我國(guó)高校董事會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑

高雅 徐小輝

摘要：推進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革與完善，探索和創(chuàng)新新時(shí)期具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，是我國(guó)高?？沙掷m(xù)發(fā)展所面臨的主要問(wèn)題。本文借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是美國(guó)的高校董事會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)，研究符合我國(guó)特征的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，探尋對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化完善的路徑和措施。

關(guān)鍵詞：董事會(huì)制度；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；高等院校

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2018）47-0245-03

在我國(guó)探索高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和創(chuàng)新的過(guò)程中，建立高校董事會(huì)的觀點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生。高校董事會(huì)的引入，不僅可以解決我國(guó)高校多元化參與主體利益均衡問(wèn)題，還能更好地促進(jìn)高校與社會(huì)的共贏發(fā)展，是適合我國(guó)高校改革發(fā)展的有效路徑。2010年7月，黨中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)教育工作會(huì)議，頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》，明確提出“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”。該綱要指明我國(guó)未來(lái)10年教育改革和發(fā)展的方向，第一次明確提出探索和建立高校董事會(huì)制度。目前，我國(guó)高校董事會(huì)制度仍處在探索階段，與高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)機(jī)制尚未完全契合，對(duì)促進(jìn)高校穩(wěn)定、長(zhǎng)效地發(fā)展還具有一定的局限性。此外，由于高校董事會(huì)制度源于西方高校管理體系，并不適合直接引入到我國(guó)高校建設(shè)當(dāng)中，如何在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起符合我國(guó)高校特征的董事會(huì)制度是值得進(jìn)一步思考的問(wèn)題。本文從美國(guó)高校董事會(huì)的發(fā)展、特征等出發(fā)，分析中西方建立高校董事會(huì)制度的差異，探索具有中國(guó)特色的高校董事會(huì)制度。

一、美國(guó)的高校董事會(huì)制度

西方的高校董事會(huì)制度最早起源于英國(guó)，在美國(guó)獲得了發(fā)展和傳承。1642年，劍橋?qū)W院（哈佛學(xué)院的前身）經(jīng)馬薩諸塞議會(huì)批準(zhǔn)，成立了美國(guó)第一個(gè)高校董事會(huì)。董事會(huì)由地方官員、牧師等社會(huì)公眾組成，其職責(zé)是對(duì)高校的日常運(yùn)作與資金籌集等進(jìn)行監(jiān)督。1650年，哈佛學(xué)院成立由高校內(nèi)部成員組成的院務(wù)委員會(huì)，與董事會(huì)共同治理學(xué)校，史稱“兩院制”。然而，董事會(huì)與院務(wù)委員會(huì)的共存并未帶來(lái)利益，反而相互制約，爭(zhēng)斗不斷。因此，后來(lái)大部分高校并沒(méi)有效仿雙重董事會(huì)管理體系。在這種情況下，1701年，耶魯學(xué)院成立了單一董事會(huì)管理制度，即只有董事會(huì)，由清教徒牧師組成，對(duì)高校擁有絕對(duì)的控制權(quán)與管理權(quán)。這種單一的董事會(huì)制度推進(jìn)了美國(guó)高校的發(fā)展并沿襲至今，為大多數(shù)的美國(guó)高校所效仿[1]。

美國(guó)高校董事會(huì)在院校擁有最高的權(quán)力與地位，處于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的頂端，并對(duì)學(xué)院實(shí)行全方位的監(jiān)管與控制。從人員構(gòu)成上，董事會(huì)成員一般由校外人士組成，包括具備資金實(shí)力、社會(huì)地位和信用威望的政府官員、社會(huì)名流、企業(yè)家等，呈現(xiàn)出多元化利益相關(guān)者共治的局面。從權(quán)利職能上，董事會(huì)為最高決策機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并實(shí)施管理監(jiān)督。美國(guó)實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，單設(shè)與決策機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是具體實(shí)施者。從法律權(quán)利上，美國(guó)高校的董事會(huì)配備完善的外部法律保障體系，從法人地位、權(quán)利義務(wù)、保障機(jī)制等方面明確劃分，具有完全的獨(dú)立性與自主性。

二、我國(guó)的高校董事會(huì)制度發(fā)展沿革與存在的問(wèn)題

1.我國(guó)高校董事會(huì)制度的發(fā)展沿革。辛亥革命之后，我國(guó)從西方國(guó)家引入了高校董事會(huì)制度，其成為我國(guó)高等院校的管理制度之一。1920年10月，廈門(mén)大學(xué)率先成立了高校董事會(huì)，標(biāo)志著國(guó)外的高校董事會(huì)制度正式進(jìn)入我國(guó)的高校管理模式中。1952年以后，教育部對(duì)全國(guó)進(jìn)行高校調(diào)整，以政府行政主導(dǎo)替代了高校董事會(huì)職能，建立起以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的高校管理體制。然而，在某些方面政府的過(guò)分干預(yù)限制了高校的自主發(fā)展與改革創(chuàng)新，導(dǎo)致管理模式千篇一律，缺乏自主性與針對(duì)性。隨著我國(guó)教育管理機(jī)制的不斷改革，高校內(nèi)部的董事會(huì)制度又開(kāi)始逐步地形成與發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，我國(guó)大約有200所高校建立了董事會(huì)制度。

