以執(zhí)法檢查為支點(diǎn) 助推條例有效實(shí)施

張楠

《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例）于2017年11月在市十四屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議上通過，并于今年4月1日起施行。該條例是中央關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的若干意見下發(fā)以后，本市在全國率先制定的關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的地方性法規(guī)，為上海農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理提供了法律保障，具有重要意義。

8月29日，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》執(zhí)法檢查正式啟動(dòng)。本次執(zhí)法檢查旨在了解本市貫徹實(shí)施條例的情況，進(jìn)一步推動(dòng)政府部門依法行政，加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理活動(dòng)，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康有序可持續(xù)發(fā)展。市人大常委會(huì)在條例施行當(dāng)年就組織開展條例的執(zhí)法檢查，體現(xiàn)了對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高度重視，也有助于推進(jìn)條例的有效實(shí)施。

檢查“未動(dòng)”培訓(xùn)先行

為讓檢查組成員對條例的主要條款和規(guī)定有一個(gè)比較全面、深入、準(zhǔn)確的理解，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委于7月31日舉辦了為期一天的條例執(zhí)法檢查培訓(xùn)班。市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷、副主任委員趙福禧、委員李富榮、吳健生，專職副主任委員余立云，以及市人大有關(guān)專門委員會(huì)（工作委員會(huì)）、部分市人大代表、14個(gè)有農(nóng)村集體資產(chǎn)的區(qū)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委（農(nóng)工委）或財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)人等90余人參加。

按照執(zhí)法檢查的重點(diǎn)內(nèi)容和相關(guān)要求，培訓(xùn)安排了條例專題解讀、執(zhí)法檢查工作方案介紹、分組討論和培訓(xùn)小結(jié)等四個(gè)環(huán)節(jié)。孫雷主任委員對條例作了全面系統(tǒng)解讀，從農(nóng)村集體資產(chǎn)的由來及定義、農(nóng)村集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀、集體經(jīng)濟(jì)組織及成員現(xiàn)狀、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況，到條例的總則、權(quán)屬確認(rèn)、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理、指導(dǎo)監(jiān)督、法律責(zé)任等重點(diǎn)章節(jié)中的主要條款和核心要義等，進(jìn)行了深入講解，并就如何貫徹實(shí)施好條例，從抓好條例的宣傳普及培訓(xùn)工作、按照條例的要求抓好調(diào)整完善提高工作、依法推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展、認(rèn)真開展條例的執(zhí)法檢查等四個(gè)方面，提出了意見建議和工作要求。在分組討論中，與會(huì)人員圍繞如何實(shí)旌好條例、如何開展好條例執(zhí)法檢查等問題，踴躍發(fā)言、深入研討，為下一步深入貫徹實(shí)施好條例、扎實(shí)開展好條例執(zhí)法檢查，奠定了良好基礎(chǔ)。

圍繞重點(diǎn) 市區(qū)聯(lián)動(dòng)

目前，上海已有1650個(gè)村級、62個(gè)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完成了產(chǎn)權(quán)制度改革，村級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)改盡改”的目標(biāo)，20個(gè)鎮(zhèn)目前正在穩(wěn)步推進(jìn)改革過程中。條例的貫徹實(shí)施，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。截止2017年底，本市農(nóng)村集體總資產(chǎn)占全國總量3.1萬億元的18.1%，位列各省市自治區(qū)第二（第一為北京市）。

針對本市不斷增長的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模，此次執(zhí)法檢查主要聚焦于六個(gè)方面：本市各級政府對條例組織開展宣傳、培訓(xùn)情況；本市各級政府建立完善財(cái)政引導(dǎo)、多元投入的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持機(jī)制，加大對農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況；本市各級政府農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的日常指導(dǎo)和監(jiān)督工作情況；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)實(shí)行事務(wù)分離、分賬管理情況；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、責(zé)任考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等制度情況；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織落實(shí)成員依法享有知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利情況。

為更全面的了解條例施行現(xiàn)狀，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委采用聽取匯報(bào)與實(shí)地檢查相結(jié)合、市區(qū)兩級聯(lián)動(dòng)的方式開展執(zhí)法檢查。其中主要聽取市政府相關(guān)部門和相關(guān)區(qū)政府貫徹執(zhí)行條例情況的專題匯報(bào)以及相關(guān)區(qū)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查情況的專題匯報(bào)，同時(shí)深入浦東、閔行、寶山、嘉定、金山、奉賢、松江、青浦、崇明區(qū)9個(gè)涉農(nóng)區(qū)和部分鎮(zhèn)村開展實(shí)地檢查，選擇長寧、徐匯、普陀、靜安、楊浦等有農(nóng)村集體資產(chǎn)的中心城區(qū)部分鎮(zhèn)開展實(shí)地檢查。委托上述9個(gè)涉農(nóng)區(qū)和有農(nóng)村集體資產(chǎn)的5個(gè)中心城區(qū)人大常委會(huì)，在本行政區(qū)域內(nèi)對條例貫徹執(zhí)行情況開展執(zhí)法檢查并向市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組提交執(zhí)法檢查報(bào)告。

