精準(zhǔn)扶貧的法治保障機(jī)制研究

張希平

摘要：扶貧開發(fā)的重要性和長期性，決定了這項工作要用法治來保障其順利推進(jìn)、取得實效、實現(xiàn)目標(biāo)。做好貧困人口的脫貧工作，需要樹立法治思維，以法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)。廣大扶貧工作者要牢固樹立法治意識。增強(qiáng)法治觀念，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式想問題、做決策、辦事情，切實提高法治扶貧理念和依法治貧能力。努力形成依法行政、依法扶貧的工作氛圍，使扶貧開發(fā)工作中的對象識別、規(guī)劃編制、項目論證、開發(fā)決策、資金使用、監(jiān)督管理等全部環(huán)節(jié)，能夠更加規(guī)范化、制度化和法治化，使法治成為打好扶貧攻堅戰(zhàn)的助推器。不僅要運(yùn)用法治思維精準(zhǔn)扶貧，還要完善扶貧方面的法律法規(guī)，建立扶貧工作的法律體系，保障中央精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略順利推進(jìn)實施，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力法治保障。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 法治 保障機(jī)制

習(xí)總書記指出，在當(dāng)前新新形勢下，精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會的根本需要，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把精準(zhǔn)扶貧工作提高到了前所未有的高度，2016年精準(zhǔn)扶貧納入到了國家“十三五”規(guī)劃當(dāng)中。就河南來講，從2014年的建檔立卡情況來看，河南全省有貧困人口576萬，居全國第三位。近幾年來，我省不斷加大扶貧力度，目前仍有400萬左右的貧困人口。根據(jù)黨的十八屆五中全會要求，到2020年，河南貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，53個貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這是全面建成小康社會的一個標(biāo)志性指標(biāo)。未來五年，河南每年要實現(xiàn)100萬左右貧困人口穩(wěn)定脫貧。在依法治國的大背景下，法治手段是破解發(fā)展難題的一個法寶。扶貧開發(fā)任務(wù)的重要性、艱巨性與長期性需要法治保障。貧困開發(fā)的重要性和長期性，決定了這項工作要用法治來保障其順利推進(jìn)、取得實效、實現(xiàn)目標(biāo)。

一、精準(zhǔn)扶貧的基本思想與理論

習(xí)近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的論斷。精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困戶的狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚珳?zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的一種治貧方式?！熬珳?zhǔn)扶貧”的思想與理論是在總結(jié)我國建國以來，尤其是改革開放30多年來的扶貧經(jīng)驗的總結(jié)及根據(jù)目前中國貧困群體狀況所提出的針對性理論。自從習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧的思想以來，他在我國很多地方調(diào)研過程中都提到了這一理念，2015年6月他在貴州考察時指出，扶貧工作要能夠做到四個切實，即切實落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實做到精準(zhǔn)扶貧、切實強(qiáng)化社會合力和切實加強(qiáng)基層組織。精準(zhǔn)扶貧主要包括扶貧對象要精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到戶要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)和脫貧成效要精準(zhǔn)幾個方面。精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)是“共同富裕”的根本原則，現(xiàn)實基礎(chǔ)是“全面建成小康社會”的宏偉目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧的思想內(nèi)容中，精準(zhǔn)化理念是核心要義，分批分類理念是基礎(chǔ)工具，精神脫貧理念是戰(zhàn)略重點。精準(zhǔn)扶貧的思想與理論是新時期共同富裕的一個又一重要思想，精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性，是新時期馬克思主義中國化的重大思想與理論，是中國特色社會主義道路的又一重大實踐。

二、精準(zhǔn)扶貧法治化的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實需求

依法治國的全面推進(jìn)。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，開啟了中國法治建設(shè)的新時代。依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全面推進(jìn)依法治國是貫徹落實中共十八大和十八屆三中全會精神的重要內(nèi)容，是順利完成各項目標(biāo)任務(wù)、全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的重要保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出要完善扶貧法律法規(guī)問題，這一重要論斷是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧法治化的理論基礎(chǔ)之一。

