以構(gòu)筑和平為中心：文在寅政府的對朝政策*

韓獻棟

[內(nèi)容提要] 基于所秉持的進步政治理念，基于對南北關(guān)系現(xiàn)狀以及朝鮮半島地區(qū)安全態(tài)勢的發(fā)展等問題的戰(zhàn)略思考，文在寅政府制定并積極推進了以構(gòu)筑和平為中心的對朝政策。朝韓首腦會晤以及《板門店宣言》的簽署標(biāo)志著文在寅政府的對朝政策取得了重大的階段性成果。但朝鮮半島地區(qū)局勢是否能夠整體轉(zhuǎn)圜，朝鮮半島問題解決進程是否能夠持續(xù)推進，仍然需要朝韓中美等相關(guān)國家之間國際共識的形成，仍然需要在半島無核化與半島和平機制構(gòu)建等問題上形成合理、穩(wěn)健且具操作性的解決與構(gòu)建方案。

自2018年1月以來，以朝韓關(guān)系為代表的朝鮮半島地區(qū)關(guān)系發(fā)生了并正在發(fā)生著快速的變化。4月27日，朝韓實現(xiàn)了第三次首腦會晤，發(fā)表了《板門店宣言》，*《板門店宣言》全稱為《為實現(xiàn)半島和平、繁榮和統(tǒng)一的板門店宣言》，主要包括全面改善和發(fā)展雙方關(guān)系、降低軍事緊張態(tài)勢、建立半島和平機制三大項內(nèi)容。詳細內(nèi)容，參見[韓]統(tǒng)一部：《為了朝鮮半島和平與繁榮、統(tǒng)一的板門店宣言》，http://www.unikorea.go.kr/unikorea/news/live/?boardId=bbs_0000000000000003&mode=view&cntId=54511&category=&pageIdx=.(上網(wǎng)時間：2018年4月28日)將年初以來積極向好的南北關(guān)系和半島局勢推向了一個階段性高點。導(dǎo)致半島局勢這一波變化發(fā)生的初始動力很大程度上來自于韓國文在寅政府。文在寅政府以平昌冬奧會的舉辦為契機，推進以建設(shè)“和平與繁榮的朝鮮半島”為中心的對朝政策，為緩和包括南北關(guān)系在內(nèi)的半島地區(qū)局勢提供了動力。文在寅政府對朝政策的內(nèi)容如何，具有怎樣的特征，將在多大程度上推動半島局勢的整體發(fā)展，本文將對這些問題予以探討。

一、文在寅政府的對朝政策構(gòu)想及其實踐

迄今，文在寅政府執(zhí)政整整一年。這一年期間的前半段是文在寅政府醞釀、闡釋其對朝政策構(gòu)想，并準(zhǔn)備推進條件與時機的階段。今年初開始的后半段是推進其對朝政策構(gòu)想的實踐階段。

在2017年5月10日就職典禮演說中，文在寅總統(tǒng)首次明確表明了其在對朝政策以及解決半島問題上的意愿。*文在寅總統(tǒng)在就職典禮演說中表示“將快速解決安全危機，為了朝鮮半島的和平將東奔西走，為了朝鮮半島的和平，將極盡所能，如果條件具備，還將前往平壤”等。7月初，文在寅借出席二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人峰會訪問德國之機，通過在德國科爾伯基金會發(fā)表演講的形式，比較全面地闡釋了他在對朝政策問題上的基本構(gòu)想。在這一被稱為“柏林構(gòu)想”的演講中，文在寅宣布了其對朝政策的五項政策方向： 一是，“我們追求的只是和平”；二是，“追求保障朝鮮體制安全的半島無核化”；三是，構(gòu)筑永久性和平機制；四是，勾畫朝鮮半島新經(jīng)濟版圖；五是，將非政治性交流合作事業(yè)與政治軍事狀況分離，具有連續(xù)性地予以推進。*關(guān)于文在寅總統(tǒng)在德國科爾伯基金會演講的詳細內(nèi)容，參見[韓]統(tǒng)一部：“文在寅總統(tǒng)柏林演說”，http://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/koreapolicy/berlin/?boardId=bbs_0000000000000063&mode=view&cntId=54162&category=&pageIdx=3.(上網(wǎng)時間：2018年4月8日)隨后，文在寅政府的國政計劃顧問委員會于7月19日發(fā)表了《國政運營五年計劃》，將“和平與繁榮的朝鮮半島”設(shè)定為其五大國政目標(biāo)之一。此后，文在寅又通過8月15日光復(fù)節(jié)72周年紀(jì)念儀式上的致辭、第72屆聯(lián)合國大會主旨演講以及11月1日在韓國國會施政演講等方式陸續(xù)闡釋了其對朝政策主張。在此基礎(chǔ)上，韓國統(tǒng)一部系統(tǒng)整理和總結(jié)了文在寅在上述演講、致辭中的政策主張，并于11月底發(fā)布了《文在寅的朝鮮半島政策：和平與繁榮的朝鮮半島》，標(biāo)志著文在寅政府對朝政策的正式出臺。

