農(nóng)村基層治理的意蘊(yùn)、困境與優(yōu)化路徑

王 巍

黨的十九大報(bào)告提出，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往而作出的重大決策①田俊秀.多維施策扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略［EB/OL］.（2018-07-12）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.，是解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾的必然要求，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的戰(zhàn)略選擇，也是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要體現(xiàn)。通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，這既是黨中央力圖解決三農(nóng)問題的政治宣誓，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體目標(biāo)。其中，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的價(jià)值目標(biāo)，而革新基層治理理念、創(chuàng)新基層治理體系、優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)則是實(shí)現(xiàn)“治理有效”的應(yīng)然路徑。然而，在當(dāng)前農(nóng)村基層治理實(shí)踐中，面臨著農(nóng)村基層治理理念“異化”、基層治理與社會(huì)結(jié)構(gòu)“脫嵌”、農(nóng)村基層行政權(quán)力“勢差”、治理效益“損耗”的困境，因此，可從矯正治理理念價(jià)值偏差、創(chuàng)新基層治理方式、優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)、健全基層治理機(jī)制層面尋求破解之道。

一、農(nóng)村基層有效治理的重要意蘊(yùn)

（一）有助于化解基層矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧

農(nóng)村基層事務(wù)紛繁蕪雜，具有模糊性、連續(xù)性、碎片化的基本特征。同時(shí)，農(nóng)村基層政府還承擔(dān)著協(xié)調(diào)政社、政企、干群等多方關(guān)系的職責(zé)。這無疑需要農(nóng)村基層政府具有高超的日常事務(wù)處理能力與協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的能力，而基層矛盾化解和協(xié)調(diào)利益關(guān)系能力的高低直接影響著農(nóng)村基層社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，提升農(nóng)村基層治理能力的過程實(shí)際上就是提升基層矛盾處理能力的過程，就是防范和化解基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過程，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的過程。

（二）有助于修補(bǔ)基層生態(tài)，提升社會(huì)資本

由于“現(xiàn)代性”的沖擊與侵入，社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，不少鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)開始解體與崩塌，面臨著價(jià)值理念內(nèi)向化、虛無化，人際關(guān)系疏離化、理性化，鄉(xiāng)村治理高成本、碎片化的事實(shí)①王巍.鄉(xiāng)村扶貧物質(zhì)資源供給溢出效應(yīng)研究——基于四川省A村的個(gè)案調(diào)研［J］.理論導(dǎo)刊，2018（5）.，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人際結(jié)構(gòu)和社會(huì)生態(tài)逐漸變形和扭曲，村民的原子化趨勢和不信任感加劇。而農(nóng)村基層組織文化的涵養(yǎng)與培育，村民自治制度的完善和健全以及基層治理格局的優(yōu)化，無疑將有助于重構(gòu)村民之間的社會(huì)“聯(lián)結(jié)”，增強(qiáng)村民之間的利益“紐帶”和信任度，建構(gòu)鄉(xiāng)村共同體意識，從而修補(bǔ)鄉(xiāng)村“碎片化”的社會(huì)生態(tài)，提升鄉(xiāng)村社會(huì)資本。

（三）有助于鞏固基層政權(quán)，提高政府威信

在當(dāng)前農(nóng)村基層治理的實(shí)踐中，不少地方政府治理方式過度行政化、簡單化、粗暴化，村民利益表達(dá)渠道不暢，政民溝通互動(dòng)缺失，干群關(guān)系矛盾突出，基層政府的公信力和合法性受到侵蝕。因而，變革治理理念，優(yōu)化基層治理模式就顯得尤為必要和迫切。而基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化無疑將有助于基層治理效能的提升，有利于理順政民、政社關(guān)系，強(qiáng)化村民與基層政府的正向互動(dòng)，促進(jìn)政民、政社雙向交流，消彌民眾對基層政府的不信任感，進(jìn)而有效提高基層政府的公信力，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)。

二、農(nóng)村基層治理面臨的困境

（一）治理理念“異化”

農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政社、政企、政事不分，基層官員“大政府”思維固化，“官本位”意識固著；部分農(nóng)村基層政府官員服務(wù)意識和服務(wù)理念缺失，治理立足點(diǎn)存在偏差，“以我為主”代替“以民為主”，“政府意志”替代“民眾需求”；某些基層官員秉持“家長式”行政管理理念，注重“權(quán)威式”管控，用“政府管控”代替“社會(huì)治理”，管理錯(cuò)位失位問題突出，忽視基層群眾、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織能動(dòng)性與創(chuàng)造性并擠壓其作用空間和價(jià)值空間。

（二）基層治理與社會(huì)結(jié)構(gòu)“脫嵌”