精準(zhǔn)扶貧法治化的政策基礎(chǔ)。我國的扶貧可以追溯到上個世紀(jì)的80年代，目前已經(jīng)開展了幾十年，取得了巨大的進(jìn)步和成績，這些成果要得益于黨中央和國務(wù)院的一系列正確的扶貧政策的制定和實施。這些扶貧政策明確了我國扶貧開發(fā)的基本方針，開展扶貧的目的和意義，扶貧開發(fā)的內(nèi)容、途徑和保障等。尤其是國家的《扶貧開發(fā)綱要》更是明確了我國扶貧未來的方向和工作目標(biāo)等。長期以來，黨和政府注重對客觀實際的正確把握，然后制定正確的方針和政策，這些方針和政策又指導(dǎo)了我國實際工作的前進(jìn)和發(fā)展。在全面依法治國的今天，我們黨和政府要把能夠正確反映和指導(dǎo)實際的政策上升為法律的形式固定下來，成為指導(dǎo)我國精準(zhǔn)扶貧的法律規(guī)范，使得精準(zhǔn)扶貧工作在法治的軌道上開展，精準(zhǔn)扶貧法治化。

現(xiàn)實需求。我國黨和政府歷來重視扶貧工作，我國地域廣大，人口眾多，地區(qū)差異比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯。社會的主義的本質(zhì)就是要實現(xiàn)共同富裕，消滅貧窮。因此，我國黨和政府有計劃的開展了多次扶貧攻堅戰(zhàn)。1978年——1985年是我國大規(guī)模的緩解貧困階段，1986年——2000年是我國的開發(fā)扶貧階段，2001年——2010年是新世紀(jì)綜合扶貧階段，2011年以來至今是新時期精準(zhǔn)扶貧階段。每一個階段的扶貧都取得了很大的成就，通過以上的扶貧攻堅戰(zhàn)，我國的貧困狀況明顯改善，貧困人口大幅度減少，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施也得到了很大的改善。經(jīng)過這幾十年的扶貧經(jīng)驗的總結(jié)，目前我們進(jìn)入到了精準(zhǔn)扶貧階段，并且要把扶貧法治化，實施精準(zhǔn)扶貧和依法扶貧，開創(chuàng)我國扶貧的新時代。

三、河南省精準(zhǔn)扶貧法治化的現(xiàn)狀及問題

目前，河南省為了實現(xiàn)國家的精準(zhǔn)扶貧工作，先后出臺了一系列的政策、法律、法規(guī)等，這些政策、法律、法規(guī)等規(guī)范了我省的扶貧對象識別、脫貧成效、貧困退出機(jī)制、財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合、扶貧資金管理、扶貧的途徑和方式等。2017年12月，河南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議審議通過了《河南省扶貧開發(fā)條例》，標(biāo)志河南省的精準(zhǔn)扶貧法治化又向前邁出了一大步，對我省的精準(zhǔn)扶貧工作的從法治的角度做了較為全面的規(guī)范。這些說明，目前來講，河南省的精準(zhǔn)扶貧法治化取得了初步的成效，已經(jīng)初步的建立了精準(zhǔn)扶貧的法治化體系。但是，精準(zhǔn)扶貧法治化非一日之功，需要持續(xù)不斷的努力和完善，我省的精準(zhǔn)扶貧法治化還有很長的路要走，目前存在的主要問題表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）精準(zhǔn)扶貧立法缺位。

在全面依法治國的今天，法治是破解發(fā)展難題，解決時代新問題的一把金鑰匙。我國的扶貧工作也必須擺脫過去的政策扶貧模式，改為法治扶貧的方式。扶貧需要在法治的軌道上開展，加強(qiáng)法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。目前，我國的扶貧領(lǐng)域的立法工作嚴(yán)重滯后于我國扶貧的實踐，目前僅有的扶貧政策和一些規(guī)范性文件效力層次比較低，急需加快扶貧的立法工作，盡快的使我國的扶貧工作走上法治化的道路。精準(zhǔn)扶貧法治化，首先需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，根據(jù)我國幾十年的扶貧工作的經(jīng)驗出臺一部系統(tǒng)化的扶貧法規(guī)。當(dāng)然，立法也需要謹(jǐn)慎，需要經(jīng)過充分的調(diào)研和論證。目前，我國的扶貧工作的頂層設(shè)計基本已經(jīng)完成，后面就需要立法部門進(jìn)一步的論證和立法。另一方面我國精準(zhǔn)扶貧方面的地方實踐和立法也在不斷的探索和前進(jìn)，在中央精準(zhǔn)扶貧正確思想的指導(dǎo)下，各地開展了卓有成效的探索和制定規(guī)則。像我國的江蘇省、四川省和青海省、黑龍江省、貴州省和河南省都紛紛結(jié)合本地實際出臺扶貧開發(fā)條例性的規(guī)則，這些規(guī)則為將來進(jìn)一步的立法提供了很好的經(jīng)驗和借鑒。

