在華外國人的現(xiàn)狀及治理
——以廣州市非洲裔外國人群體為例

◎王 亮

世界范圍內(nèi)的人口跨境流動已持續(xù)了幾個世紀(jì)。我國自改革開放以來，來華外國人數(shù)量屢創(chuàng)新高。官方數(shù)據(jù)顯示，2004年，公安機關(guān)出入境管理部門批準(zhǔn)外國人入境1693.25萬人次，是20年前的11倍。2016年，外國人入境人數(shù)達(dá)7630.54萬人次，比2004年增加了3倍多。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家綜合國力以及國際影響力的日益增加，我國國際人員往來日益頻密，在華外國人群體的規(guī)模也日益擴大。

廣州，是我國重要的國家商貿(mào)城市，近年來，得益于優(yōu)越的地理位置以及國際貿(mào)易環(huán)境，吸引了越多越多的外國人。據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣東省常駐外國人約31.6萬人，外國人數(shù)量居全國首位。根據(jù)廣州市公安局的數(shù)據(jù)，截至2014年10月25日，在廣州市居住超過6個月的外籍人士為11.8萬人。根據(jù)《羊城晚報》2016年7月16日報道，廣州每天實有外國人數(shù)量在8萬—12萬人，高峰出現(xiàn)在每年舉辦的春、秋兩季廣交會期間，在此期間每天流動的外國人接近12萬人。廣州的外國人，尤以非洲人為主。大量非洲人來穗，在繁榮和活躍廣州乃至我國社會經(jīng)濟文化的同時，也對廣州的社會治理，社區(qū)治理帶來了新的要求。

現(xiàn) 狀

在穗非洲人的群體特征方面，我們采取滾建立雪球式樣本框，于2017年7月對300名在穗的非洲人進(jìn)行問卷調(diào)查，回收問卷288份，回收率96%。其中有效問卷284份，問卷有效率94.67%。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：廣州的非洲人其性別分布以男性為主，男性占比84%，女性16%。年齡分布上以18歲到40歲之間為主，占比高達(dá)82.3%。職業(yè)構(gòu)成以商人和留學(xué)生兩大類別為主，分別為34.51%和29.58%。超過50%的非洲人具有大專及以上教育水平，婚姻狀況方面，超過50%的受訪者是單身未婚，宗教信仰方面主要以基督教、伊斯蘭教和天主教為主。在300名被調(diào)查者中，信仰伊斯蘭教的非洲人占比49.12%，信仰基督教的非洲人占比35.09%，信仰天主教或者其他宗教的非洲人占比15.79%。簽證類型上，廣州非洲人主要以商務(wù)簽證為主。占調(diào)查樣本量的41.9%，其次是學(xué)習(xí)簽證，占30.28%。經(jīng)濟狀況一般，居住主要以同族群合租為主。主要聚居在廣州市小北-廣園西一帶，目前有從單一聚居點向郊區(qū)擴散的趨勢。

在穗非洲人的適應(yīng)狀況，我們主要通過經(jīng)濟適應(yīng)、生活適應(yīng)、文化適應(yīng)三個方面來衡量。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟適應(yīng)方面，超過78%的非洲受訪者表示來華后，經(jīng)濟收入狀況比未出國時有明顯提高。超過8成多的受訪者表示來中國會發(fā)現(xiàn)很多商機，有很多收獲?？傮w來看，經(jīng)濟適應(yīng)比較理想。

生活適應(yīng)方面，主要通過生活習(xí)慣，群際交往，以及社區(qū)參與三個維度來體現(xiàn)。生活習(xí)慣方面，絕大多數(shù)非洲人依舊保持著自己族群的生活習(xí)慣，例如生活作息，飲食習(xí)慣，宗教行為等。與本地居民的交往方面，早在2009年，就有廣州非洲人族際互動的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被訪居民與非洲人住戶交流普遍偏少（64.4%），而僅有的交流方式也僅是“點頭打招呼”（48.9%）。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，時隔近十年，非洲人與本地居民的互動依舊很少，雙方因語言、生活習(xí)慣等問題在交往上仍有隔閡。

