當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織組織力提升的實踐路徑探析*1—基于武漢新洲X村基層黨建實踐的考察

王向陽

一、問題提出與既有研究

重視黨的基層組織建設(shè)，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和鮮明特色。黨的十九大報告明確提出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘?！雹佟稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月18日。同時，習(xí)近平總書記也明確指出：“做好基層基礎(chǔ)工作十分重要，只要每個基層黨組織和每個共產(chǎn)黨員都有強烈的責(zé)任意識，都能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、先鋒模范作用，我們黨就會很有力量，我們國家就會很有力量，我們?nèi)嗣窬蜁苡辛α?，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就能堅如磐石。”②羅宇凡、崔靜：《全面從嚴治黨向基層延伸—以習(xí)近平同志為核心的黨中央抓基層強基礎(chǔ)紀實》，《人民日報》，2017年06月29日。正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，黨的基層組織的基礎(chǔ)性地位和戰(zhàn)略性作用值得高度重視。農(nóng)村基層黨組織屬于黨的基層組織的重要組織部分，是本文的重要研究對象。眾所周知，稅費改革之后，藉由稅費征收、計劃生育等中心工作而建立的基層黨員干部和廣大群眾之間的制度化關(guān)聯(lián)松散化，行政空轉(zhuǎn)明顯，大有走向懸浮治理之態(tài)③朱戰(zhàn)輝：《富人治村與懸浮型村級治理—基于浙東山村的調(diào)研》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2017年第4期。。近年來，隨著國家資源和治理任務(wù)密集下沉，對農(nóng)村基層組織提出了更多要求和挑戰(zhàn)。農(nóng)村基層黨組織作為黨在農(nóng)村全部工作的政治基礎(chǔ)，其組織力的提升是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。筆者問題意識在于：當(dāng)前廣大農(nóng)村基層黨組織現(xiàn)狀如何？何以如此？又當(dāng)如何提升組織力、突出政治功能？

梳理既有關(guān)于農(nóng)村基層黨建的研究，筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)界已有豐富積累，且對農(nóng)村基層黨組織弱化、虛化、邊緣化等三化現(xiàn)象具有高度共識和深刻認識④⑤⑥⑦王同昌：《基層黨組織組織力提升面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇》，《中州學(xué)刊》，2018年第8期。，并有學(xué)者指出這一組織現(xiàn)狀與當(dāng)前黨的工作重心下沉和全面從嚴治黨向基層延伸嚴重不匹配，⑧郝宇青：《加強基層組織建設(shè)的政治邏輯》，《行政論壇》，2018年第1期。與群眾打交道的外部組織力與教育管理黨員的外部組織力已不適應(yīng)組織力提升的需要，⑨張瑜、倪素香：《鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村基層黨組織的組織力提升路徑研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2018年第7期。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是政治功能不突出，組織生活形式化嚴重，缺乏普通黨員和群眾的認可；二是組織老齡化問題突出，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了“七個黨員八顆牙”的極端局面；三是黨員干部素質(zhì)不強，加之黨員意識淡薄，個體功利主義盛行，價值觀念混亂，組織難度空前；四是基層黨組織建設(shè)制度規(guī)范不足，組織覆蓋和工作覆蓋尚有待拓展，組織設(shè)置和活動方式亟須創(chuàng)新；等等。