《文在寅的朝鮮半島政策：和平與繁榮的朝鮮半島》包括政策背景、政策藍圖、目標(biāo)、戰(zhàn)略以及原則等五個方面的內(nèi)容，其結(jié)構(gòu)體系與內(nèi)容如下圖所示：

從過去一年的政策實踐看，至2017年底，文在寅政府在按其設(shè)想推進對朝政策方面遭遇到不少困難。在“柏林構(gòu)想”中，文在寅總統(tǒng)向朝鮮提出四項提議：一是從解決緊急的人道主義問題開始；二是朝鮮參加平昌冬奧會，將平昌冬奧會舉辦成和平的奧運會；三是雙方中斷軍事分界線一帶的敵對行為；第四，為了半島的和平與合作，需要南北間的對話。從解決緊急的人道主義問題開始，文在寅政府上臺伊始就調(diào)整了前任政府的政策，接受并同意了韓國非政府組織對朝人道主義援助的申請，但朝鮮方面卻態(tài)度消極，使得韓國對朝人道主義援助沒有得到實施。

而在文在寅政府上臺四天之后的2017年5月14日凌晨，朝鮮就進行了地對地中遠程戰(zhàn)略彈道火箭“火星-12”的試驗發(fā)射。之后，朝鮮又分別于7月4日和28日進行了兩次洲際彈道火箭“火星-14”的試驗發(fā)射，9月3日進行了第六次核試驗，11月29日進行了洲際彈道火箭“火星-15”的試驗發(fā)射。在此期間，美國六次發(fā)布對朝單邊制裁公告，聯(lián)合國安理會也分別于8月5日、9月11日和12月15日三次通過對朝制裁決議。*聯(lián)合國安理會通過的這三個決議分別是第2371號、第2375號和第2397號決議。

在這種環(huán)境下，文在寅政府不僅積極參與了聯(lián)合國安理會框架內(nèi)的對朝制裁，而且還在軍事安全領(lǐng)域通過強化與美國的合作，加強了對朝鮮的軍事壓力和威懾。7月28日朝鮮進行第二次“火星-14”洲際彈道火箭試驗發(fā)射后，文在寅政府不僅決定在已經(jīng)部署兩臺“薩德”系統(tǒng)發(fā)射車的基礎(chǔ)上，再追加臨時部署四臺發(fā)射車，而且還與美國一道舉行了一系列包括美國戰(zhàn)略資產(chǎn)參與的聯(lián)合軍演和訓(xùn)練。2017年10月28日，韓美舉行安保協(xié)商會議，雙方在擴大美國戰(zhàn)略資產(chǎn)在朝鮮半島及其附近地區(qū)循環(huán)部署問題上達成一致。*[韓] 國防部：《第四十九次韓美安保協(xié)商會議共同聲明》，http://www.mnd.go.kr/user/boardList.action?command=view&page=1&boardId=I_43915&boardSeq=I_5231291&titleId=null&siteId=mnd&id=mnd_010704010000.(上網(wǎng)時間：2018年4月9日)11月初的韓美首腦會晤，雙方不僅對此再次予以確認(rèn)，而且還在加強美韓日軍事安全合作、擴大情報共享，韓國在三年內(nèi)從美國購買130億美元軍事裝備等問題上達成了一致。

2017年美朝之間的尖銳對峙給文在寅政府實施其對朝政策構(gòu)想帶來了較大影響，但文在寅政府在聯(lián)美壓朝的同時，也在密切觀察著朝鮮的動向，積極創(chuàng)造并準(zhǔn)備著出現(xiàn)變化的契機。為了踐行其“柏林構(gòu)想”中提出的將平昌冬奧會舉辦成和平冬奧會的承諾，文在寅政府積極向聯(lián)合國大會提議，并使其于11月13日通過了具有“奧運休戰(zhàn)”精神的決議，*“Building a Peaceful and Better World through Sport and the Olympic Ideal”， http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/72/6.(上網(wǎng)時間：2018年4月10日)從而為以冬奧會的舉辦為由推遲2018年韓美春季聯(lián)合軍演做了鋪墊和準(zhǔn)備。在11月29日朝鮮進行“火星-15”洲際彈道火箭試驗發(fā)射，宣布完成國家核武力建設(shè)歷史大業(yè)，金正恩委員長在2018年新年致辭中發(fā)出改善南北關(guān)系的積極信號后，文在寅政府立即向朝方提議舉行南北高級會談并得到朝方的積極回應(yīng)，雙方隨即于2018年1月9日在板門店舉行了部長級高級會談，就朝鮮參加平昌冬奧會、通過舉行軍事當(dāng)局會談緩解軍事緊張態(tài)勢和通過舉行高級會談改善南北關(guān)系等三個方面達成一致，發(fā)表了《共同新聞公告》，*[韓] 統(tǒng)一部南北會談本部：《南北高級會談共同新聞公告》，http://dialogue.unikorea.go.kr/ukd/ba/usrtaltotal/View.do(上網(wǎng)時間：2018年4月9日)從而開啟了朝韓關(guān)系和半島局勢隨后一系列令人炫目的發(fā)展與變化。