文化適應(yīng)情況，主要通過對我國文化，語言及風(fēng)俗習(xí)慣的了解和接受情況來衡量。調(diào)查顯示，超過8成的受訪者最大的困難是不通曉中文，在廣州的生活工作中，最大的困難是來自語言溝通障礙。超過75%的受訪者表示喜歡中國文化，超過6成多的受訪者表示喜歡廣州，希望能長久地居住在廣州。當(dāng)然，這群跨國遷移者也在異鄉(xiāng)他國保持著自己的文化屬性，有70.6%的受訪者日常生活中保留著到寺廟或禮堂做禮拜的習(xí)慣。對遷移國文化的淺層適應(yīng)與自己國家文化的深層認(rèn)同交織在一起。

問 題

跨境遷移的非洲人在促進(jìn)廣州的經(jīng)濟、社會發(fā)展的同時，也存在一些需要關(guān)注的問題和行為。

1.非法就業(yè)問題

根據(jù)我國法律，外籍人員在我國就業(yè)必須持有中華人民共和國頒發(fā)的外國人就業(yè)證，未取得國家勞動部門的批準(zhǔn)，外國人不得在華就業(yè)。

盡管官方?jīng)]有此方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，然而非洲人在華的非法就業(yè)問題，卻是一個真實存在的問題。根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)反映，大約近1成的非洲人沒有穩(wěn)定的職業(yè)以及收入來源，只在一些非洲人聚居社區(qū)幫助其他非洲商人看貨、盯貨、運貨等。特別是隨著小北非洲人聚居區(qū)域，形成了較為完整的非洲人社群，一些非法滯留的非洲人很容易實現(xiàn)隱形就業(yè)。

2.非法滯留問題

廣州的非洲人大致有多少，目前一直沒有官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。其中，非法居留是“三非”非洲人的主要形式。以2012年廣州非洲人聚居區(qū)域一次小規(guī)模的突擊檢查“三非”人員的行動為例，當(dāng)次活動拘審“三非”外籍人員71人，處罰744人。一位公安干警向筆者透露，目前他們盤查“三非人員”（非法居留、非法就業(yè)、非法入境）主要通過街頭駐點、突擊入戶或入店進(jìn)行證件查詢，因“三非”人員隱身在非洲人聚集的社區(qū)，很難被發(fā)現(xiàn)，而且一旦發(fā)現(xiàn)警察在盤查證件，他們馬上會通過內(nèi)部的溝通渠道把消息傳播出去，那些“三非”人員就會迅速隱匿起來。

3.非法入境問題

我國陸地與15個國家接壤，邊境線長，而且邊境通道多。造成緬甸、越南、老撾、朝鮮等國許多人非法入境來到云南、廣東、廣西、海南、黑龍江以及河南等內(nèi)陸省份，長期非法滯留。

非洲人的非法入境問題在我國也普遍存在。根據(jù)我們的調(diào)研，目前非洲人入境中國的口岸，一個是西南的云南、四川，一個是新疆，與俄羅斯接壤的東北口岸，再就是北京口岸、廣東口岸，特別是隨著北京、上海、廣州等口岸對非法滯留外國人的管制嚴(yán)格后，一些非洲人選擇從內(nèi)陸一些口岸出入來華，存在著一些非法入境的現(xiàn)象。

4.其他違法犯罪問題

來華非洲人多以商貿(mào)經(jīng)營為主，不同于來華持工作簽證的外國人，他們簽證時間短，流動性很大，人戶分離情況也較為普遍。特別是1996年公安部取消境外人員住宿限制后，外國人在華的居住方式呈現(xiàn)多元化，主要包括自購房居住、租賃房屋、短期借宿等多種居住方式。相對于本土居民居住相對穩(wěn)定、居住形式單一等特點，外國人居住社區(qū)化的居住特點則要復(fù)雜很多。加上涉外人員在社區(qū)的管理主要由派出所公安管理和街道出租屋管理中心監(jiān)管，由于基層派出所和街道管理責(zé)任多，以及商品房住宅的私人化，保護個人隱私等具體限制，導(dǎo)致來華的非洲人在社區(qū)匿名化的現(xiàn)象普遍存在，突出表現(xiàn)在一些涉外社區(qū)，存在一些“無護照、無簽證、無收入”的“三無”非洲人，這類“三無”非洲人，既是治安管理最困難的群體，也是各類犯罪行為可能的高發(fā)群體。

