的產(chǎn)業(yè)集聚都發(fā)展得很好，而同期眾多的優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)域、特區(qū)等，都因?yàn)楦鞣N原因，沒(méi)能發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)集群效果，因而最終都沒(méi)能發(fā)展成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極。進(jìn)入新世紀(jì)后，全國(guó)各地結(jié)合自身稟賦優(yōu)勢(shì)，出臺(tái)了不少產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并不遺余力地招商引資，熱衷于“大工程、大項(xiàng)目”，但最終成效如何，實(shí)際上都要看能否形成產(chǎn)業(yè)集聚并有效發(fā)展。

從中國(guó)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展現(xiàn)狀看，沿海地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)的制造業(yè)集聚比較好，而落后地區(qū)(中西部、東北)的產(chǎn)業(yè)集聚往往體現(xiàn)在資源型行業(yè)方面。資源型行業(yè)的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展、分工細(xì)化，都明顯不如其他制造業(yè)，且?guī)в忻黠@的地域特征，產(chǎn)業(yè)集聚的行業(yè)不同，正是造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)差距的重要原因[10]。由于產(chǎn)業(yè)集聚對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力提升的作用，是通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)等效應(yīng)實(shí)現(xiàn)的(具體而言就是學(xué)習(xí)曲線(xiàn)縮短、共享基礎(chǔ)設(shè)施、信息交流便利、企業(yè)間協(xié)同效應(yīng)增強(qiáng)、相同文化價(jià)值觀(guān)形成等)，因此技術(shù)密集型行業(yè)和資本密集型行業(yè)的集聚效應(yīng)，要顯著高于勞動(dòng)密集型行業(yè)。這就決定了東北“二次振興”中，不能僅僅基于比較優(yōu)勢(shì)承接其他地方的勞動(dòng)密集型行業(yè)，即東北在選擇集聚行業(yè)時(shí)，應(yīng)該傾向于選擇資本密集型和技術(shù)密集型行業(yè)[11][12]。

東北“一次振興”期間，雖然產(chǎn)業(yè)集聚也取得了較大發(fā)展，在裝備制造、石油化工、醫(yī)藥等行業(yè)形成了多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，但整體上產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展并不突出，行業(yè)分布上集聚效應(yīng)低。東北產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展落后主要表現(xiàn)為：缺少核心優(yōu)勢(shì)企業(yè)，市場(chǎng)集中度低，集群企業(yè)數(shù)量少、配套中小企業(yè)少，集群之間互動(dòng)少，產(chǎn)業(yè)集群的整體競(jìng)爭(zhēng)力不足、未形成品牌優(yōu)勢(shì)等。在江浙一帶，一縣一產(chǎn)業(yè)、一鎮(zhèn)一行業(yè)，是普遍現(xiàn)象。在區(qū)域內(nèi)形成不同的產(chǎn)業(yè)集群，不僅改善了區(qū)域內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，而且也增強(qiáng)了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，促進(jìn)了就業(yè)市場(chǎng)擴(kuò)容。東北地區(qū)長(zhǎng)期存在的人口外流，其原因不能僅從氣候上解釋?zhuān)催€是產(chǎn)業(yè)集聚不足、形不成就業(yè)機(jī)會(huì)。

只有產(chǎn)業(yè)集聚才能形成經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。“輸血式”的外來(lái)投資、優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，甚至大工程、大項(xiàng)目，如果無(wú)助于形成產(chǎn)業(yè)集聚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁就很難持續(xù)，也無(wú)益于形成就業(yè)市場(chǎng)的永久性擴(kuò)大，而資金、資源、人口等要素的外流也就不會(huì)停止。投資如果只是基于開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的目的，即使政府能有效引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈的深化發(fā)展，如果不能形成產(chǎn)業(yè)集聚，那么東北經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展仍會(huì)受到影響，對(duì)就業(yè)的永久增長(zhǎng)效應(yīng)也很難彰顯出來(lái)。因此，東北“二次振興”，需要在更多行業(yè)、更多產(chǎn)業(yè)上，形成產(chǎn)業(yè)集聚。