農(nóng)村基層政府傾向采取行政式管控模式，通過下達(dá)行政命令、指標(biāo)設(shè)定、會(huì)議傳達(dá)、文件落實(shí)等強(qiáng)制性方式來貫徹政府意志，采取簡單粗放的“自上而下”的“目標(biāo)管理”來達(dá)成管控目的，忽視道德、法律等軟性手段的功能價(jià)值，用“工具理性”代替“價(jià)值理性”，導(dǎo)致治理技術(shù)與治理價(jià)值“脫節(jié)”，單一化管理手段與基層群眾多樣化需求“脫鉤”，一元化行政權(quán)力與多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)“脫嵌”，單向化管控方式與基層自治結(jié)構(gòu)“錯(cuò)位”，基層治理能力與基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)存在“張力”。

（三）農(nóng)村基層行政權(quán)力“勢差”

農(nóng)村基層治理體系和治理制度不健全，缺少“自下而上”的制度化常態(tài)化的社情民意表達(dá)渠道，下層民意無法“上傳”。同時(shí)，隨著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的宗法關(guān)系的解體，經(jīng)濟(jì)能人和村干部等“鄉(xiāng)村精英”不斷“俘獲”行政資源并結(jié)成“利益共同體”，農(nóng)村基層權(quán)力“場域”開始不斷向內(nèi)收縮，造成農(nóng)村基層行政權(quán)力與基層群眾的權(quán)力“勢差”擴(kuò)大化，并衍生基層行政權(quán)力的封閉性和內(nèi)向性。此外，由于新鄉(xiāng)賢的價(jià)值偏離和功能異化以及“鄉(xiāng)賢參與治理模式”與社會(huì)結(jié)構(gòu)“互構(gòu)”的不確定性，農(nóng)村基層行政權(quán)力“勢差”還可能進(jìn)一步擴(kuò)大化。

（四）治理效益“損耗”

農(nóng)村基層治理制度越來越精細(xì)化、復(fù)雜化，但同時(shí)治理制度的貫徹落實(shí)卻低于預(yù)期，不少治理制度執(zhí)行難、落實(shí)差，有些治理制度流于形式，陷入“空轉(zhuǎn)”，而且治理制度之間的銜接性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性不足，治理制度之間的緊張張力加大，治理制度體系的集成性和系統(tǒng)性削弱，造成治理制度成本高，治理邊際收益遞減，治理效益技術(shù)性“損耗”。此外，由于農(nóng)村基層政府過于依賴“治理技術(shù)”而陷入到“形式技術(shù)”的怪圈，導(dǎo)致農(nóng)村基層治理“內(nèi)卷化”問題突出①李祖佩.鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中的“內(nèi)卷化”問題省思［J］.中國農(nóng)村觀察，2017（6）.。

三、農(nóng)村基層治理的優(yōu)化路徑

（一）矯正治理理念價(jià)值偏差

面對基層政府治理理念偏差的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能，加速推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，進(jìn)一步厘清政府和市場、政府與社會(huì)的職能邊界，確定政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。通過政府職能的轉(zhuǎn)變、職權(quán)的劃分和常態(tài)化監(jiān)督倒逼農(nóng)村基層官員轉(zhuǎn)變治理理念，破除“大政府”思維和“官本位”思想。同時(shí)，優(yōu)化農(nóng)村基層政府政績考核模式，建立基層治理滿意度民主測評量化體系，由基層群眾對治理效果進(jìn)行評判，注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化治理不作為問責(zé)和督導(dǎo)力度，促使農(nóng)村基層政府官員揚(yáng)棄扭曲的權(quán)力觀和管理觀。此外，積極開展農(nóng)村基層政府官員黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，通過日常理論學(xué)習(xí)、理論宣講和常態(tài)化培訓(xùn)提升服務(wù)意識，樹立服務(wù)思維，轉(zhuǎn)變工作方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，重新回歸服務(wù)價(jià)值本位，涵育新時(shí)代協(xié)同治理理念，進(jìn)一步提高基層政府服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平。

（二）創(chuàng)新基層治理方式

推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系改革，創(chuàng)新治理手段和治理方式，優(yōu)化治理模式，重視法治德治的重要價(jià)值，充分發(fā)揮法治與德治的規(guī)范和約束作用，實(shí)現(xiàn)德法共治。摒除簡單化、單向化的行政管理方式，用制度約束行政權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理方式的多元化、多樣化。具體而言，全面推進(jìn)依法治村，深入推進(jìn)依法治理，提升基層官員法治意識，樹立法治思維，強(qiáng)化法治理念，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，提高依法決策、依法行政和依法治理水平。建立村級人民調(diào)解委員會(huì)，充分發(fā)揮人民調(diào)解的中介作用，完善依法維權(quán)和化解矛盾糾紛機(jī)制，引導(dǎo)村民通過合法途徑維護(hù)自身權(quán)益，理性表達(dá)合理訴求。同時(shí)，充分發(fā)揮道德的教化和約束作用，堅(jiān)持以德治為引領(lǐng)，全面推進(jìn)農(nóng)村道德文化建設(shè)，構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理的道德之基。加快推進(jìn)農(nóng)村道德文明建設(shè)，加強(qiáng)村民思想道德教育和文化素質(zhì)培育，涵養(yǎng)道德文化，引導(dǎo)村民崇德尚禮、仁愛親誠、恭儉孝悌。建立道德評議機(jī)制，完善誠信激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)誠信建設(shè)，重構(gòu)鄉(xiāng)村誠信文化生態(tài)，提升鄉(xiāng)村社會(huì)資本。另外，通過政府購買專業(yè)服務(wù)的方式，依托專家咨詢系統(tǒng)對本地社情進(jìn)行精準(zhǔn)評估，在動(dòng)態(tài)把握本地社會(huì)結(jié)構(gòu)、群眾需求和發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上合理確定治理模式，確定行政、法律、道德等手段的科學(xué)配置，確定自治他治共治的主次之別，根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)、群眾需求、發(fā)展目標(biāo)“匹配”治理模式，實(shí)現(xiàn)治理模式的結(jié)構(gòu)“嵌入”，并注重評估治理模式與社會(huì)結(jié)構(gòu)的“互構(gòu)”影響，提升治理模式（治理手段）的動(dòng)態(tài)調(diào)適性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