前期調(diào)研 問題初顯

8月7日至8日，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委分別赴嘉定區(qū)、市農(nóng)委農(nóng)村經(jīng)營管理站調(diào)研條例貫徹實(shí)施情況，為接下來開展好條例執(zhí)法檢查奠定基礎(chǔ)。

去年11月條例審議通過后，市農(nóng)委和嘉定區(qū)政府高度重視條例的學(xué)習(xí)宣傳貫徹。市農(nóng)委及時(shí)組織編寫條例解讀文本、市級示范章程、農(nóng)經(jīng)監(jiān)督格式文書、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部制度清單等，并對各區(qū)農(nóng)經(jīng)部門開展專題培訓(xùn)，印制條例宣傳海報(bào)，張貼于全市各鎮(zhèn)村醒目位置。3月27日召開全市貫徹條例動(dòng)員部署會(huì)，3月30日舉辦全市貫徹條例示范培訓(xùn)班，并下發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳貫徹<條例>有關(guān)工作的通知》，對進(jìn)一步貫徹實(shí)施條例、規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管程序、加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)等提出了具體要求。各區(qū)積極落實(shí)市農(nóng)委的各項(xiàng)部署和要求，多渠道進(jìn)行廣泛宣傳培訓(xùn)，本市9個(gè)涉農(nóng)區(qū)及部分有農(nóng)村集體資產(chǎn)的中心城區(qū)等先后組織舉辦條例解讀培訓(xùn)班，各涉農(nóng)區(qū)農(nóng)經(jīng)部門嚴(yán)格依照條例規(guī)定，加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)監(jiān)督，形成了貫徹實(shí)施條例的良好氛圍。

嘉定區(qū)分兩批舉辦條例專題培訓(xùn)班，就條例和市農(nóng)委印發(fā)的《農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理制度》《上海市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施章程》等進(jìn)行全面解讀；通過嘉定農(nóng)業(yè)網(wǎng)和“嘉定農(nóng)業(yè)微信公眾號(hào)等多種形式廣泛開展條例宣傳，區(qū)農(nóng)委還組織開展條例微信知識(shí)競答等，取得了良好的宣傳效果。區(qū)農(nóng)委印發(fā)文件要求各鎮(zhèn)村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照條例規(guī)定修訂經(jīng)濟(jì)合作社章程，完善各項(xiàng)管理制度，對各街鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展了內(nèi)部審計(jì)和條例實(shí)施情況的專項(xiàng)檢查，有力地推動(dòng)了條例的貫徹實(shí)施。

在調(diào)研座談中，市農(nóng)委農(nóng)村經(jīng)營管理站和嘉定區(qū)人大、農(nóng)委、部分鎮(zhèn)村既談到貫徹條例精神取得的成效，也反映了一些條例執(zhí)行中遇到的難點(diǎn)問題。

一是農(nóng)經(jīng)執(zhí)法隊(duì)伍的現(xiàn)狀與條例的賦予的執(zhí)法職責(zé)還不相適應(yīng)。區(qū)農(nóng)經(jīng)站為公益類事業(yè)單位，尚不具備行政執(zhí)法資格，難以履行條例賦予的執(zhí)法職責(zé)。絕大多數(shù)街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站只有2 3人從事農(nóng)經(jīng)工作，大多為兼職，農(nóng)經(jīng)人員匱乏，且人員變動(dòng)比較頻繁，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體資產(chǎn)日常監(jiān)管。

二是基層農(nóng)經(jīng)執(zhí)法監(jiān)督難度較大。由于基層農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村集體資產(chǎn)日常監(jiān)督管理中無現(xiàn)場處罰權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督難以落到實(shí)處。條例規(guī)定“對于存在重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或者其他資產(chǎn)管理問題，未及時(shí)整改的，農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)可以約談集體經(jīng)濟(jì)組織等有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人”，但遇到個(gè)別原負(fù)責(zé)人不理睬約談通知，農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)沒有其他進(jìn)一步處罰措施，因此在實(shí)際工作難以執(zhí)行。

三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展遇到不小困難。條例的頒布實(shí)施，是為了維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，也是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展提供有力的法治保障。但是，當(dāng)前本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，遇到了不小的困難和挑戰(zhàn)。去年以來，許多鎮(zhèn)村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)期收益日益減少，一定程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。