(三)推進(jìn)東北產(chǎn)業(yè)集聚

現(xiàn)有東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展落后的主要原因是行業(yè)分布不均衡、關(guān)聯(lián)效應(yīng)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)少，由于產(chǎn)業(yè)集群間聯(lián)系少，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚的陰影效應(yīng)較強(qiáng)(類(lèi)似城市的虹吸效應(yīng)強(qiáng)于延伸效應(yīng)，并有效吸引相對(duì)落后的城鄉(xiāng)接合部)。因此，東北“二次振興”在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚上，需要從以下幾個(gè)方面著眼。

1.產(chǎn)業(yè)集聚推進(jìn)要與產(chǎn)業(yè)鏈提升、結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)在整體上落后于全國(guó)的同時(shí)，內(nèi)部發(fā)展也不均衡，其中的重要原因在于內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資源型行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展及產(chǎn)業(yè)深度有限，就業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。首先，東北“二次振興”要讓原先具有競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)強(qiáng)者更強(qiáng)，比如要讓裝備制造行業(yè)大幅度向價(jià)值鏈上方爬升，在前端研發(fā)、設(shè)計(jì)和下游營(yíng)銷(xiāo)組織領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步。其次，在產(chǎn)業(yè)選擇上，產(chǎn)業(yè)集聚方向要向新興產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)傾斜，具體而言就是要在信息通信領(lǐng)域(TMT)、環(huán)境能源領(lǐng)域、生命科學(xué)領(lǐng)域(醫(yī)藥、醫(yī)械、醫(yī)療)、新物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域(機(jī)器人、空天開(kāi)發(fā)、深海開(kāi)發(fā)、納米技術(shù)、潔凈生化技術(shù)、微電子等)選擇，取得行業(yè)的集群性發(fā)展。再次，東北選擇突破產(chǎn)業(yè)，首選應(yīng)選擇能產(chǎn)生較強(qiáng)集聚效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，而滿(mǎn)足這個(gè)首選標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)，通常是趕超型產(chǎn)業(yè)、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，如制藥、TMT等。

2.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚要改善營(yíng)商環(huán)境。由于體制和機(jī)制改革的落后，東北的營(yíng)商環(huán)境是最為人所詬病的。東北營(yíng)商環(huán)境差，實(shí)際上是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所產(chǎn)生的各種矛盾的集中體現(xiàn)。中華人民共和國(guó)成立初期東北工業(yè)基礎(chǔ)在全國(guó)領(lǐng)先，因而率先得到建設(shè)，上了不少大項(xiàng)目、大企業(yè)；由于基礎(chǔ)扎實(shí)加之改革開(kāi)放后對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠重視，幾十年的習(xí)慣最終形成了大政府、小市場(chǎng)的社會(huì)營(yíng)商環(huán)境。隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，東北計(jì)劃經(jīng)濟(jì)沉積下來(lái)的習(xí)慣，已越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)主流時(shí)，東北營(yíng)商環(huán)境差就成為市場(chǎng)的一致口碑。因此，除了加快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制、機(jī)制改革外，營(yíng)商環(huán)境的改善還需要加快市場(chǎng)軟環(huán)境建設(shè)(法規(guī)體系、金融發(fā)展、會(huì)計(jì)審計(jì)等)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即建設(shè)市場(chǎng)的軟、硬件。基礎(chǔ)設(shè)施落后，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的融合發(fā)展有很大影響，比如由于長(zhǎng)春和通化間至今沒(méi)有高速，兩地雖都為“藥都”(制藥基地)，但各自單獨(dú)發(fā)展，未能產(chǎn)生大的集聚效應(yīng)，與浙江臺(tái)州一地就聚集有8家上市化學(xué)制藥公司的企業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)象，完全不可比擬。