縱觀學(xué)界既有研究，主要沿以下兩條路徑展開分析：一是制度主義解釋路徑，這一視角下的農(nóng)村基層黨建問題主要在基層黨組織制度建設(shè)落后上，黨員管理、教育及監(jiān)督制度、領(lǐng)導(dǎo)體制機制、組織生活規(guī)范化等既是問題起源，又是組織力提升的著力點所在，優(yōu)化路徑在于完善制度建設(shè)，以制度創(chuàng)新作為解決基層黨組織建設(shè)問題的治本之策；二是個體主義解釋路徑，這一視角下的農(nóng)村基層黨組織問題主要體現(xiàn)在黨員素質(zhì)上，黨員意識、工作態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)、干事創(chuàng)業(yè)能力等個體因素成為研究關(guān)注的重要焦點，改進措施也多集中于強化黨員意識、加強教育和管理、完善考核激勵等個體因素上。制度主義解釋路徑看到了當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，并從制度視角對農(nóng)村基層黨建出現(xiàn)的問題、成因及其優(yōu)化路徑做了一番制度主義的解讀，但是卻難以解釋建黨以來同樣在制度體系并不完善的情況下“為什么部分歷史階段農(nóng)村基層黨組織組織力較強而當(dāng)前卻較弱”這一歷史實踐命題，可見制度因素只是當(dāng)前農(nóng)村基層黨建問題中的一個因素，并未抓住當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)的核心要素及其關(guān)聯(lián)機制；與此同時，個體主義解釋路徑準確地觸摸到了當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織建設(shè)過程中的組織現(xiàn)狀，不過遺憾的是，同樣輕易地將組織問題歸納到個體意識、素質(zhì)、能力等個體因素上，卻忽略了基層組織建設(shè)背后復(fù)雜的組織因素，更沒有看到農(nóng)村基層黨建的本質(zhì)特征正在于植根于廣大群眾中的深刻的人民性這一鮮明特點，而人民性恰恰體現(xiàn)在豐富的黨群互動實踐過程中的組織實踐，即核心在于組織過程與組織機制，與制度因素、個體因素關(guān)聯(lián)有限。

有基于此，筆者擬從組織路徑對當(dāng)前農(nóng)村基層黨建問題做出剖析，并在此基礎(chǔ)上提出當(dāng)前農(nóng)民基層黨組織組織力提升的組織路徑，進而揭示農(nóng)村基層黨建組織力提升的實踐機制及其政治社會影響，這也是本文研究目標所在。

二、案例與方法

（一）案例選擇

本文經(jīng)驗材料、學(xué)術(shù)思考均來自于筆者及所在研究團隊于2018年3月28日至4月18日在湖北武漢遠郊區(qū)新洲下轄X村①遵照學(xué)界慣例，文中所涉人名、地名等均已經(jīng)過技術(shù)化處理。另，文中部分經(jīng)驗材料，來自筆者所在研究團隊同仁的集體調(diào)研，在此表示感謝。當(dāng)然，文責(zé)自負。開展的為期20天的田野調(diào)研。X村，地處武漢市遠郊區(qū)，與黃岡接壤，下轄4個自然灣、11個村民小組、542戶、2180人。根據(jù)調(diào)研，X村具有以下基本特征：

1. 打工經(jīng)濟發(fā)達與村莊留守特征突出。X村地處武漢市遠郊區(qū)，受省會城市經(jīng)濟體輻射影響，當(dāng)?shù)刂星嗄耆送獬鰟?wù)工普遍，打工經(jīng)濟成為當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)村莊的經(jīng)濟社會常量，也是當(dāng)?shù)卮迩f經(jīng)濟社會貧富分化的基本維度。有基于此，當(dāng)?shù)厥烊松鐣擅苻D(zhuǎn)疏、由熟變生，熟人社會半熟人化明顯，在村人口以被城市勞動力市場排斥的老弱病殘懶等群體為主，這一群體，也構(gòu)成了留守群體的主體部分。

2. 集體經(jīng)濟空殼化與維持型村莊治理明顯。據(jù)悉，自分田到戶以來、尤其是二輪延包之后，和中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊處境相似，X村并無內(nèi)生性集體收入來源，在稅費負擔(dān)沉重的世紀之交，村莊更是負債累累。目前，村莊基本運轉(zhuǎn)主要依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付，外加地方黨委政府“費隨事轉(zhuǎn)”經(jīng)費，每年不過5萬元左右，村莊基層治理以維持在村村民基本生產(chǎn)生活秩序為主，維持型②王向陽：《改革開放以來我國村干部職業(yè)化和行政化之路》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第6期。特征明顯。