5.族群間各種沖突問題

每個民族都有其特定的文化，以及風(fēng)俗習(xí)慣和生活方式，多族群聚居的社區(qū)，必定存在著不同族群間的文化沖突，價值觀念沖突，生活方式?jīng)_突等各類沖突。在廣州，這類由于文化觀念，習(xí)俗習(xí)慣等不同所引發(fā)的族際間的誤會也比較普遍。例如一些本地廣州人認(rèn)為非洲人時間觀念不強，不守時。

6.宗教信仰問題

根據(jù)我們的調(diào)查，284個樣本中，只有一名非洲人無宗教信仰，伊斯蘭教非洲人和基督教非洲人所占比重都很高。廣州的非洲人對宗教信仰十分虔誠，他們參與宗教活動的熱情也十分高。如前所述，超過七成的非洲人在我國仍然保持頻繁而又虔誠的宗教行為。由此給我國現(xiàn)有的宗教場所承載能力和宗教事務(wù)的管理帶來了一定壓力。

7.群體融入難導(dǎo)致的封閉化等問題

由于語言文化，宗教信仰，生活習(xí)慣等顯著差異，部分非洲人很難融入當(dāng)?shù)厣鐣?。我們對廣外，廣工和暨大的非洲留學(xué)生群體的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是來穗的非洲商人，還是非洲留學(xué)生，更喜歡和自己族群的互動。為了在華更好地生活，他們非常依賴各自國家的商會，形成聯(lián)系緊密的社會支持網(wǎng)絡(luò)，有學(xué)者稱之為過客社團。這類過客社團對于非洲人在華的生存和適應(yīng)提供了很有力的支持。除此之外，廣州的非洲人還通過共同租住一套房子，以“過家家戶”的臨時家庭形式，作為在華的另一種非正式支持。無論是過客社團，還是過家家戶，都說明廣州的非洲人的日常交往群體主要是非洲人。這與本地人的排斥有關(guān)，也與非洲人自身的族裔屬性有關(guān)。

8.群體性事件等治安風(fēng)險問題

由于來華的非洲人在交往、生活和工作等方面具有十分明顯的族裔性，非洲人與本地人文化觀念，生活方式差異巨大，既難以融入，又因為各種非正式支持而不愿主動融入，事實上形成了封閉的二元居住社區(qū)，這也可能產(chǎn)生一些小事件而產(chǎn)生一些群體性事件，從而影響我國社會的穩(wěn)定和安全。

對 策

全球化趨勢下，國與國交流合作是主流，是趨勢。我國社會的發(fā)展，也需要我們要繼續(xù)堅持開放政策。針對非洲來華外國人數(shù)量快速增長的現(xiàn)狀，在加強管理的對策方面：

1.建立統(tǒng)一的外國人管理機構(gòu)

從當(dāng)前外國人管理的實踐來看，對外國人的管理，牽涉到多個部門。既包括出入境管理局，也包括落地后轄區(qū)公安局，街道，以及其他職能部門。管理多頭也容易出現(xiàn)管理過程中權(quán)責(zé)重疊，或者互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象，難以形成齊抓共管、各管理主體協(xié)調(diào)配合，協(xié)同一致的局面，導(dǎo)致很多涉及非洲人的管理事務(wù)，發(fā)生后不能得到及時有效的處理，使對在穗非洲人的管理成效難以實現(xiàn)，也給廣州市社會經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多安全隱患和社會問題。當(dāng)前，我國已成立移民管理局，應(yīng)盡快厘清職責(zé)，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各外國人具體管理部門，避免多頭管理的現(xiàn)象。