3.吸引外資并將其納入產(chǎn)業(yè)集聚推進(jìn)的進(jìn)程中。在中國(guó)當(dāng)前貨幣過(guò)分充裕的情況下，吸引外資的意義已不再是改革開(kāi)放之初的資金流入，而是外資帶來(lái)的新產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)。在經(jīng)濟(jì)一體化和金融全球化的背景下，外資的投資決策服從于其全球布局的經(jīng)營(yíng)目的。外資進(jìn)入東北，其投資決策必然在其全球產(chǎn)業(yè)鏈分工的統(tǒng)一安排中做出。在現(xiàn)代國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系下，單個(gè)企業(yè)單打獨(dú)斗很難擠入國(guó)際分工體系中產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的上游，本土有強(qiáng)大的配套能力通常是必要條件，因而產(chǎn)業(yè)升級(jí)通常體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，宏觀(guān)上表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)集聚。在這個(gè)過(guò)程中，吸引外資可使本土企業(yè)盡快融入全球分工體系。吸引外資意味著推動(dòng)?xùn)|北企業(yè)進(jìn)入國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，而在開(kāi)放環(huán)境下，東北經(jīng)濟(jì)只有在國(guó)際分工體系中，才能實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。將吸引外資納入產(chǎn)業(yè)集聚，可以使區(qū)域分工更具國(guó)際視角，更加精細(xì)化，從而也能促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。

4.面向全球市場(chǎng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)是基于國(guó)際視角的，因此產(chǎn)業(yè)集聚也要面向海內(nèi)、海外兩個(gè)市場(chǎng)。產(chǎn)業(yè)集聚在區(qū)域內(nèi)培育起了強(qiáng)大的生產(chǎn)能力，而這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的表現(xiàn)，就是要有全面開(kāi)拓海內(nèi)外市場(chǎng)的能力，在國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)中都擁有一席之地。產(chǎn)業(yè)集聚在實(shí)際運(yùn)作中就是推進(jìn)企業(yè)集群發(fā)展，在對(duì)核心企業(yè)培育、選擇過(guò)程中，要注意篩選具有全球視野的企業(yè)，企業(yè)集群中如果沒(méi)有企業(yè)能走出去，那么該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力就是弱的，面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)就難免面臨沖擊，就會(huì)需要政府保護(hù)，而政府不“放手”，自然就不會(huì)有全面深入的體制和機(jī)制改革。一個(gè)需要保護(hù)的產(chǎn)業(yè)，無(wú)論產(chǎn)業(yè)鏈條多么完整、規(guī)模有多大，其體質(zhì)都是“虛胖”的。只有面向全球市場(chǎng)，才能通過(guò)市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)分工的發(fā)展，從而使產(chǎn)業(yè)得以容納更多的企業(yè)，創(chuàng)造更大的就業(yè)市場(chǎng)。

5.以核心企業(yè)為抓手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚[注]上海市經(jīng)信委《上海市航空制造產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020)》：實(shí)施“主制造商—供應(yīng)商”聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式，以大型客機(jī)項(xiàng)目和民用航空發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目為中心，加快建設(shè)集設(shè)計(jì)、研發(fā)、制造、認(rèn)證、維修、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)在內(nèi)的航空制造完整產(chǎn)業(yè)鏈體系，逐步形成主制造商引領(lǐng)、優(yōu)勢(shì)供應(yīng)商集聚、核心配套企業(yè)支撐、專(zhuān)業(yè)化平臺(tái)服務(wù)的航空制造產(chǎn)業(yè)體系。進(jìn)行成功的企業(yè)集群培育，只能在合適條件下由市場(chǎng)自發(fā)形成一條途徑。首先，政府在產(chǎn)業(yè)集聚中的作用，除了改善營(yíng)商環(huán)境外，還有就是做好對(duì)產(chǎn)業(yè)核心企業(yè)、龍頭企業(yè)的建設(shè)，政府的招商引資工作對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚起著重要作用。其次，核心企業(yè)在產(chǎn)業(yè)集聚中起著“領(lǐng)頭羊”作用，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著“風(fēng)向標(biāo)”作用。從成功的案例看，通過(guò)核心企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集聚，是最為常見(jiàn)的現(xiàn)象，比如阿里之于杭州的電商、動(dòng)漫等產(chǎn)業(yè)集群，騰訊、華為之于深圳的電子消費(fèi)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群。再次，有了核心企業(yè)，通常以中小企業(yè)形式存在的配套企業(yè)、應(yīng)用企業(yè)，環(huán)境適合就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。而能夠衍生出配套和應(yīng)用企業(yè)，也是核心企業(yè)能夠順利成長(zhǎng)的必要條件。最后，幫助核心企業(yè)盡快發(fā)展壯大，是政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚加速形成的可靠和有效著力點(diǎn)。