3. 組織結(jié)構(gòu)老齡化與基層組織懸浮化嚴重。截至筆者調(diào)研結(jié)束，X村現(xiàn)有黨員61位，其中流動黨員有14位，均為外出務(wù)工的中青年黨員；60歲以上的老黨員有47位，其中年紀最大的黨員已92歲，目前已喪失基本生活自理能力，加上其他病殘嚴重的黨員同志，無法正常參加組織生活者共計9位。目前X村可正常參與組織生活的黨員有38位，且以60歲以上的老年人黨員為主。參見下表1：

調(diào)研中當(dāng)?shù)卮逯Р繒浵蚬P者打趣道：

“目前我們村黨員，七個黨員、八顆牙，顧上自己就不錯了，根本沒辦法自己填黨員手冊！上面有要求，只好由我們代填代寫！”（訪談記錄：QXN20180415）

“以前村里工作最忙的就是‘收糧派款，刮宮流產(chǎn)’，要完成任務(wù)，就必須先解決群眾提出的生產(chǎn)生活問題，能解決的就解決，解決不了的就解釋，大部分時間要和群眾打成一片；現(xiàn)在這些工作倒是不做了，可是軟件工作一大堆，加上村集體也沒什么收入，想做事情也沒能力回應(yīng)群眾提出的訴求，所以也就不需要和群眾打多少交道了，距離群眾也就越來越遠！”（訪談記錄：HGC20180416）

表1 X村黨員結(jié)構(gòu)一覽表 單位：位

由此觀之，X村黨員群體老齡化突出，與全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)黨員結(jié)構(gòu)基本一致。更為關(guān)鍵的是，當(dāng)前當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織治理事務(wù)以自上而下的行政工作、政治任務(wù)為主，同時，來自科層體系內(nèi)部的工作考核及其帶來的文牘負擔(dān)沉重，擠占了村干部大量的時間精力，嚴重擠壓村莊治理的自主空間，對村民訴求更加難以進行有效回應(yīng)，即組織懸浮化嚴重①王向陽：《政治空間萎縮、“行政—服務(wù)”替代與村莊治理再造—基于基層治理空間的分析視角》，《地方治理研究》，2018年第3期。。

有基于此，X村打工經(jīng)濟發(fā)達，留守型村莊特征突出；集體經(jīng)濟資源稀缺，村莊治理維持型突出；黨員群體老齡化突出，基層組織懸浮化嚴重。綜合作用之下，形塑了基層組織軟弱渙散且有脫離群眾的趨勢這一局面，這也是當(dāng)前農(nóng)村基層黨建無法回避的組織基礎(chǔ)。X村經(jīng)濟社會基礎(chǔ)及其基層黨建情況，與廣大農(nóng)村高度一致，具備個案意義上的典型代表性②王寧：《個案研究中的樣本屬性與外推邏輯》，《公共行政評論》，2008年第3期。，因此本文主要以X村為典型案例展開分析。

（二）研究方法

本文主要采用案例分析方法，以X村基層黨建為基本樣本，透視當(dāng)前廣大農(nóng)村基層黨建的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)及其組織力提升路徑。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法等質(zhì)性研究方法，對當(dāng)?shù)亟值傈h工委組織委員、村兩委干部、老黨員、村民代表等進行了深入訪談，收集整理了大量一手資料，為本文行文提供了鮮活的經(jīng)驗來源。

三、農(nóng)村基層黨建的武漢新洲樣本

眾所周知，改革開放以來，在相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，在以新洲X村為代表的廣大農(nóng)村基層黨建實踐中，黨員結(jié)構(gòu)老齡化、組織生活形式化、基層組織懸浮化等特征突出，以致于基層黨組織軟弱渙散，組織力不強，政治功能不突出。有基于此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，為了有效提升基層黨組織為人民服務(wù)的本領(lǐng)和能力，近年來，武漢市新洲區(qū)每年通過黨建形式向下轄的村（居）社區(qū)提供專門的黨建經(jīng)費，以黨建引領(lǐng)為基層治理提供靈活好用的治理資源，以此實現(xiàn)基層治理優(yōu)化進而著力回應(yīng)基層群眾生產(chǎn)生活訴求。