2.依托技術(shù)創(chuàng)新，建立統(tǒng)一的外國人信息化管理平臺

基于廣州非洲人主要以從事商貿(mào)活動為主，流動性大，簽證時間短，出入境頻率高等特點，迫切需要建立統(tǒng)一的外國人信息管理平臺，從而使對外國人的管理更精準(zhǔn)、更到位。要建立包括出入境管理，簽證管理，居住地治安管理，出租屋登記管理，社區(qū)管理等網(wǎng)格化的管理體系。實現(xiàn)來華非洲人從簽證，入境到社區(qū)租賃住房的信息管理，以及居住地治安管理，社區(qū)管理等多元的管理內(nèi)容、多位一體，協(xié)同管理。

3.探索完善以社區(qū)為依托的外國人社區(qū)管理模式

從1996年開始，公安部取消了境外人員只能就住涉外酒店或其他接待單位的這一住宿限制。自此，越來越多的外國人開始進(jìn)入社區(qū)居住。加強社區(qū)化管理，可以更好地促進(jìn)外國人融入社區(qū)，共建中外居民相互理解、相互包容的和諧文明社區(qū)。通過依托社區(qū)所開展的各類服務(wù)，既可以幫助外國人在社區(qū)更好融入，同時，社區(qū)鄰里守望的特點，也可防止外國人在進(jìn)入社區(qū)居住后的匿名化。

4.以服務(wù)促管理，通過服務(wù)實現(xiàn)對外國人的有效管理

全球化背景下，人員的跨國流動，促進(jìn)了國與國之間在文化、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域互相學(xué)習(xí)，互相借鑒?；诖耍瑢砣A外國人的管理，要轉(zhuǎn)變原有的輕視服務(wù)的管理理念，服務(wù)也是一種軟性管理?？梢酝ㄟ^引入各類社會組織，為轄區(qū)的外國人提供包括在華生存，工作，適應(yīng)等主題的服務(wù)，促進(jìn)外國人融入所居住社區(qū)的，為外國人提供來自社區(qū)的各類支持，促進(jìn)中外居民鄰里互動，培育中外居民對居住社區(qū)的認(rèn)同，營造密切和諧的鄰里關(guān)系，通過鄰里守望，鄰里互助等防止了外國人在社區(qū)的隱匿，密切了不同族裔的交流，緩解了中外居民的矛盾和沖突，又可以弱化他們賴以獲得服務(wù)的宗教族群等非正式社會支持網(wǎng)，從而防止他們聚居區(qū)的封閉化和族群交往的封閉化。

5.建設(shè)高素質(zhì)涉外管理隊伍，依法打擊外國人在華的違法犯罪行為

對外國人的管理權(quán)力，是國家主權(quán)的一部分。一個外國人一旦進(jìn)入他國國境，就屬于流入國的主權(quán)管轄范圍。對外國人的管理，不僅需要為其提供的行政管理，如辦理居留證件等等，對違反入境國法律的外國人，還要做到“管得住”。依法對其處理也是外國人管理的重要內(nèi)容。因此，針對在我國有各種違法犯罪的外國人，要堅決依法進(jìn)行處理。要加大對各類型非法案件的處理力度，提高對來華外國人違法活動的震懾力。促使他們遵守我國的法律法規(guī)。加強基層涉外人員管理隊伍建設(shè)，提高他們的涉外管理水平和涉外執(zhí)法能力。

6.結(jié)合國情需要，分類引進(jìn)和管理

全球化加劇了人口的跨國別流動。人口的跨國別流動，對于流入國而言，是一把雙刃劍。引進(jìn)和吸引國外優(yōu)秀的高素質(zhì)人才，對我國社會經(jīng)濟發(fā)展有很大促進(jìn)作用。另一方面，低端、低技能、低收入的外國人涌入，不斷沖擊流入國的勞動力市場，也消耗著流入國的財富，侵占流入國的福利。因此，一定要結(jié)合我國國情和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，做好來華外國人的分類引進(jìn)和管理。

總之，全球化背景下，人口的跨境流動現(xiàn)象日漸頻繁，我國是人口大國，當(dāng)前又是外國人移入的熱點國家，未雨綢繆，探索對來華外國人的管理，是當(dāng)前一大迫切任務(wù)。