二、文在寅政府對朝政策的特征與課題

從執(zhí)政一年來倡導(dǎo)的政策構(gòu)想及其實踐來看，以構(gòu)筑和平為中心理念設(shè)計并推進對朝政策可以說是文在寅政府對朝政策的最主要特征。在“柏林構(gòu)想”中，文在寅總統(tǒng)強調(diào)“我們追求的只有和平”，韓國統(tǒng)一部以“和平與繁榮的朝鮮半島”來命名文在寅政府的對朝政策，并宣稱“和平是力圖追求的第一價值與正義，也是實現(xiàn)繁榮的基礎(chǔ)”。從這些表態(tài)以及以平昌冬奧會為契機啟動的對朝政策實踐來看，構(gòu)筑朝韓之間以及朝鮮半島地區(qū)的和平可以說是文在寅政府對朝政策的核心理念。

以和平而非統(tǒng)一為中心理念與價值追求設(shè)計并推進對朝政策是文在寅政府與李明博和樸槿惠政府在對朝政策上的根本不同。基于所秉持的保守政治理念，基于對處于權(quán)力交接過渡期朝鮮政權(quán)穩(wěn)定性以及半島地區(qū)國際局勢走向的判斷，李明博和樸槿惠政府基本是以統(tǒng)一為中心目標(biāo)追求設(shè)計并推進對朝政策的。雖然說實現(xiàn)和平統(tǒng)一是他們所追求的最優(yōu)政策目標(biāo)，但其政策方案中包含了為了實現(xiàn)統(tǒng)一而寧肯犧牲和平的預(yù)案，而且這種預(yù)案也的確在其政策實踐中得到了某種程度上的推行。

以構(gòu)筑和平為中心理念設(shè)計并推進對朝政策，并非意味著文在寅政府放棄了對統(tǒng)一目標(biāo)的追求，而恰恰是反映了文在寅政府所設(shè)想的要在構(gòu)筑和平的過程中推進民族統(tǒng)一進程的一個更為遠大的國家統(tǒng)一戰(zhàn)略。這一方面是文在寅政府基于南北關(guān)系和半島地區(qū)安全局勢的現(xiàn)狀而做出的現(xiàn)實選擇，“沒有和平，我們則一事無成”，*[韓] 統(tǒng)一部：《文在寅的朝鮮半島政策——和平與繁榮的朝鮮半島》，2017年，第6頁。另一方面也反映了文在寅政府所代表的韓國進步勢力所秉持的政治理念與統(tǒng)一哲學(xué)。

