讓檢察建議監(jiān)督更有剛性

施堅(jiān)軒

8月24日，崇明區(qū)檢察院針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)該區(qū)一農(nóng)副產(chǎn)品配送公司安全管理疏漏，導(dǎo)致半年內(nèi)發(fā)生2起致3人死亡的重大交通事故，向該公司制發(fā)了檢察建議，并在檢察院宣告室公開(kāi)宣告。被建議單位法定代表人、總經(jīng)理及全體駕駛員等均到場(chǎng)接受建議書(shū)，同時(shí)區(qū)人大代表和政協(xié)委員旁聽(tīng)公開(kāi)宣告和釋法說(shuō)理全過(guò)程。

“檢察建議原則上都要在規(guī)定的場(chǎng)所公開(kāi)宣告并允許旁聽(tīng)。”市檢察院近日召開(kāi)檢察建議公開(kāi)宣告工作推進(jìn)會(huì)，在總結(jié)五年試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《開(kāi)展檢察建議公開(kāi)宣告工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)定），明確通過(guò)第三方參與的方式，向被建議單位及社會(huì)釋法說(shuō)理，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議的法律監(jiān)督權(quán)威。近年來(lái)，本市檢察機(jī)關(guān)把檢察建議作為強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)或者專(zhuān)門(mén)人員歸口統(tǒng)一管理，對(duì)外公開(kāi)宣告送達(dá)，并與人大、政協(xié)、政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合督辦，抓落實(shí)促實(shí)效。2013年以來(lái)，全市檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議3128件，其中公益訴訟及督促起訴一類(lèi)檢察建議35件。

“三方”+“三化”不公開(kāi)宣告是例外

本市檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開(kāi)宣告的試點(diǎn)，最早是從金山區(qū)檢察院開(kāi)始的，2013年1月23日，該院對(duì)一起拆遷領(lǐng)域案件暴露出的涉案單位管理不到位、監(jiān)督制約不力等問(wèn)題，由檢察長(zhǎng)主持，承辦檢察官向涉案單位代表在法律監(jiān)督宣告室當(dāng)面公開(kāi)宣告和送達(dá)，涉案單位代表當(dāng)場(chǎng)接受建議，并在送達(dá)回單上簽字，人大代表、市民群眾旁聽(tīng)了整個(gè)過(guò)程。

金山區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)陶建平說(shuō)，從那時(shí)起，該院就試點(diǎn)探索“三方+三化”的宣告模式，即建議方、被建議方和第三方充分參與以及公開(kāi)宣告的場(chǎng)所化、儀式化、公開(kāi)化，把以往“文來(lái)文往”的檢察建議變成面對(duì)面公開(kāi)宣告，體現(xiàn)了檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，強(qiáng)化了落實(shí)責(zé)任，被建議單位往往更加重視。前不久，他們對(duì)近三年發(fā)出的檢察建議進(jìn)行回訪(fǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公開(kāi)宣告的回復(fù)率和采納率均在98%以上，回復(fù)率高于全市平均值15個(gè)百分點(diǎn)。

金山區(qū)檢察院從試點(diǎn)至今，已有人大代表、社會(huì)公眾等154人次參與了檢察建議公開(kāi)宣告旁聽(tīng)活動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)宣告常態(tài)化和全覆蓋。前不久，該院對(duì)金山區(qū)“l(fā)·10"水污染案件暴露的監(jiān)管問(wèn)題，向涉案單位公開(kāi)宣告送達(dá)檢察建議，引起涉案單位及上級(jí)主管部門(mén)重視。不僅涉案單位接受整改建議，其上級(jí)主管部門(mén)也對(duì)全市港口企業(yè)多方面綜合監(jiān)管下發(fā)規(guī)范性文件。金山區(qū)人大常委會(huì)還在全市率先通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)人民檢察院檢察建議工作的決定》。與此同時(shí)，浦東新區(qū)等基層檢察院也相繼采取選擇典型案例、接受社會(huì)評(píng)議、通報(bào)會(huì)等形式，開(kāi)展檢察建議公開(kāi)宣告試點(diǎn)工作。