（一）資源下沉：黨建經(jīng)費進村

據(jù)悉，黨建經(jīng)費是一個籠統(tǒng)的名稱，具體而言，新洲區(qū)的黨建經(jīng)費包括以下幾項：一是黨建辦公經(jīng)費。2008年開始，每個村（社區(qū)）每年2萬元，主要用于支付村級組織開會所產(chǎn)生的會務(wù)費、文印費等方面。二是黨員教育活動經(jīng)費。2014年開始，每年每個村2萬元，社區(qū)是按照每年每名黨員200元的標準撥付，用以支持黨員活動開展。三是黨建惠民資金。2016年開始，每年每個村5萬元，每個社區(qū)20萬元，主要用于搞惠民項目建設(shè)，據(jù)介紹，只要是惠農(nóng)項目都可以申請使用這筆經(jīng)費，例如道路、路燈、水渠、綠化、公共文化廣場等。政府將錢直接撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），村（社區(qū)）每年年初做規(guī)劃，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申報，項目建設(shè)完成后由第三方驗收，之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)再給村里撥付資金。因此，總體來看，每個村每年可以獲得9萬元的黨建經(jīng)費，其中有5萬元是明確用于惠民項目建設(shè)，其余4萬元雖然主要用于黨建方面的專門開支，但實際工作中同樣適用于村莊公共建設(shè)。

（二）群眾需求表達與整合

以新洲區(qū)C街道X村為例。X村每年就黨建經(jīng)費用途一事，均是在征求村莊群眾意見的基礎(chǔ)上，由村民代表、在村黨員和村干部多次開會商議決定。具體而言，該村下轄有4個自然灣、11個村民小組，每個小組選出自己的村民代表，每組兩至三名村民代表，而后召開全村會議具體商議如何使用這筆經(jīng)費，以解決村莊內(nèi)部廣泛存在的一家一戶難以解決或解決起來不經(jīng)濟的“戶外村內(nèi)”的關(guān)鍵“小事”，并在此過程中實現(xiàn)群眾需求的表達與整合。X村2017年黨建經(jīng)費使用明細如表2所示：

表2 X村2017年黨建經(jīng)費使用明細表 單位：元

由上表可知，以黨建經(jīng)費為代表的資源下沉，對于以X村為代表的一般農(nóng)業(yè)型村莊而言，黨建經(jīng)費非常重要，當(dāng)?shù)卮逯Р繒浱寡裕?/p>

“以前村里沒錢，什么事都做不了；現(xiàn)在村里有錢了，就可以為老百姓做點事了”（訪談記錄：20180411XSJ）。

據(jù)悉，黨建經(jīng)費和一般的項目經(jīng)費不同，項目經(jīng)費是?？顚Ｓ?，如何使用是相關(guān)部門提前規(guī)定好的，村集體和老百姓只是被動接受，并且很多項目經(jīng)費的使用并不符合老百姓當(dāng)前的實際需求，因此既沒有參與的空間，也沒有參與的動力。黨建經(jīng)費的好處在于，它是一筆活錢，給予了村級組織及基層群眾充分的自主權(quán)，有了這筆活錢，村集體就有了做事的空間。同時，這筆錢是村集體共同所有，因此資金如何使用是由當(dāng)?shù)厝罕姽餐套h決定，而不是村干部說了算，即“黨建經(jīng)費今年X萬，群眾說了算”①這是當(dāng)?shù)攸h委政府的宣傳口號，以調(diào)動當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c村莊公共事務(wù)的積極性，事實證明宣傳效果不錯。，由此也就意味著當(dāng)?shù)厝罕娦枨蟮靡员磉_并滿足的同時，也具備了參與村集體公共事務(wù)的機會和空間。