在這方面，文在寅政府與金大中政府和盧武鉉政府一脈相承。1998年執(zhí)政的金大中政府面對朝鮮實施“通美封南”戰(zhàn)略、南北關(guān)系冷淡僵持的局面制定了“和解合作”，首先實現(xiàn)和平共存的對朝政策。*[韓] 統(tǒng)一部：《統(tǒng)一白皮書》，2001年，第25～26頁。2003年執(zhí)政的盧武鉉政府面對第二次朝核危機以及小布什政府單邊主義傾向嚴(yán)重的狀況制定了“和平繁榮”的對朝政策，并提出了通過對話解決問題、相互信任與互惠、以南北當(dāng)事方原則為基礎(chǔ)的國際合作、與國民并行等四項推進原則。*[韓] 統(tǒng)一部：《參與政府的和平繁榮政策》，2003年，第6～10頁。在統(tǒng)一問題上，盧武鉉總統(tǒng)表示“統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)好好地準(zhǔn)備，而首先要實現(xiàn)和平，在此基礎(chǔ)上通過交流合作發(fā)展雙方的關(guān)系”*[韓]“盧總統(tǒng)：統(tǒng)一費用上盡管有負(fù)擔(dān)，但并不反對”，聯(lián)合通訊社，2005年4月14日，http://v.media.daum.net/v/20050414033430459?f=o.(上網(wǎng)時間：2018年5月3日)。統(tǒng)一要以建設(shè)一個民族共同體為目標(biāo)，逐漸地、階段性地實現(xiàn)。*[韓] 統(tǒng)一部：《統(tǒng)一白皮書》，2005年，第15～16頁。文在寅政府在相當(dāng)程度上繼承了金大中政府和盧武鉉政府的統(tǒng)一觀與統(tǒng)一哲學(xué)，在“柏林構(gòu)想”中，文在寅總統(tǒng)明確表示“不希望朝鮮政權(quán)崩潰，不推進任何形式的吸收統(tǒng)一，不追求人為方式的統(tǒng)一”等對朝“三不政策”。在文在寅政府看來，統(tǒng)一不僅僅是一種結(jié)果，更重要的是一個過程，統(tǒng)一應(yīng)在南北共存共榮中，在民族共同體的恢復(fù)與重建的過程中去實現(xiàn)，它所強調(diào)和追求的統(tǒng)一是“一個過程”的、“自然而然”的統(tǒng)一。*[韓] 統(tǒng)一部：《文在寅的朝鮮半島政策——和平與繁榮的朝鮮半島》，2017年，第27頁。

以構(gòu)筑和平為中心理念設(shè)計對朝政策以及以過程為中心的統(tǒng)一觀反映了文在寅政府及其代表的進步勢力所秉持的一種有別于保守政府和保守勢力的統(tǒng)一觀和統(tǒng)一哲學(xué)，反映了韓國進步政府和進步勢力基于朝鮮以及半島地區(qū)安全局勢的現(xiàn)狀而在南北關(guān)系和統(tǒng)一問題上的一種戰(zhàn)略思考。立足于這種戰(zhàn)略層面的思考，在對朝政策的實際推進中，文在寅政府的對朝政策課題與政策手段也在不同程度上展現(xiàn)出與過去的保守政府甚至進步政府的不同。

第一，對文在寅政府而言，其最大的政策課題是如何構(gòu)筑和平。在這方面，文在寅政府與保守政府有同有異。與保守政府一樣，文在寅政府也同樣強調(diào)要有強有力的安全，要“以穩(wěn)固的韓美同盟與國防力量為基礎(chǔ)，保持堅不可摧的安全態(tài)勢，遏制朝鮮‘挑釁’，維護朝鮮半島和平”。*同上，第30頁。但是，與保守政府不同，文在寅政府并不是僅僅停留在維護和平的層面，而是要超越維護和平，力圖打造和平，要通過半島和平機制的建立實現(xiàn)持久的和平，這恰恰是保守政府?dāng)R置了十年的政策課題。對于建立朝鮮半島和平機制，上世紀(jì)90年代后期的四方會談和2000年代的六方會談運行期間，相關(guān)各方都曾進行過探討，但是自2008年至2017年的十年期間，韓國政府?dāng)R置了這一議題，不再進行相關(guān)政策與方案的探討，只是一味地以強化韓美同盟來維護和平。

第二，通過建立半島和平機制，構(gòu)筑持久和平是解決朝鮮半島問題的一項重大課題，不但涉及到結(jié)束停戰(zhàn)機制、建立和平機制的主體問題，還涉及到程序、內(nèi)容、監(jiān)督機制等問題。而啟動這一進程首先面臨的政策課題就是朝核問題。在這一問題的應(yīng)對與處理上，文在寅政府也展現(xiàn)出不同于保守政府的風(fēng)格。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，除金大中政府相對超脫外，朝核問題一直是歷屆韓國政府在處理南北關(guān)系問題上所面臨的最大課題。正值第一次朝核危機時期執(zhí)政的金泳三政府制定了將解決朝核問題與對朝人道主義援助、經(jīng)濟合作掛鉤的政策，導(dǎo)致南北關(guān)系趨冷。面對朝鮮已經(jīng)進行了一次核試驗的李明博政府在2008年上臺后制定了“無核、開放、3000”對朝政策，直接將朝核問題的解決、朝鮮的改革開放與對朝經(jīng)濟援助、南北經(jīng)濟合作掛鉤，導(dǎo)致了南北關(guān)系的惡化。2013年上臺執(zhí)政的樸槿惠政府制定了“朝鮮半島信任進程”政策，雖然在其執(zhí)政的前半程強調(diào)南北之間建立信任的重要，但在認(rèn)為朝鮮體制存在不確定性以及朝鮮進行第四次核試驗的情況下關(guān)閉了開城工業(yè)園區(qū)，并幾乎中斷了包括民間團體在內(nèi)的所有對朝人道主義援助活動，*韓國對朝人道主義援助的相關(guān)情況，參見[韓]統(tǒng)一部主要事業(yè)統(tǒng)計：http://www.unikorea.go.kr/unikorea/business/statistics/.(上網(wǎng)時間：2018年4月12日)導(dǎo)致南北關(guān)系全面惡化。在第二次朝核危機期間執(zhí)政的盧武鉉政府制定了發(fā)展南北關(guān)系與解決朝核問題雙軌推進不掛鉤的政策，在其任期內(nèi)較大程度地推進了金大中政府時期啟動的朝韓間的重點經(jīng)濟合作項目——開城工業(yè)園區(qū)建設(shè)和金剛山觀光，并建立了雙方軍事當(dāng)局之間的交流與會談機制。*[韓] 樸健榮：“盧武鉉政府對朝政策的評價與課題”，韓國國際政治學(xué)會：《學(xué)術(shù)發(fā)表大會論文集》2007年第1號，第108頁。