2.我國(guó)高校董事會(huì)制度的職能及作用?；谖覈?guó)高校的運(yùn)作機(jī)制和管理模式，可以將我國(guó)高校的董事會(huì)職能分為三個(gè)方面：領(lǐng)導(dǎo)決策型、半領(lǐng)導(dǎo)決策型和指導(dǎo)咨詢型[2]。

領(lǐng)導(dǎo)決策型是指董事會(huì)在高校具有最高的領(lǐng)導(dǎo)與決策權(quán)力，這類董事會(huì)一般出現(xiàn)在民辦高校中，學(xué)校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。政府對(duì)這類學(xué)校僅進(jìn)行間接的管理，充分賦予高校自主權(quán)與民主權(quán)。

半領(lǐng)導(dǎo)決策型是指董事會(huì)從資金、技術(shù)等方面給予支持，并非作為高校的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)行使最高決策權(quán)利。這類董事會(huì)一般出現(xiàn)在由華僑投資興辦的高校中，對(duì)高校提供資金扶持與意見(jiàn)參考，間接參與學(xué)校的自主發(fā)展與改革創(chuàng)新。

指導(dǎo)咨詢型是指董事會(huì)既不具有獨(dú)立法人資格，也不是最高決策機(jī)構(gòu)，而是存在于國(guó)家投資的公立高校中，將董事會(huì)定位為對(duì)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)方向、專業(yè)設(shè)置等進(jìn)行咨詢與指導(dǎo)，為學(xué)校擴(kuò)大對(duì)外交流合作空間、廣泛籌集資金、加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作聯(lián)系而設(shè)立的一種內(nèi)部治理組織機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)高校董事會(huì)大部分屬于這一類型。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的高校董事會(huì)制度試圖尋求一種新的突破，以期為高校發(fā)展提供充分的保障與扶持，并為高校的決策管理把握好正確的位置與方向。綜合分析我國(guó)高校現(xiàn)行的董事會(huì)制度，其作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）高校董事會(huì)可以為高校發(fā)展引入更廣泛的資金支持與資源供給。學(xué)校從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)科研發(fā)展，到人才的全方位培養(yǎng)、教師的薪酬津貼等，都需要源源不斷的資金和資源支持。董事會(huì)的存在可以代表學(xué)校與政府、企業(yè)及社會(huì)組織之間開(kāi)展聯(lián)系與溝通，致力于從各種渠道籌措學(xué)校教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)，廣納社會(huì)資源，為高校的各項(xiàng)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展夯實(shí)必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。（2）高校董事會(huì)可以為高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提供更具可操作性的咨詢指導(dǎo)和評(píng)議建議。高校的發(fā)展需要從學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會(huì)服務(wù)等方面全面展開(kāi)，董事會(huì)可以充分發(fā)揮其經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)督和資源優(yōu)勢(shì)，有效運(yùn)用和整合各類資源，進(jìn)行制度完善與機(jī)制創(chuàng)新，為高校教育事業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展和規(guī)劃提供了強(qiáng)有力的智力基礎(chǔ)。（3）高校董事會(huì)可以拓寬高校的知名度并提升高校的社會(huì)影響力。高校董事會(huì)成員往往由具有良好聲譽(yù)與社會(huì)影響力的知名人士、教育專家、企業(yè)家等組成。[3]高校董事會(huì)多元化的成員構(gòu)成為高校帶來(lái)廣泛的社會(huì)影響力和號(hào)召力，為高等院校的長(zhǎng)期發(fā)展奠定了優(yōu)異的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.我國(guó)高校董事會(huì)制度存在的問(wèn)題與不足。事實(shí)上，我國(guó)的高校董事會(huì)制度仍處在起步階段，在治理制度方面，尚未建立起健全的高校董事會(huì)外部制度，也沒(méi)有形成完善的高校董事會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制。

在我國(guó)目前的相關(guān)法律法規(guī)體系中，并未對(duì)高校董事會(huì)的法人地位、職責(zé)權(quán)利有一個(gè)明確的認(rèn)定，外部管理制度缺乏全面有效的法律保障措施。美國(guó)高校董事會(huì)的成立基于特許狀或聯(lián)邦、州的法律法規(guī)，明確指出董事會(huì)的法人地位、職能與權(quán)利，保障了的董事會(huì)在高校的獨(dú)立、穩(wěn)定運(yùn)行。我國(guó)現(xiàn)有的法律《中華人民共和國(guó)高等教育法》中并未提出相關(guān)法律條例保障高校董事會(huì)內(nèi)部治理的獨(dú)立運(yùn)行，現(xiàn)行的高校董事會(huì)法人職能地位不明確，導(dǎo)致董事會(huì)日常工作的開(kāi)展具有隨意性和可變性，與高校內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)職能無(wú)法平衡，缺乏先天發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