四、農(nóng)村基層黨組織組織力提升的實踐路徑

從既有研究與基層黨建實踐來看，制度路徑和個體路徑均難以實現(xiàn)基層黨組織組織力的有效提升，而以上X村基層黨建案例卻為我們提供了農(nóng)村基層黨組織組織力提升的第三條實踐路徑。

（一）公共需求呼喚組織供給

對一般農(nóng)村而言，集體經(jīng)濟空殼化、治理資源稀缺是普遍現(xiàn)象，缺少了經(jīng)濟基礎(chǔ)的村級治理往往也僅能維持最低限度的村莊秩序，即維持型治理，中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊尤其突出。村莊治理的底線供給并不能掩蓋村莊內(nèi)部旺盛的公共需求，大體而言存在以下幾類：

1. 留守群體：精神文化需求當(dāng)前，打工經(jīng)濟已成我國農(nóng)村、尤其是中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊經(jīng)濟社會常量，中青年人外流普遍，在村人口以老人、婦女和兒童等三留守群體為主。其中，老年人又是留守型村莊在村人口的絕大多數(shù)。近些年，隨著農(nóng)村居民物質(zhì)生活條件的改善，溫飽問題早已不是問題，但精神生活需求在逐漸凸顯，亟待做出有效回應(yīng)。

2. 困難家庭：民政救濟需求對于農(nóng)村家庭而言，勞動力結(jié)構(gòu)弱化往往是家庭陷入困境的重要原因。近些年，大病纏身所產(chǎn)生的高昂的醫(yī)療成本，往往成為沉重的家庭負擔(dān)，群眾戲稱之為“一病回到了解放前”，目前精準扶貧政策話語稱之為“因病致貧”。這一需求，屬于典型的超出家庭承受范圍的臨時性社會救濟性需求，如果得不到有效回應(yīng)就極有可能嚴重影響村民家庭正常生活。

3. 小農(nóng)生計：生產(chǎn)便利需求人多地少，人地關(guān)系緊張，是包括中國在內(nèi)的東亞社會的基本現(xiàn)實。當(dāng)前，對相當(dāng)一部分小農(nóng)家庭而言，尤其是南方低山丘陵地區(qū)，小農(nóng)生計困境有三：一是土地細碎、插花，嚴重制約機械使用，增加勞動負擔(dān)，與老人農(nóng)業(yè)不匹配；二是水電路等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共品短缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難度較大；三是農(nóng)機、農(nóng)技等社會化服務(wù)不健全，嚴重制約小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展。以上三項，均是小農(nóng)家庭經(jīng)營中常見的生產(chǎn)便利需求，亟待做出有效的組織回應(yīng)。

除此之外，留守兒童高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育需求、老年人群體的日間照料需求等公共需求也較為突出，在村人口內(nèi)生產(chǎn)生的公共性程度較高的公共需求，強烈呼喚有效的組織回應(yīng)與組織供給。

（二）公共資源激發(fā)公共參與

廣泛而強烈地存在的公共需求，迫切呼喚有效的組織供給，但問題恰恰在于：對絕大多數(shù)農(nóng)村基層組織而言，治理資源稀缺是實現(xiàn)有效組織供給的基礎(chǔ)性硬約束，而以上案例中黨建經(jīng)費的設(shè)立，卻很好地解決了這一資源約束問題。與此同時，公共資源下沉到村之后，在一整套行之有效的資源分配規(guī)則體系之下，最大限度地實現(xiàn)了村莊公共事務(wù)的公共參與。主要表現(xiàn)在項目確定這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)：相比規(guī)定性較強的項目經(jīng)費，黨建經(jīng)費的下沉，無異為村級組織提供了一筆靈活好用的自主財源。公共資源的村級分配，究竟是否可以產(chǎn)生競爭性的公共參與呢？問題關(guān)鍵在于：針對這筆“活”錢，村級組織究竟是如何確定具體用途的呢？