文在寅政府是在朝鮮已經(jīng)進行了五次核試驗和南北關(guān)系全面惡化的現(xiàn)實狀況下上臺的，在朝鮮已事實上擁核，南北關(guān)系也已全面惡化的情況下，是繼續(xù)保守政府將朝鮮棄核與發(fā)展南北關(guān)系掛鉤的政策，還是進行調(diào)整，將其脫鉤，并行推進？文在寅政府選擇了后者。在文在寅政府看來，“解決朝核問題與改善南北關(guān)系不是先后或二者擇一的問題，而是在相輔相成的良性循環(huán)結(jié)構(gòu)中才能取得進展?！?[韓] 統(tǒng)一部：《文在寅的朝鮮半島政策——和平與繁榮的朝鮮半島》，2017年，第25頁。朝核問題是必須要解決的首要課題，這是秉持任何政治理念的韓國政府都難以回避和繞開的問題，但文在寅政府不再拘泥于只從南北政治安全的層面去把握和處理這一問題，而是從一種更宏大的戰(zhàn)略布局著眼，將朝核問題的解決融入半島永久和平機制的建立、融入南北關(guān)系的持續(xù)發(fā)展以及半島新經(jīng)濟共同體的構(gòu)建過程中，從而表現(xiàn)出與任何一屆韓國政府相比在戰(zhàn)略高度上的不同。

第三，文在寅政府另一具有自己風(fēng)格的推進課題及政策手段表現(xiàn)在積極促美改變上。奧馬巴政府以來，日趨保守的美國對朝政策造成了朝鮮半島地區(qū)的長期戰(zhàn)略困境。在這一過程中，韓國的對朝政策淪為了美國對朝政策的從屬，失去了獨立性，不僅助長了美國對朝政策的保守，*韓獻棟：“美國‘亞太再平衡’背景下韓國的外交安全戰(zhàn)略”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2015年第3期，第9～15頁。也造就了自己的無作為。

美國的對朝政策是決定朝鮮半島問題解決和地區(qū)局勢走向的最主要變量，美國的對朝政策不調(diào)整，不但半島地區(qū)的危局難以轉(zhuǎn)圜，韓國對朝政策的推進也將困難重重，對此，文在寅政府十分清楚。為了給自己開拓出空間，文在寅政府努力創(chuàng)造機會，推動美國調(diào)整對朝政策。為此，文在寅政府積極利用平昌冬奧會開閉幕之機在美朝代表團之間極力周旋，平昌冬奧會一結(jié)束，又即刻派出特使團連續(xù)訪朝訪美，連接美朝，并最終成功地推動了特朗普總統(tǒng)初步同意舉行美朝首腦會晤以及美朝之間的接觸與對話。

三、文在寅政府對朝政策的制定背景

文在寅政府制定以構(gòu)筑和平為主要特征的對朝政策，一方面是基于其所代表的韓國進步勢力秉持的政治理念與統(tǒng)一哲學(xué)，另一方面也是基于韓國所面臨的的安全環(huán)境、朝鮮與南北關(guān)系的實際狀況以及國內(nèi)政治經(jīng)濟狀況等環(huán)境性因素而做出的戰(zhàn)略選擇。

文在寅政府是因樸槿惠總統(tǒng)遭國會彈劾而提前上臺的。樸槿惠遭彈劾事件不僅僅是因親信干政而誘發(fā)的一起國內(nèi)政治事件，韓國民眾持續(xù)大規(guī)模自發(fā)進行的燭光示威實際上是一場深刻的大眾反思與集體表達運動，反映了韓國民眾對近十年來保守政府的內(nèi)外政策以及國家所面臨的內(nèi)外交困局面的極度不滿與擔(dān)憂。

