基層央行加強(qiáng)財務(wù)預(yù)算績效管理的策略研究

□ 孫 懿

預(yù)算績效管理是一種先進(jìn)的管理模式。對于人民銀行來說，實施財務(wù)預(yù)算績效管理有助于提高預(yù)算資金使用效益，實現(xiàn)基層央行財務(wù)工作順利轉(zhuǎn)型，是新時代下做好基層央行財務(wù)會計工作的必然要求。本文結(jié)合基層央行財務(wù)預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀，以及國外公共部門預(yù)算績效管理經(jīng)驗，提出基層央行財務(wù)預(yù)算績效管理策略。

一、基層央行預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

（一）相關(guān)制度尚不健全。從2014年開始總行推進(jìn)預(yù)算績效管理改革至今，基層行的績效管理工作除了依據(jù)總行出臺的《中國人民銀行財務(wù)預(yù)算管理辦法（試行）》，主要還參考了財政部相關(guān)制度，但缺少更系統(tǒng)、全面的預(yù)算績效管理規(guī)章制度，如缺少績效評價工作規(guī)程、績效考核制度等，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作實施起來缺乏規(guī)范性及系統(tǒng)性。

（二）參與主體權(quán)責(zé)不明。盡管財務(wù)會計部門是基層央行預(yù)算績效管理的實施主體，但是負(fù)直接責(zé)任的卻是基層央行使用預(yù)算資金的各部門。在實際工作中，使用部門的參與性不高，一是使用部門認(rèn)為預(yù)算是財務(wù)會計部門的工作，與自己不相關(guān)，缺乏預(yù)算績效管理的理念和意識。二是使用部門認(rèn)為預(yù)算即“要錢”，往往過于關(guān)注結(jié)果，而忽略了使用部門也要開展統(tǒng)計分析，進(jìn)行預(yù)算的評估，項目開始后也未合理安排和控制預(yù)算的使用進(jìn)度，缺乏績效管理的主動性和技能。三是往往需要使用或者預(yù)算資金出現(xiàn)短缺時，使用部門才與財務(wù)會計部門溝通反饋，導(dǎo)致只能進(jìn)行事后控制，留給財務(wù)會計部門績效管理的空間較小，影響了預(yù)算績效管理的整體水平。

（三）績效管理水平不高。一是績效目標(biāo)指導(dǎo)性不強(qiáng)。由于預(yù)算績效觀念不強(qiáng)，基層央行在編制預(yù)算項目績效目標(biāo)時，往往直接將總行的指導(dǎo)方案作為自己的績效目標(biāo)，并沒有充分結(jié)合自身特點，導(dǎo)致績效目標(biāo)指導(dǎo)性不強(qiáng)。二是缺乏編制依據(jù)，編制方法的科學(xué)性有待進(jìn)一步提升。當(dāng)前基層央行預(yù)算編制方法仍沿用“基數(shù)+增長比例”方法，不能完全滿足實際業(yè)務(wù)的發(fā)展需求，缺乏定員、定額標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制依據(jù)。三是績效跟蹤、監(jiān)督工作質(zhì)量不高，基層央行的績效管理工作往往靠上級行來推動，監(jiān)督管理工作的主動性不強(qiáng)。四是績效管理的評價報告形式較為單一，對問題的分析沒有觸及根源，還停留在表面，評價結(jié)果的的實用性不強(qiáng)。五是基層行的財務(wù)會計干部隊伍綜合素質(zhì)和能力還需進(jìn)一步提升。

二、 國外公共部門加強(qiáng)財務(wù)預(yù)算績效管理的實踐經(jīng)驗

為應(yīng)對政府的財政危機(jī)、管理危機(jī)和公共信任危機(jī)，上個世紀(jì)七八十年代，西方公共管理部門引入績效管理的概念，并逐步運(yùn)用到預(yù)算管理中。其中，以美國、英國等國為代表（見表1）。從國外公共部門開展預(yù)算績效管理的實踐經(jīng)驗來看，主要是節(jié)約了政府部門的公共支出成本，提高了財政資金的使用效率，增強(qiáng)了政府部門的公信力。因此，績效管理也成為各國財政預(yù)算管理改革的一個方向。

表1 美、英等國公共部門實施預(yù)算績效管理的實踐

英國1972年，推行“雷納評審”樹立成本意識，保持服務(wù)質(zhì)量的前提下，減少政府開支和運(yùn)營成本。1988 年實施“下一步行動方案”績效管理理念由成本為先轉(zhuǎn)為以結(jié)果為先。法國20世紀(jì)90年代自上而下實施預(yù)算改革控制預(yù)算的執(zhí)行，完善向國會報告內(nèi)容。2001年頒布《財政法組 織法》逐步建立權(quán)責(zé)發(fā)生制，由重收入轉(zhuǎn)向重績效管理，增加透明度。澳大利亞20世紀(jì)80年代初，實行公共管理改革建立科學(xué)的評價框架和體系，注重產(chǎn)出和成果。頒布《財政 管 理法案》、《財政管理及問責(zé)法案》等系列文件采用權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬模式，實行靈活公開的管理方式，注重績效管理的評價。

三、加強(qiáng)基層央行財務(wù)預(yù)算績效管理的工作機(jī)制及舉措

（一）基層央行財務(wù)預(yù)算績效管理的工作機(jī)制建設(shè)。

1.構(gòu)建預(yù)算績效管理體系。一是加強(qiáng)對基層央行預(yù)算績效管理知識和理念的宣傳，建立起以財務(wù)會計部門為主體、各使用部門積極參與的預(yù)算績效管理體制。二是結(jié)合基層工作實際，進(jìn)一步建立健全基層央行預(yù)算管理績效規(guī)章制度，構(gòu)建編制有依據(jù)、執(zhí)行有指導(dǎo)、監(jiān)督有標(biāo)尺、評價有指標(biāo)的科學(xué)制度體系。三是加強(qiáng)過程管理，預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)有機(jī)聯(lián)系，相輔相成，各環(huán)節(jié)缺一不可，共同作用形成一個閉環(huán)工作體系。