第一步：村民提議。據(jù)了解，在項目確定之初，由各村民組內(nèi)部召開村民代表會議，經(jīng)廣泛討論形成以村民組為單位的項目提議。第二步：村干部初步篩選。據(jù)悉，項目匯總之后，由村兩委會議負責(zé)初步合并同類項，整合成項目清單，以備集體協(xié)商確定。第三步：村民代表大會集體討論決定。這一過程，也可稱之為“三會決策”，值得進一步展開論述。一是村民代表在會議過程中的“陳訴會”。據(jù)悉，會上由各村民小組長或村民代表，各自陳訴自己組所需建設(shè)的項目、原因等，明確告訴與會代表自己組需要什么以及為什么需要。二是現(xiàn)場“查看會”。據(jù)介紹，在陳訴會結(jié)束后，對確有必要的少部分提議項目，村干部和村民代表將會進行現(xiàn)場查看，以確定是否真實、有無必要。最后是投票“決定會”。這一環(huán)節(jié)，大家會根據(jù)所了解的情況，對各組提議項目進行最終投票，而后由代表們一一簽字確認，以此實現(xiàn)全村項目的高度整合。簡而言之，與普惠式的國家直接對接個體村民和非普惠式的項目制實施不同，黨建經(jīng)費的設(shè)立，相當(dāng)于國家對接農(nóng)村基層組織進而服務(wù)村莊發(fā)展，公共資源的村莊內(nèi)部競爭性使用，極大地擴大了村莊內(nèi)部的公共事務(wù)參與程度，為村莊公共政治的產(chǎn)生提供了重要的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（三）公共政治催生公共價值

黨建資金的下沉，為村莊內(nèi)部的競爭性分配奠定了前提和基礎(chǔ)；競爭性使用過程最大限度激發(fā)了公共政治；公共政治往往又形塑基于村莊正義的公共價值再生產(chǎn)。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

1. 村民需求的公共性之所以說黨建惠民資金的分配和使用激活了村莊公共政治，主要在于黨建惠民資金只有5萬元，必然難以同時滿足所有村民的各類需求，也難以在村莊各灣組之間一次性均衡投放，因此，如何使用好這5萬元黨建惠民資金就需要發(fā)揮村莊民主政治的作用。在各村的實踐中，一般是各灣組在征詢農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上向村級組織反饋需求，針對各灣組農(nóng)民反映最迫切的需求，由小組長和村干部來統(tǒng)一收集整合，這樣就有效地篩選出一些村民反映強烈、需求迫切的事情，并經(jīng)村民代表大會廣泛討論協(xié)商，最終由村集體根據(jù)輕重緩急來安排先后順序，這就形成了村民需求的公共性，防止個體化需求影響公共需求的回應(yīng)。

2. 組織供給的公共性同時，黨建惠民資金搭建了很好的公共參與實踐平臺，在一定公共規(guī)則的引導(dǎo)之下，可以充分發(fā)揮民主政治的作用，動員群眾來共同參與村莊公共事務(wù)的決策，在征求民意的基礎(chǔ)上，通過村民代表、黨員和村干部共同討論決定每年的經(jīng)費如何使用，激活了村莊公共政治，并形成了村莊公共意志，進而實現(xiàn)村莊內(nèi)部自下而上的村民需求與國家自上而下的資源的有效對接，并最終充實了村級組織供給的公共性屬性。這種方式既發(fā)揮了村級組織的群眾路線的作用，也增強了村民對村莊公共事務(wù)的參與度，因此，不論是村干部還是村民，對于黨建惠民資金都高度認可，群眾滿意度很高。