首先，是韓國所面臨的安全環(huán)境的惡化這一因素。過去十年期間，南北關(guān)系日益惡化，朝鮮的核導(dǎo)開發(fā)進程日新月異，以強化韓美同盟為中心的外交安全戰(zhàn)略不但沒有能夠阻止朝鮮的核導(dǎo)開發(fā)進程，而且還因韓美同盟的強化加劇了朝鮮半島和東北亞地區(qū)的對立格局，導(dǎo)致中韓、俄韓關(guān)系趨冷。在朝鮮半島日趨對立的安全格局中，韓國不但在安全戰(zhàn)略的選擇上有失去主體性和自由度的危險，在外交上的回旋與捭闔空間也日漸狹窄。如果持續(xù)過去的安全戰(zhàn)略和對朝政策，將會帶來怎樣的結(jié)果，這是文在寅政府必須要認(rèn)真思考的。如果東北亞的對立格局和美朝對決的沖突格局持續(xù)深化，韓國將會毫無作為，不但解決不了朝核問題，而且還有可能使半島失去和平。

其次，是朝鮮體制日趨穩(wěn)定這一因素。李明博和樸槿惠政府制定對朝政策的一個重要背景因素是朝鮮進入權(quán)力交接與過渡期。2008年朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人金正日健康問題出現(xiàn)后，朝鮮最高權(quán)力的繼承提上日程。2011年12月金正日委員長突然離世，2012年4月金正恩正式成為朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人。2008年執(zhí)政的李明博政府和2013年執(zhí)政的樸槿惠政府對朝鮮的一個共同認(rèn)識是朝鮮政權(quán)的穩(wěn)定出現(xiàn)問題，認(rèn)為統(tǒng)一時代即將來臨。為此，李明博政府在2010年不但提出了征收統(tǒng)一稅問題，而且還開始在統(tǒng)一政策的推進方向、推進環(huán)境、如何著手進行實質(zhì)性統(tǒng)一準(zhǔn)備、如何籌措資金、構(gòu)筑國內(nèi)外合作體系和開展統(tǒng)一外交等方面進行積極準(zhǔn)備。*[韓] 統(tǒng)一部《統(tǒng)一白皮書》2012年，第1章、第2章；《統(tǒng)一白皮書》2013年，第1章、第2章。2013年12月朝鮮“張成澤事件”發(fā)生后，樸槿惠政府立即提出了“統(tǒng)一大博論”，*“大博”本意為沒有想到的大好事發(fā)生了，如買彩票中大獎、賭博中的一次大贏等?！敖y(tǒng)一大博論”作為樸槿惠政府正式的統(tǒng)一口號提出后，中文翻譯出現(xiàn)了“大發(fā)”“紅利”等譯法，筆者主張使用“大博”這一直譯譯法。并成立了統(tǒng)一準(zhǔn)備委員會。

但是，朝鮮政局的發(fā)展并沒有出現(xiàn)李、樸政府所預(yù)想的那種情況。經(jīng)過四年的調(diào)整與過渡，以2016年5月朝鮮勞動黨第七次全國代表大會和6月第十三屆最高人民會議第四次會議的召開為契機，朝鮮對勞動黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制進行了調(diào)整，確立了以勞動黨中央為中心的領(lǐng)導(dǎo)體制。*韓獻棟：“朝鮮勞動黨‘七大’后朝鮮的政治經(jīng)濟走向”，吉林大學(xué)東北亞研究院主辦《朝鮮經(jīng)濟發(fā)展的挑戰(zhàn)與未來展望》研討會論文，2016年9月。2017年10月，朝鮮又召開了勞動黨中央七屆二中全會，對政治局成員和中央委員會成員進行了補選，補選比例分別達到了30%和16%，*[朝]“關(guān)于朝鮮勞動黨第七屆中央委員會第二次全體會議的報道”，《勞動新聞》，2017年10月8日。朝鮮高層人事實現(xiàn)了較大幅度的新老交替。經(jīng)濟方面，韓國銀行對2016年朝鮮國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的增長率做出了3.9%的評測。*[韓] 韓國銀行：朝鮮GDP相關(guān)統(tǒng)計，http://www.bok.or.kr/broadcast.action?menuNaviId=2237.(上網(wǎng)時間：2018年4月21日)幾年前頗為流行的“朝鮮不確定性”說日漸消失，金正恩政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)定的主張成為主流共識。 如何同一個已經(jīng)實現(xiàn)了最高權(quán)力的交接與過渡，政治經(jīng)濟狀況日漸穩(wěn)定的朝鮮打交道，這也是文在寅政府不能回避，必須要予以正面客觀面對的問題。