三、東北振興再出發(fā)的核心和實(shí)施次序

(一)產(chǎn)業(yè)集聚是東北再振興政策的核心

東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，十幾年間社會(huì)各界為東北發(fā)展開(kāi)出了不少“藥方”：從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃，到各類(lèi)金融、財(cái)稅扶持政策、行政支持和民生保障政策，進(jìn)一步還有經(jīng)濟(jì)管理體制變革等各類(lèi)開(kāi)放、搞活的特殊政策等，涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、政府管理等方方面面。東北振興戰(zhàn)略的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和專(zhuān)設(shè)的“東北振興辦”，還協(xié)調(diào)各種資源、調(diào)動(dòng)各種關(guān)系，對(duì)接全國(guó)甚至海外各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，為東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展在微觀(guān)(企業(yè)層面)、中觀(guān)(產(chǎn)業(yè)/行業(yè)層面)和宏觀(guān)(體制層面)全方位動(dòng)員、多領(lǐng)域布局，更不用說(shuō)直接的資源投入了。

從業(yè)已出臺(tái)的各類(lèi)振興東北經(jīng)濟(jì)的政策實(shí)踐看，“對(duì)癥”多、“見(jiàn)效”少。既對(duì)癥為何還見(jiàn)效少？東北經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題主要表現(xiàn)為資源外流導(dǎo)致的“產(chǎn)業(yè)空心化”，歷史地看，東北經(jīng)濟(jì)“產(chǎn)業(yè)空心化”產(chǎn)生，實(shí)際上是中國(guó)經(jīng)濟(jì)梯度發(fā)展規(guī)律作用下的產(chǎn)物。梯度發(fā)展意味著非均衡發(fā)展，非均衡發(fā)展常伴隨著領(lǐng)先地區(qū)從后進(jìn)地區(qū)吸收資源的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的困難甚至萎縮。地理、氣候、市場(chǎng)、人口、資源、歷史、文化等多種因素的綜合影響，注定了東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“背運(yùn)”——在全國(guó)經(jīng)濟(jì)賽跑中并不處“領(lǐng)頭羊”位置。

圖3 東北二次振興的發(fā)展環(huán)境差異

始于2015年的東北“二次振興”與上一次不同的是，國(guó)家已出臺(tái)基于全局的國(guó)土區(qū)域開(kāi)發(fā)計(jì)劃；經(jīng)過(guò)數(shù)十年建設(shè)，全國(guó)一體化市場(chǎng)基本形成；就經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身而言，地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差距在擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)集聚度不斷提高。由圖3可知，2003年招商引資還可以比拼資源和政策優(yōu)惠力度，2015年后這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已很難發(fā)揮作用：由于市場(chǎng)一體化已然完成(電商根本沒(méi)有門(mén)店地段的選擇問(wèn)題)，金融支持并不局限于地方，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力越來(lái)越多地取決于所在供應(yīng)鏈，營(yíng)商環(huán)境差距拉大等，當(dāng)前只有產(chǎn)業(yè)集聚，才能在地方形成生產(chǎn)力。在這種環(huán)境下，東北“二次振興”已不能延續(xù)“一次振興”的思路，政策思路迫切需要調(diào)整。

根據(jù)波特的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論，一個(gè)國(guó)家、地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不是單獨(dú)存在，而是以產(chǎn)業(yè)集群的形式出現(xiàn)；同樣，一個(gè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也不是單獨(dú)存在的，而是以企業(yè)集群的形式存在。企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，不僅是單個(gè)企業(yè)間的拼斗，更多的是整條產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)。比如，越來(lái)越多的超市、大型零售商，通過(guò)自有品牌的形式向上游行業(yè)延伸，這種經(jīng)營(yíng)變化趨勢(shì)背后體現(xiàn)的實(shí)質(zhì)，是對(duì)整條產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值的控制。因此，能否形成產(chǎn)業(yè)集聚，將決定未來(lái)東北經(jīng)濟(jì)能否脫穎而出。東北振興戰(zhàn)略實(shí)施14年多，政策體系已相當(dāng)完善，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等各方面也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但“產(chǎn)業(yè)空心化”趨勢(shì)延續(xù)、人口外流不止等問(wèn)題依然存在，問(wèn)題的核心就在于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展落后，東北雖有優(yōu)勢(shì)企業(yè)，但不能由此而形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。所以，東北“二次振興”政策的核心和重點(diǎn)，就是要加快產(chǎn)業(yè)集聚的推進(jìn)。