（二）貧困地區(qū)法律意識的淡薄。

由于貧困地區(qū)往往也伴隨著缺乏教育、交通閉塞，相應(yīng)的，貧困人口對法律制度和規(guī)定往往較為陌生，再加上多年的舊思想和文化水平所限，其行為更多的是依靠自身觀念指引而忽視法律的保障。主要表現(xiàn)為：在權(quán)利受到損害時，無法通過法律渠道來維護(hù)自己的合法權(quán)益。另一方面，扶貧工作中法律意識的淡薄還不僅表現(xiàn)為受益群體，扶貧工作的執(zhí)行者往往也欠缺相應(yīng)的法律意識，對于罪與非罪沒有明確的界限劃分。綜上所述，扶貧工作中法律意識的缺失容易導(dǎo)致以下問題：一是權(quán)力方的法律意識缺失，導(dǎo)致扶貧工作出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象出現(xiàn)；二是權(quán)利方的法律意識缺失，導(dǎo)致在扶貧工作中缺乏監(jiān)督，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

（三）扶貧監(jiān)督不到位。

精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，各項優(yōu)惠政策向群眾傾斜，各種項目必須落實，項目越來越多，資金涉及面越來越廣，有些干部就會情不自禁地想往自己腰包撈一把，雁過拔毛。其次是因為目前精準(zhǔn)扶貧的立法缺失，也使得一部人思想上墮落，鉆法律空子，監(jiān)督不嚴(yán)問題比較突出。

四、精準(zhǔn)扶貧的法治保障機(jī)制構(gòu)建

（一）深化法治理念，樹立法治信仰。法治的開展需要有兩個基本條件：一是要有良好的法律，二是法律必須被信仰。目前精準(zhǔn)扶貧立法還需要完善，但是，精準(zhǔn)扶貧要走法治道路的話首要是深化法治理念，樹立法治信仰。那么，應(yīng)該如何樹立正確的扶貧法治信仰呢？首先就是要堅持依法扶貧和依法治貧的基本思想和理念，使扶貧法治化的思想和理念深入到我們的頭腦和內(nèi)心，自覺化為我們的行動和習(xí)慣。扶貧工作的有關(guān)部門和人員首先要自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)，起到模范帶頭作用，起到示范作用，做遵守法律的忠實的崇尚者和踐行者。其次，要樹立法治思維。對精準(zhǔn)扶貧問題運(yùn)用法治思維思考問題和解決問題，堅守規(guī)則意識，深刻理解我國精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的法律法規(guī)的基本精神和實質(zhì)內(nèi)涵。再次，對精神扶貧的對象和標(biāo)準(zhǔn)必須依法設(shè)定。精準(zhǔn)扶貧首先是要正確認(rèn)定扶貧對象問題，對哪些能作為扶貧對象，要在法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進(jìn)行認(rèn)定和判斷。對扶貧對象是認(rèn)定要堅持依法公開原則，接受人民群眾的監(jiān)督，要讓法治的陽關(guān)能夠照亮每一位貧困群眾的內(nèi)心，從而使得法治的信仰在每一位貧困群眾生根、成長。

（二）推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)。

要盡快完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例，在扶貧規(guī)劃編制、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平。實現(xiàn)扶貧立法和扶貧改革相銜接，主動適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的要求，做到扶貧開發(fā)、扶貧改革于法有據(jù)、有法可依、有章可循。

（三）加強(qiáng)扶貧過程中的法律服務(wù)

精準(zhǔn)扶貧法治化的進(jìn)程中必須要不斷的加強(qiáng)扶貧過程中的法律服務(wù)，扶貧法律服務(wù)工作開展的好與壞，直接影響了扶貧法治化的進(jìn)程。加強(qiáng)扶貧法律服務(wù)，首先就是要要積極開展扶貧法律宣傳工作，把黨和國家的精準(zhǔn)扶貧方面的政策、法律法規(guī)宣傳普及到廣大群眾中去，不斷的培育廣大群眾的法律意識。其次，政府要不斷的降低法律援助的門檻，不斷的擴(kuò)大法律援助的范圍。再次，政府還要做好扶貧法律顧問工作，為貧困鄉(xiāng)村和家庭提供法律服務(wù)，建立法律援助工作站等。最后，要不斷的壯大法律服務(wù)志愿者隊伍，積極的吸收高校法律畢業(yè)生參與到法律志愿者的行業(yè)中來，為廣大的貧困群眾提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，保障精準(zhǔn)扶貧法治化的順利開展。