綜上，我們不難做出以下判斷：首先，黨建惠民資金可以回應(yīng)村民生產(chǎn)生活中的迫切需求，增強了村級組織處理細小瑣碎事務(wù)的能力。眾所周知，農(nóng)民生產(chǎn)生活中存在一些細小瑣碎的事情，這些事情雖然不大，一般難以動用地方政府資源和項目資源，但是對于村級治理和村民生產(chǎn)生活卻異常重要，解決好這些小事對于村級治理基本秩序的維持和村民生產(chǎn)生活條件的改善意義重大。在村集體缺乏經(jīng)濟來源時，村級組織缺乏回應(yīng)和解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中這些“戶外村內(nèi)”公共需求的能力，因此很多地方的基層組織多處于維持乃至癱瘓狀態(tài)，村級治理秩序得不到有效維護。而每年有了5萬元的黨建惠民資金，雖然辦不了大事，但是對于回應(yīng)村民細小瑣碎需求的幫助很大，可以做很多小事，一些村集體無法解決的大事可以申請政府項目資源的支持，這樣大事、小事都有了解決的渠道，基層治理也因此變得有序。

其次，稅費改革以后，大多數(shù)村莊都成為了空殼村，雖然農(nóng)民負擔(dān)減輕，但基層組織也逐漸喪失了為村民辦小事的能力。政府雖然加強了資源下鄉(xiāng)的力度，以此來滿足村莊公共品供給的要求。但是項目制形式的村莊公共品供給，大多數(shù)只能?？顚Ｓ眠M行一些一般性的中大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，難以回應(yīng)村民各類細小瑣碎的需求，因此經(jīng)常會面臨項目資源下鄉(xiāng)的最后一公里難題。而且，項目制下的資源下鄉(xiāng)，大多是只重建設(shè)而不重維護，工程建設(shè)完成后工程隊撤出，后續(xù)維護需要村級組織來承擔(dān)，但是在村級組織缺乏基本經(jīng)濟能力的情況下，一些項目建設(shè)就難以得到有效維護，時間一久就會面臨破敗甚至荒廢的問題，影響了村民對項目建設(shè)的好感。而黨建惠民資金的使用，充分發(fā)揮了村民參與的積極性，自下而上反映村民的迫切需求，不但能夠把小事辦好，而且也可以進行有效的后續(xù)維護，村民也認為這些建設(shè)是與自己切實相關(guān)的，增強了村民的責(zé)任意識和主人翁意識。黨建惠民資金與項目制下鄉(xiāng)最大的不同是，惠民資金屬于村級組織的“活錢”，不會受到?？顚Ｓ玫膰栏裣拗疲灰l(fā)揮好村莊民主政治的作用，征得絕大多數(shù)老百姓的同意，就可以將錢用于村莊公益事業(yè)建設(shè)。這類村級治理的活錢，增強了村級組織回應(yīng)村民需求的自主性和靈活性，也能夠根據(jù)村民反應(yīng)的迫切需求進行有針對性和差異化的回應(yīng)，提高了資金使用的效率，獲得了多數(shù)群眾的認可。

總而言之，在既有制度框架和黨員結(jié)構(gòu)背景下，圍繞黨建經(jīng)費資源在村莊內(nèi)部的民主實踐這一路徑，一來滿足了在村村民生產(chǎn)生活上廣泛存在且異常重要的“戶外村內(nèi)”的公共需求，增強了村級組織回應(yīng)性；二是在公共資源的競爭性分配中調(diào)動了在村村民的公共事務(wù)參與積極性，進而激發(fā)黨員和群眾主體意識，再造了村莊政治空間；三是圍繞公共需求與公共資源對接過程中產(chǎn)生的公共政治過程，也同步賦予了村級組織回應(yīng)并解決村民小事的能力，切實提升了基層組織領(lǐng)導(dǎo)力和組織力。