再次，長期處于對峙狀態(tài)的朝韓在異質(zhì)化程度上的加深也是文在寅政府制定對朝政策的又一背景因素。朝韓在2015年12月舉行政府對話之后至2018年初，整整兩年期間無任何政府間對話。*關(guān)于朝韓會談的狀況，參見[韓]統(tǒng)一部南北會談本部網(wǎng)頁，http://dialogue.unikorea.go.kr/ukd/bd/usryear/List.do.(上網(wǎng)時間：2018年4月21日)2016年初樸槿惠政府做出關(guān)閉開城工業(yè)園區(qū)的決定之后，2016年南北之間的貿(mào)易額從2015年的27.14億美元突降至3億美元，2017年再降到只有100萬美元的水平上。在人際交往方面，由南訪北的人次也從2015年的132097人次大幅將至2016年的14787人次。從1989年至2016年的27年間，由南訪北1453506人次，由北訪南8291人次，兩者合計只有1461797人次。*關(guān)于朝韓之間人際物資交流，參見 [韓]統(tǒng)一部主要事業(yè)統(tǒng)計。http://www.unikorea.go.kr/unikorea/business/statistics/.(上網(wǎng)時間：2018年4月21日)與上世紀(jì)70年代兩德實現(xiàn)關(guān)系正?；竺磕昃陀袛?shù)百萬人次的互訪量相比，不可同日而語。金大中和盧武鉉政府十年對朝包容政策在推進民族統(tǒng)一與融合事業(yè)上所取得的成果因保守政府的政策幾乎喪失殆盡，長期對立造成了南北政府與民眾之間的不信任和心理隔閡日趨嚴(yán)重，南北異質(zhì)化程度進一步加深。這對于要主導(dǎo)推進民族統(tǒng)一進程、重建民族共同體的文在寅政府而言是一個需要深入反思的國家課題。此外，韓國經(jīng)濟發(fā)展遭遇結(jié)構(gòu)性瓶頸，南北經(jīng)濟互補性強，韓國民眾普遍期待南北關(guān)系的改善等也是文在寅政府調(diào)整對朝政策的背景因素。

四、文在寅政府對朝政策面臨的制約因素及其前景

文在寅政府的對朝政策是否能夠持續(xù)、順利地推進并取得有意義的成果，取決于其是否能夠妥善地處理和應(yīng)對來自于國際國內(nèi)的制約與挑戰(zhàn)因素。

第一個制約因素來自朝鮮。朝鮮是文在寅政府的直接針對對象，因此，朝鮮的態(tài)度與政策會對文在寅政府構(gòu)成不同程度的制約與挑戰(zhàn)。事實上，盡管文在寅政府自上臺伊始就不斷地向朝鮮釋放出友善的信息，但2017年下半年朝鮮始終沒有給予積極回應(yīng)，也使得文在寅政府的對朝政策在2017年一直停留在構(gòu)想階段。

文在寅政府對朝政策的首要目標(biāo)是和平解決朝核問題。在朝鮮已經(jīng)事實擁核，并將“擁核”入憲的情況下，如何解決這一問題將是一項重大的課題。實際上，在朝韓雙方發(fā)表《板門店宣言》，確認(rèn)“通過完全的無核化實現(xiàn)朝鮮半島無核這一共同目標(biāo)”之前，朝鮮具有棄核意愿這一表態(tài)均是通過他方表達的。3月6日，以青瓦臺國家安保室室長鄭義溶為團長的韓國訪朝特使團回到首爾之后通過新聞公告形式傳達了朝鮮“在半島無核化上具有明確的意愿，并明確表示如果對朝鮮的軍事威脅消除，體制安全得到保障，沒有理由擁核”的表態(tài)。3月26日，中朝首腦會晤后，與新華社通稿的表態(tài)不同，朝中社通稿在半島無核化問題上也無明確表態(tài)。在4月27日的《板門店宣言》中，雖然朝方明確地確認(rèn)了實現(xiàn)半島無核化這一目標(biāo)，但如何推進這一進程，實現(xiàn)這一目標(biāo)，仍然需要具體而明確的路線圖和方案。如果在這一問題上不能取得進展，將意味著文在寅政府對朝政策的首要目標(biāo)上難以取得建樹，這不僅會影響到其對朝政策的全面展開，還會為保守勢力提供掣肘的借口，動搖其國內(nèi)支持基礎(chǔ)。