（三）優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)

加快推進(jìn)村民自治試點(diǎn)建設(shè)，創(chuàng)新自治方式，培育自治組織，涵養(yǎng)自治文化，構(gòu)建以村民理事會(huì)為核心的自治載體，明晰權(quán)責(zé)利，加快村民自治建設(shè)，保障村民自治組織依法參與日常村務(wù)決策，構(gòu)建多方參與的村務(wù)聯(lián)席會(huì)議制度，以剛性制度為支撐提升村民話語權(quán)，打破村民的“權(quán)利困境”，實(shí)現(xiàn)共商共建共治。同時(shí)，拓寬社情民意表達(dá)渠道，健全村民利益表達(dá)機(jī)制，依法保障村民民主監(jiān)督權(quán)利。通過定期下訪、民眾建言、村務(wù)公開、民主評議“自上而下”和“自下而上”的方式消弭政意民情互動(dòng)“隔閡”，突破政民雙向溝通“阻力閥”，進(jìn)一步減少信息權(quán)力“勢差”。此外，逐步轉(zhuǎn)移農(nóng)村基層政府部分公共職能和公共服務(wù)，鼓勵(lì)有能力的社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)和部分公共職能，并加強(qiáng)激勵(lì)引導(dǎo)和政策保障，培育社會(huì)組織協(xié)同治理生態(tài)，構(gòu)造共治共享格局。這樣以村民自治試點(diǎn)為牽引，以村民自治制度為保障，以培育和發(fā)展社會(huì)組織為支撐形成多元協(xié)同治理格局，“增溢”行政權(quán)力“開放度”，打破少數(shù)“鄉(xiāng)村精英”對行政權(quán)力資源的壟斷，使基層治理結(jié)構(gòu)“扁平化”，減少治理權(quán)力“勢差”。

（四）健全基層治理機(jī)制

推進(jìn)農(nóng)村基層治理制度化建設(shè)，建立健全行政決策機(jī)制，完善決策程序和議事規(guī)則，提升行政決策的科學(xué)化和民主化水平，有效提高行政決策的“有限理性”獲益度。同時(shí)，按照分級管理、高效統(tǒng)一原則，合理賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，適度提高發(fā)展自主性，建構(gòu)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、功能完備的管理制度，有效降低行政管理制度成本，拓寬制度管理的獲益空間。此外，進(jìn)一步厘清基層政府與社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織的權(quán)責(zé)邊界，完善公共服務(wù)清單管理制度，并強(qiáng)化準(zhǔn)入管理、過程監(jiān)督與動(dòng)態(tài)考評，提升公共服務(wù)供給制度的公益效能。健全新鄉(xiāng)賢參與基層治理機(jī)制，保障鄉(xiāng)賢議事權(quán)力，完善鄉(xiāng)賢遴選機(jī)制和考核制度，強(qiáng)化村民對鄉(xiāng)賢的民主監(jiān)督，賦予村民提名、罷免鄉(xiāng)賢權(quán)力，防范鄉(xiāng)賢權(quán)力“私用”和功能異化，提升鄉(xiāng)賢治理制度的正向社會(huì)“溢出”效益。強(qiáng)化對基層政府的過程監(jiān)督與結(jié)果考核，充分發(fā)揮監(jiān)督的約束和考核的導(dǎo)向作用，確定監(jiān)督主體、責(zé)任和辦法，細(xì)化考核評價(jià)體系和結(jié)果公開辦法，建立嚴(yán)格規(guī)范的考核和追責(zé)機(jī)制，以監(jiān)督和考核倒逼治理制度的落實(shí)和執(zhí)行。另外，深化行政管理體制改革，推進(jìn)職能相近的部門合并重組，加強(qiáng)職能部門間治理制度建設(shè)的協(xié)作與溝通，減少治理制度的職能重疊性，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)銜接度，實(shí)現(xiàn)治理制度的協(xié)同與相嵌，從而降低治理制度的運(yùn)行成本和技術(shù)性“損耗”，提升治理制度的綜合效益和復(fù)合收益。