(二)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚的東北振興政策體系

產(chǎn)業(yè)集聚是形成地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的手段。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期再現(xiàn)“新東北”現(xiàn)象，一個(gè)原因就是東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展不足，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展能力偏弱；中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“底部徘徊”的長(zhǎng)期延續(xù)，使得東北經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的矛盾日益體現(xiàn)。東北經(jīng)濟(jì)再出發(fā)需要“二次振興”，東北再振興需要緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)集聚推進(jìn)。產(chǎn)業(yè)集聚的推進(jìn)模式，因時(shí)因地不同，依推動(dòng)力不同，一般有以下兩種模式。

1.市場(chǎng)帶動(dòng)型。典型有義烏小商品市場(chǎng)帶動(dòng)的當(dāng)?shù)匦∩唐樊a(chǎn)業(yè)集聚，廣東、浙江等地以專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集聚等。義烏小商品的產(chǎn)業(yè)集聚因電商發(fā)展還進(jìn)一步發(fā)展成了“淘寶村”等新業(yè)態(tài)。

2.核心企業(yè)帶動(dòng)型。杭州的電商和動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)集群、深圳的電子消費(fèi)產(chǎn)業(yè)集群和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)集群，都與當(dāng)?shù)卮嬖谛袠I(yè)領(lǐng)軍企業(yè)直接相關(guān)，在核心企業(yè)帶動(dòng)下形成產(chǎn)業(yè)集群，通常還會(huì)在當(dāng)?shù)匦纬捎杏绊懥Φ膶?zhuān)業(yè)市場(chǎng)，在市場(chǎng)和核心企業(yè)的相互帶動(dòng)下，最終形成產(chǎn)業(yè)集聚。

從東北的實(shí)際情況下，由于缺少有影響力的貿(mào)易港口，歷史上也沒(méi)有形成有影響力的商品集散市場(chǎng)，走市場(chǎng)帶動(dòng)型的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展模式，需先培育市場(chǎng)，故而不適合東北。從企業(yè)角度，東北在裝備工業(yè)、航空產(chǎn)業(yè)、化工和醫(yī)藥行業(yè)，還是存在著許多在全國(guó)甚至全球領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)企業(yè)的，因此，走核心企業(yè)帶動(dòng)型的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展模式，應(yīng)該是東北振興的道路選擇。

以核心企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚形成，政策的核心并不在核心企業(yè)，而在于對(duì)配套企業(yè)和應(yīng)用企業(yè)的鼓勵(lì)發(fā)展。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)。核心企業(yè)如缺少上下游和橫向協(xié)作企業(yè)，其核心優(yōu)勢(shì)早晚也會(huì)散失。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，東北地區(qū)只有發(fā)展出了自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)后，東北經(jīng)濟(jì)才能穩(wěn)定下來(lái)。而在產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)情況下，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)只有通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚才能形成。東北要在核心企業(yè)周?chē)纬纱罅恐行∑髽I(yè)，需要加大力氣發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，這又對(duì)營(yíng)商環(huán)境改善和體制、機(jī)制改革提出了要求。東北新時(shí)代下推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的政策體系，如圖4所示，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)際上也是幫助核心企業(yè)擴(kuò)

展其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因此政策核心應(yīng)在于促進(jìn)民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)東北振興的政策實(shí)施次序

東北“一次振興”期間，促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展的政策體系，實(shí)際上已比較齊全。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，無(wú)論“輸血”“造血”，都已齊備。從政策作用力角度分析，政策密集出臺(tái)、同步推進(jìn)在實(shí)踐中放大了互相消耗、行為短視等負(fù)面效應(yīng)，糾正這種效應(yīng)需要分步實(shí)施的政策次序。