據(jù)歸口負(fù)責(zé)檢察建議管理工作的市檢察院研究室主任胡春健介紹，今年7月16日出臺(tái)的規(guī)定就是總結(jié)了金山區(qū)檢察院檢察建議“三方+三化”公開(kāi)宣告模式后在全市推廣的。規(guī)定對(duì)檢察建議公開(kāi)宣告的目的、原則、范圍、主體、方式、場(chǎng)所及具體工作作出11條規(guī)范，以負(fù)面清單方式明確檢察建議公開(kāi)宣告的范圍，要求全市檢察機(jī)關(guān)檢察建議送達(dá)方式以公開(kāi)宣告為原則、不公開(kāi)宣告為例外，對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等情況的檢察建議，可以不公開(kāi)宣告。宣告場(chǎng)所可在檢察機(jī)關(guān)檢察建議宣告室等司法辦案場(chǎng)所進(jìn)行，也可以到被建議單位上門(mén)宣告，或到雙方商定的工業(yè)園區(qū)、街道辦事處、學(xué)校等第三方場(chǎng)所宣告。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公開(kāi)宣告活動(dòng)全程記錄，并統(tǒng)一歸檔各查。

近3億國(guó)有資產(chǎn)10天得以訴前保全

今年8月1日，黃浦區(qū)國(guó)資委主任沈丹娜冒著酷暑趕到黃浦區(qū)檢察院，口頭回復(fù)意見(jiàn)——他們根據(jù)檢察建議責(zé)成權(quán)利人啟動(dòng)訴訟程序，法院已經(jīng)立案并對(duì)市值近3億元的國(guó)有財(cái)產(chǎn)作了訴前保全。

7月初，黃浦區(qū)檢察院在調(diào)查線(xiàn)索時(shí)發(fā)現(xiàn)，該區(qū)一家國(guó)有建筑公司幾年前在改制過(guò)程中，隱匿了一處市值近3億元的國(guó)有房產(chǎn)未登記，該房產(chǎn)已被轉(zhuǎn)制后的私企作為債務(wù)抵押物提起訴訟，由法院查封。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雙方當(dāng)事人又對(duì)抵押權(quán)履行達(dá)成和解，這意味著上述房產(chǎn)將轉(zhuǎn)移到私人名下。

黃浦區(qū)檢察院于7月10日發(fā)出檢察建議，督促該區(qū)國(guó)資委立即進(jìn)行調(diào)查；為防止該房產(chǎn)被轉(zhuǎn)移，責(zé)成權(quán)利人依法申請(qǐng)?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全和提起確權(quán)訴訟；在全區(qū)復(fù)查國(guó)企改制中資產(chǎn)評(píng)估情況。黃浦區(qū)國(guó)資委連夜召開(kāi)會(huì)議研究，調(diào)查收集資料，責(zé)成權(quán)利人啟動(dòng)相關(guān)程序等。7月20日，法院立案并作出訴前保全，目前訴訟正在進(jìn)行之中。

黃浦區(qū)檢察院第五部主任邵怡說(shuō)，從這份檢察建議發(fā)出到法院對(duì)近3億元房產(chǎn)作出訴前保全僅10天，如果沒(méi)有黃浦區(qū)國(guó)資委的全力配合，想要達(dá)到這樣的效果是不可想象的。

市檢察院副檢察長(zhǎng)龔培華認(rèn)為，檢察建議的效果往往與被建議單位配合程度有關(guān)。對(duì)此，上海探索檢察建議多方面聯(lián)動(dòng)、接受社會(huì)評(píng)議、聯(lián)合相關(guān)方面共同督辦等機(jī)制，尋求法律監(jiān)督雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)的社會(huì)效果。早在2009年10月，市人大常委會(huì)就審議通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議，對(duì)檢察機(jī)關(guān)積極、規(guī)范地運(yùn)用糾正違法通知書(shū)、檢察建議和通知立案等形式開(kāi)展法律監(jiān)督作出規(guī)定。近年來(lái)，市檢察院又連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于向同級(jí)人大報(bào)送檢察建議書(shū)的通知》等規(guī)范性文件，要求各級(jí)檢察院制發(fā)檢察建議的同時(shí)報(bào)送同級(jí)人大內(nèi)司委。這些規(guī)定為聯(lián)合督辦落實(shí)檢察建議打下了基礎(chǔ)。此外，市檢察院與市人大內(nèi)司委、市政府法制辦建立了聯(lián)合督辦制度。檢察院安排專(zhuān)人定期向人大內(nèi)司委報(bào)告檢察建議工作情況，每季度末向市政府法制辦提供全市檢察機(jī)關(guān)向各級(jí)政府機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議。對(duì)超過(guò)一個(gè)月未回復(fù)的檢察建議，由市政府法制辦開(kāi)展逐案督辦。