圖1 農(nóng)村基層黨組織組織力提升的實踐路徑分析框架

五、結(jié)論與進一步討論

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨①《關(guān)于〈關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則〉和〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說明》，《人民日報》，2016年11月03日。。中國共產(chǎn)黨最鮮明的本質(zhì)特征在于扎根于廣大群眾生產(chǎn)生活實踐中的深刻的人民性，而黨的基層組織正是有效實現(xiàn)人民性的橋梁和堡壘?；谖錆h新洲X村基層黨建實踐的考察表明：黨建經(jīng)費的設(shè)立，高度契合當(dāng)前廣大農(nóng)村治理資源稀缺村莊經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，為村級組織回應(yīng)廣大村民廣泛存在的來自“戶外村內(nèi)”的細小瑣碎卻又異常重要的小事需求奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)，成為當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織組織力提升的重要前提；村莊內(nèi)部公共需求迫切呼喚村級組織的有效供給，公共資源的競爭性分配可有效激發(fā)村民公共參與，并在此過程中重塑黨員和群眾主體意識，再造村莊政治空間，并最終實現(xiàn)村級組織治理能力的有效提升、村民生產(chǎn)生活需求的有效回應(yīng)和村莊政治的公共性價值。

值得進一步討論的是，當(dāng)前國家每年向農(nóng)村輸入的資源并不在少數(shù)，也就意味著鄉(xiāng)村治理的基本資源并不缺乏，但為何基層治理的能力卻沒有得到有效提升、甚至陷入基層治理內(nèi)卷化困境當(dāng)中？其中關(guān)鍵問題有二：一是國家資源應(yīng)該如何投入？二是村級組織集體資源應(yīng)當(dāng)如何使用？當(dāng)前國家對農(nóng)村的資源投入主要有兩種方式：一種是普惠式的資源輸入，往往是直接對接個體農(nóng)戶家庭，如糧食補貼。從總量上來看，國家對農(nóng)民直接的普惠式補貼并不少，但分散到每戶家庭之后，金額就很小，因此這筆錢對于大多數(shù)農(nóng)民家庭而言顯得無足輕重。另一種是項目資源輸入。項目資源存在兩個弊端，一方面，項目資源具有競爭性，并非每個村莊都能獲得等量均衡的項目支持，另一方面，項目資金是專款專用，且是自上而下規(guī)定好的，不管其最終的使用是否符合農(nóng)民的需求，村集體以及農(nóng)民在其中都沒有參與的空間。因此，不管是將資金直接補貼給農(nóng)戶個體，還是通過項目制的方式直接輸入村莊，都不能激活村集體以及廣大群體的積極性，因此，既有國家資源輸入方式存在只見“國家”和“農(nóng)民”卻不見“村集體”的問題。反之，如果將這筆錢給到村集體，由村集體組織農(nóng)民共同參與討論如何使用這筆錢，這樣既能使資金的使用與農(nóng)民的實際需求相匹配，又能激活農(nóng)民的參與，提升基層治理的能力和活力。當(dāng)然，將資源直接給付到村集體也可能會存在各種各樣的問題，例如，如何確保村干部在其中沒有謀私的行為？如何確保一般老百姓能夠參與其中？但這些都是具體技術(shù)上操作層面的問題，可以在具體實踐中從制度層面逐漸完善。實際上，不僅武漢新洲地區(qū)如此，四川成都地區(qū)、廣東佛山地區(qū)等均已有類似基層實踐出現(xiàn)，核心在于以下四點：一是為基層組織“減負”，尤其是將不合理的形式主義的文牘負擔(dān)減下來，為村干部回應(yīng)村莊內(nèi)生需求和實際問題騰出時間和空間；二是為基層組織“正名”，目前存在嚴重的基層干部污名化現(xiàn)象，以偏概全問題突出，需要激勵與約束相結(jié)合，正確全面看待基層組織和基層干部角色、功能和作用；三是為基層組織“賦權(quán)”，人民是歷史的創(chuàng)造者，要相信基層組織自主回應(yīng)自身問題的動力和能力，宏觀上把控、微觀上放活是村莊自治的重要基礎(chǔ)；四是為基層組織“增能”，主要指可根據(jù)地方社會經(jīng)濟狀況給予村級組織一定的靈活好用的治理資源，以實現(xiàn)“放水養(yǎng)魚”之效。