圖1 基層央行全過程預(yù)算績效管理流程圖

2.明確預(yù)算績效管理職權(quán)。財務(wù)會計部門作為牽頭部門，必須履行好對各使用部門預(yù)算目標(biāo)的審核把關(guān)、預(yù)算執(zhí)行過程管理控制、全程跟蹤監(jiān)督、開展績效評價等管理職責(zé)；而作為直接使用預(yù)算的部門是預(yù)算績效管理的責(zé)任部門。責(zé)任部門要建立預(yù)算績效管理的流程，明確管理分工，從加強(qiáng)歷史信息的統(tǒng)計分析，準(zhǔn)確提出績效目標(biāo)，合理安排預(yù)算使用進(jìn)度，開展自我評價，利用評價結(jié)果改進(jìn)完善績效管理等，加強(qiáng)溝通協(xié)作，確?？冃Ч芾碛行蜷_展。

3.出臺科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。依據(jù)財政部、總分行的相關(guān)指導(dǎo)文件，參考各類歷史財務(wù)數(shù)據(jù)，制定符合本轄區(qū)實際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)對各項支出成本的統(tǒng)計分析，掌握各項費(fèi)用的固定因素及變動因素，通過固定定額、浮動定額以及動態(tài)調(diào)整等方式，合理測算出各項目的支出規(guī)模。

4.加強(qiáng)預(yù)算績效跟蹤管理及報告。一是提高績效跟蹤、監(jiān)督水平。對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過程管理，由過去的事后控制改為事中控制，隨時掌握預(yù)算執(zhí)行的第一手信息，根據(jù)跟蹤到的績效管理情況及時調(diào)整預(yù)算，對于預(yù)算執(zhí)行效果較差的項目及時校正，確保預(yù)算資金的使用進(jìn)度和范圍。二是加強(qiáng)對績效評價內(nèi)容的管理，通過結(jié)合上年度預(yù)算執(zhí)行的績效評價結(jié)果和當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行多角度比對，增強(qiáng)評價結(jié)果的客觀性和可信度，同時，提升評價的實用性。

5.培養(yǎng)財務(wù)管理綜合人才。定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行和績效管理等相關(guān)方面的技能培訓(xùn)，將財務(wù)會計人員由單一操作型向全面管理型轉(zhuǎn)變；另一方面，對于大型基建維修項目，基層央行可聘請資信狀況較好、專業(yè)能力強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)參與，在專業(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，培養(yǎng)一批專業(yè)人員，提升績效管理工作水平。

（二）推進(jìn)基層央行財務(wù)預(yù)算績效管理的具體舉措。

1.制定合理可行的績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)是績效評價對象計劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的目的和成果。以財務(wù)會計部門為首的基層央行各部門應(yīng)根據(jù)總分行下發(fā)的績效目標(biāo)指導(dǎo)意見，經(jīng)過充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證，結(jié)合自身的履職需求，制定出符合部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、具體細(xì)化、合理可行、符合客觀實際的績效目標(biāo)。

2.構(gòu)建長效的跟蹤、監(jiān)督管理機(jī)制?？冃Ч芾聿块T應(yīng)在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，采取跟蹤管理、項目督查等多種方式，對預(yù)算資金績效目標(biāo)實施跟蹤管理，要定期對項目支出信息進(jìn)行數(shù)據(jù)采集與核實、量化與分析，根據(jù)績效目標(biāo)達(dá)成情況，加強(qiáng)預(yù)算資金的審核，嚴(yán)格控制預(yù)算資金的使用。而使用部門則應(yīng)積極做好配合工作，加強(qiáng)與財務(wù)會計部門的溝通協(xié)調(diào)，及時校正偏差，增強(qiáng)執(zhí)行效力，確保順利實現(xiàn)績效管理目標(biāo)。

3.構(gòu)建科學(xué)、合理的績效評價機(jī)制。首先基層央行需要構(gòu)建一個科學(xué)、合理的績效指標(biāo)評分體系，該體系中應(yīng)包含預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等共性指標(biāo)，和針對預(yù)算部門或項目特點設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項目的個性指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上各使用部門需要根據(jù)自身的業(yè)務(wù)執(zhí)行情況開展自我評價，績效管理部門則根據(jù)收集的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對重點支出項目開展績效評價，多維度多角度開展績效評價，為績效評價的運(yùn)用提供必要的數(shù)據(jù)支撐。

4.加強(qiáng)預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用。一是將各使用部門的績效評價納入部門年度考核，提高各部門參與績效管理的主動性。二是加強(qiáng)自我管理、評價及反饋機(jī)制，基層央行的績效管理部門應(yīng)及時向使用部門反饋績效評估情況，對績效評價結(jié)果較好的使用部門，予以獎勵并繼續(xù)支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題的使用部門，加強(qiáng)指導(dǎo)，督促其整改；對執(zhí)行情況較差又不及時整改的部門，將適時調(diào)整或取消預(yù)算，提高各使用部門的責(zé)任感。三是在一定范圍內(nèi)公開績效評價結(jié)果，接受單位內(nèi)部人員的監(jiān)督。四是將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算分配的重要依據(jù)，實現(xiàn)閉環(huán)式管理。

圖2 基層央行績效評價結(jié)果運(yùn)用