“出租”孩子的家長(zhǎng)被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)

今年兒童節(jié)前夕，最高檢發(fā)布了全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)督促異地撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)典型案例，這件典型案例就是青浦區(qū)檢察院制發(fā)檢察建議的效果。

該院檢察官潘志峰在辦理一起指使“租來(lái)”的兒童實(shí)施盜竊的案件時(shí)，考慮到結(jié)案后被“出租”的孩子將被送回原籍，他們將會(huì)面臨怎樣的人生、是否還會(huì)再次被“出租”、“誰(shuí)來(lái)作合適的監(jiān)護(hù)人”等問(wèn)題，潘志峰他們?nèi)チ饲Ю镏獾谋弧俺鲎狻眱和募亦l(xiāng)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匕殉鷥和俺鲎狻苯o不法人員賺取“租金”并非個(gè)別現(xiàn)象?；貋?lái)后，辦案檢察官寫(xiě)了詳細(xì)的調(diào)查分析報(bào)告和檢察建議，督促當(dāng)?shù)卣畬?duì)“出租”孩子賺取“租金”的父母提起撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)之訴。按流程制作、審核、把關(guān)、簽發(fā)、送達(dá)直至當(dāng)?shù)卣鹪V、法院判決，在近一年的時(shí)間里，該院還多次就證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、提起撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)之訴的程序、涉案兒童監(jiān)護(hù)權(quán)等與當(dāng)?shù)卣疁贤ā?017年底，當(dāng)?shù)卣拥綑z察建議后向法院起訴，法院已判決撤銷(xiāo)4名家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)權(quán)，另行指定監(jiān)護(hù)人。

胡春健說(shuō)，檢察建議效力和作用的發(fā)揮，更多要依賴(lài)檢察建議本身的針對(duì)性、說(shuō)服力等因素。為有效解決制發(fā)模式多樣、發(fā)文不統(tǒng)一、審核把關(guān)不嚴(yán)，甚至同一問(wèn)題重復(fù)發(fā)檢察建議等問(wèn)題，本市檢察機(jī)關(guān)明確檢察建議工作統(tǒng)一由法律政策研究部門(mén)歸口管理，確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)審核。對(duì)檢察建議的選題、建議項(xiàng)目、事實(shí)和法律依據(jù)等，實(shí)行承辦部門(mén)、管理部門(mén)和院領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)。全市檢察機(jī)關(guān)逐步統(tǒng)一了發(fā)文格式和編號(hào)，并實(shí)行全市統(tǒng)一備案，作到檢察建議案件化辦理，注重完善檢察建議的規(guī)范和內(nèi)部工作機(jī)制。近年來(lái)，上海市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的若干規(guī)定、關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)法律文書(shū)把關(guān)工作的通知等相繼出臺(tái)，檢察建議選題、把關(guān)、報(bào)各、專(zhuān)報(bào)等制度得以確立。

閔行區(qū)檢察院對(duì)檢察建議書(shū)、糾正違法通知書(shū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，制定了管理辦法。浦東新區(qū)檢察院研究室安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)對(duì)每一份檢察建議進(jìn)行初審，初審的主要內(nèi)容包括制發(fā)的必要性、文書(shū)的說(shuō)理性、文書(shū)的格式規(guī)范以及文字的精準(zhǔn)性等。市檢察院定期對(duì)檢察建議進(jìn)行分析、通報(bào)、評(píng)比，2015年以來(lái)對(duì)市檢察機(jī)關(guān)101份優(yōu)秀法律文書(shū)進(jìn)行評(píng)選表彰，其中就包括了15份優(yōu)秀檢察建議。