目前我國(guó)高校董事會(huì)的存在并不能從根本上解決行政化的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，帶有功利性、盲目性的運(yùn)行體制與教育管理體制改革的初衷背道而馳[4]。首先，現(xiàn)行的高校管理中仍存在著雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，董事會(huì)的存在并不能完全改變高校行政化的現(xiàn)狀，內(nèi)部治理機(jī)制的缺失使董事會(huì)的工作多數(shù)流于表面，并未真正參與到學(xué)校的決策與指導(dǎo)中。其次，各個(gè)高校董事會(huì)章程的制定趨于統(tǒng)一與相似，特色缺失導(dǎo)致在實(shí)際踐行中具有隨意性與普遍性。最后，董事會(huì)內(nèi)部缺乏相應(yīng)的運(yùn)行與監(jiān)督體系，盲目、功利地籌措資金、自主辦學(xué)違背了董事會(huì)設(shè)立初衷，在內(nèi)部崗位職責(zé)劃分中的不明確導(dǎo)致管理結(jié)構(gòu)混亂，降低董事會(huì)成員工作積極性甚至制造內(nèi)部矛盾，對(duì)成員工作的評(píng)估與考核不能落到實(shí)處導(dǎo)致工作效率降低。

三、基于美國(guó)高校董事會(huì)制度的啟示與思考

當(dāng)前，建立健全高校董事會(huì)制度無(wú)疑正成為完善高校法人治理結(jié)構(gòu)的迫切要求，基于對(duì)美國(guó)高校董事會(huì)制度的研究，可以從下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)高校董事會(huì)制度進(jìn)行健全和完善。

1.充分賦予高校辦學(xué)自主權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，行政部門(mén)一直在我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制中扮演著“舉足輕重”的角色，千篇一律的管理體系導(dǎo)致無(wú)法因地制宜、因材施教，行政層面的過(guò)多干預(yù)在一定程度上限制了高校自主蓬勃地發(fā)展。所以，政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)整在高校內(nèi)部建設(shè)中扮演的角色，避免直接過(guò)分干預(yù)高校的自主選擇與學(xué)校建設(shè)，逐漸從一個(gè)掌控者變成一個(gè)監(jiān)督者，從宏觀的角度為高校的內(nèi)部治理與獨(dú)立運(yùn)行提供建設(shè)性的指導(dǎo)與咨詢，為高校的自主辦學(xué)提供強(qiáng)有力的外部支持。

2.制定相應(yīng)的法律、法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)體系是高校董事會(huì)正常運(yùn)行的前提保障。擬定或修改我國(guó)教育相關(guān)法規(guī)，特別是完善作為我國(guó)董事會(huì)建設(shè)與發(fā)展基礎(chǔ)保障的高等教育法規(guī)，解決由于立法滯后帶來(lái)的董事會(huì)發(fā)展瓶頸與尷尬處境。美國(guó)的董事會(huì)制度之所以能夠在學(xué)校發(fā)展、自主建設(shè)中充分發(fā)揮職能作用，完善的外部法律保障體系是不可缺少的。雖然我國(guó)不斷實(shí)施一系列促進(jìn)高等教育體制改革的措施，但在高校董事會(huì)的法律地位認(rèn)定、職責(zé)權(quán)限劃分、資金運(yùn)行管理與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上仍缺少完善的法律規(guī)范，讓董事會(huì)工作的開(kāi)展與運(yùn)行流于表面。所以，應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定或修改法律規(guī)范，提供規(guī)范的法律保障體系促進(jìn)董事會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，同時(shí)不斷修訂和完善董事會(huì)章程，例如通過(guò)媒介或者引入第三方審批機(jī)構(gòu)，在征詢多元化相關(guān)利益者的情形下讓董事會(huì)的運(yùn)行公開(kāi)、透明[5]。

3.健全內(nèi)部治理機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制。健全的內(nèi)部治理機(jī)制與有效的運(yùn)行機(jī)制是董事會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的中堅(jiān)力量。高校董事會(huì)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制與考核標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)工作的開(kāi)展進(jìn)行指導(dǎo)性的評(píng)估與匯總。加強(qiáng)學(xué)校與董事會(huì)的溝通與交流，不斷促進(jìn)校內(nèi)外資源的合作共享、人才輸送的雙贏局面。同時(shí)，董事會(huì)內(nèi)部適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)部成員的工作熱情與工作效率。

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