當(dāng)前東北再振興政策的核心是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚政策的核心是促進(jìn)民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)。可見(jiàn)，對(duì)東北來(lái)說(shuō)，放松管制、張開(kāi)雙臂，歡迎民間創(chuàng)業(yè)發(fā)展，打造一個(gè)廣大中小企業(yè)欣欣向榮局面，比完善基礎(chǔ)設(shè)施投資、大干快上大項(xiàng)目更為重要。從短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，東北(包括國(guó)內(nèi)很多地方)需要投資和樓市繁榮，以使經(jīng)濟(jì)增速不失速。而搞基建又加劇了政府債務(wù)緊張，更進(jìn)一步增加政府對(duì)地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)。對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴(lài)，進(jìn)一步損害了實(shí)業(yè)發(fā)展，使得民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步惡化，最終結(jié)果是使產(chǎn)業(yè)集聚受阻，政策不能形成自我促進(jìn)的閉環(huán)，這種演化邏輯如圖5所示。

以上演化邏輯其實(shí)在全國(guó)其他地方，也不同程度存在，但東北地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展落后，以及重資產(chǎn)行業(yè)占比較高的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)低迷情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就愈發(fā)顯得困難。

東北“二次振興”的目標(biāo)顯然要比上次更清晰和具體。但是要順利推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，就必須打破圖5所展示的演化鏈條，而要改變上述局面，就必須對(duì)現(xiàn)有政策做出調(diào)整。

從單一政策角度看，現(xiàn)行東北振興政策和政府行為都是合理的，但是政策同步實(shí)施“共振”的結(jié)果，卻是產(chǎn)業(yè)集聚的受阻。因此，東北未來(lái)要改變的不是政策本身，而是政策實(shí)施的次序。

無(wú)論從宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)平衡，還是政府運(yùn)行角度，財(cái)政體系都處于核心位置。政府當(dāng)前一系列增加經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期失衡壓力的行為，背后都有著財(cái)政根源。在新時(shí)代的政府目標(biāo)體系下，地方政府的財(cái)政均衡若有保證，各地對(duì)地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)就容易得到糾正。所以未來(lái)東北振興政策實(shí)施的第一步，就是要減緩東北地區(qū)的財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)東北財(cái)政的均衡發(fā)展。就目前現(xiàn)狀而言，這不容易做到，中央需要加大扶持力度，使東北財(cái)政盡快取得均衡?；蛘呒訌?qiáng)供給側(cè)改革，變建設(shè)型政府為服務(wù)型政府，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政府的約束和改變其政府行為，達(dá)到財(cái)政平衡的目的。

政策實(shí)施的第二步，是要嚴(yán)格控制地產(chǎn)泡沫，促進(jìn)民間投資發(fā)展。在財(cái)政壓力減輕的情況下，地方對(duì)樓市調(diào)控更能和中央保持一致。資本是最聰明的，只要政府能夠創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，民營(yíng)企業(yè)自然會(huì)攀附到有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)鏈條上，企業(yè)之間通過(guò)對(duì)價(jià)值鏈主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)促進(jìn)科技、經(jīng)營(yíng)等全方位的創(chuàng)新進(jìn)展，并最終在宏觀(guān)上形成產(chǎn)業(yè)集聚。

第三步，實(shí)施當(dāng)前過(guò)早推出的“除銹”計(jì)劃，即大規(guī)模的技術(shù)改造和交通基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃。此時(shí)產(chǎn)業(yè)集群應(yīng)已有相當(dāng)發(fā)展，此時(shí)政策的目標(biāo)，是通過(guò)政府主導(dǎo)的投資活動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的擴(kuò)大和集群之間的互動(dòng)。

第四步，需求釋放政策的實(shí)施。在產(chǎn)業(yè)集聚形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)成為普遍現(xiàn)象后，東北經(jīng)濟(jì)活力實(shí)際上已經(jīng)達(dá)到。宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)是在東北地區(qū)形成多個(gè)區(qū)域增長(zhǎng)極(企業(yè)集群)，由于全國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)可能已經(jīng)獲得相當(dāng)進(jìn)展，東北地區(qū)有可能接過(guò)“珠三角”“長(zhǎng)三角”的接力棒，成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)極。此時(shí)，東北應(yīng)該實(shí)施需求釋放政策，可以逐步放開(kāi)樓市投資、以房地產(chǎn)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)需求的釋放，并進(jìn)行配套的社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)變革，如開(kāi)展與人口流入相適應(yīng)的配套改革等。