文在寅政府也意識到實現(xiàn)半島無核化是一項艱難的課題，因此設(shè)想通過建立半島和平機制構(gòu)筑與打造持久和平，以此保證朝鮮體制的安全，推動朝核問題的解決，但是建立半島和平機制涉及到參與主體的確定和構(gòu)建程序的設(shè)計，涉及停戰(zhàn)機制的處理以及與和平機制的關(guān)系等眾多需要進一步明確的重大問題，這些均是需要相關(guān)各方取得共識后才有可能解決的問題?！栋彘T店宣言》表示“在停戰(zhàn)協(xié)定締結(jié)65周年之際，雙方宣布終止戰(zhàn)爭，將《停戰(zhàn)協(xié)定》轉(zhuǎn)換為《和平協(xié)定》，建立持久鞏固的和平機制，積極推進朝韓美三方或中美朝韓四方會談。”*《板門店宣言》，參見[韓]統(tǒng)一部網(wǎng)頁，http://www.unikorea.go.kr/unikorea/news/live/?boardId=bbs_0000000000000003&mode=view&cntId=54511&category=&pageIdx=.(上網(wǎng)時間：2018年4月27日)這只是意味著朝韓在這一問題上形成了初步原則共識，這一初步原則共識是否會得到其他相關(guān)方的積極呼應(yīng)，朝韓在和平機制的具體構(gòu)建方案上是否能夠形成一致，仍有待于相關(guān)各方間的磋商。

第二個制約因素來自于美國。朝鮮在半島無核化和棄核問題上之所以遲遲不做正面表態(tài)，是因為朝方一直強調(diào)核問題是它與美國之間的問題。在確認(rèn)美國的政策之前，從保持政策的彈性與回旋空間的角度考慮，朝鮮難以公開方式對韓國表態(tài)。因此，美國因素實際上構(gòu)成了文在寅政府對朝政策的最大制約和挑戰(zhàn)因素。這也是文在寅政府力推以南北對話推動朝美對話，以南北對話對接朝美對話的原因。文在寅政府非常清楚，如果朝美對話不啟動，只依靠南北對話很難在核心與關(guān)鍵問題上取得進展。

但是，特朗普政府是否能夠開出一份足夠有吸引力的清單，使朝鮮在已經(jīng)通過立法程序“鎖定”擁核地位的情況下啟動再棄核進程，這恐怕不是單靠一次首腦會晤就能夠解決的問題。從美國的角度看，特朗普政府是否會放棄或者說在多大程度上會放棄小布什政府以來所堅持的朝鮮以完全、可驗證、不可逆方式棄核(CVID)政策是個問題。從朝鮮的角度看，如果美國繼續(xù)堅持或部分堅持CVID政策，恐怕只有在同意簽署和平協(xié)定、外交關(guān)系正?；?、美韓聯(lián)合軍演強度降低，甚至美韓同盟弱化以及經(jīng)濟補償?shù)确矫孀龀鱿喈?dāng)程度的讓步，對它才會具有足夠的吸引力。

文在寅政府強調(diào)以建立朝鮮半島和平機制的方式構(gòu)筑持久而堅固的和平機制，并以此推動朝核問題的解決，但是從美國以往的態(tài)度看，它對半島和平機制的建立基本持消極的態(tài)度。美國之所以消極，主要是因為它擔(dān)心這一進程會影響它在朝鮮半島和東北亞地區(qū)的主導(dǎo)地位，導(dǎo)致其影響力下降。從國際法的角度看，無論以何種方式的《和平協(xié)定》來取代《停戰(zhàn)協(xié)定》，只要《停戰(zhàn)協(xié)定》被取代，在國際法上就會產(chǎn)生解散軍事停戰(zhàn)委員會和聯(lián)合國軍司令部的法理效應(yīng)，*韓獻棟：“朝鮮半島和平機制的構(gòu)建：國際政治與國際法的視角”，《當(dāng)代亞太》，2008年第3期，第92頁。而這正是美國所不愿意看到的。如果新簽署的《和平協(xié)定》只在名義上取代《停戰(zhàn)協(xié)定》，依據(jù)《停戰(zhàn)協(xié)定》而產(chǎn)生的舊有機制和機構(gòu)照常運行，那將會嚴(yán)重影響新《和平協(xié)定》的威信與地位,這樣的《和平協(xié)定》又如何使朝方相信它能夠保證半島的持久和平。

第三個制約因素來自于韓國國內(nèi)。文在寅總統(tǒng)是在執(zhí)政的新世界黨因親信干政事件遭受重大打擊而分崩離析的背景下當(dāng)選并上臺執(zhí)政的。事件過后，保守政黨很快就又實現(xiàn)了再集結(jié)。截止到2018年4月19日，韓國國會共有293名國會議員，其中共同民主黨所屬議員121名，自由韓國黨所屬議員116名，正義未來黨30名，民主和平黨、正義黨等四個小黨以及無所屬的議員26名。國會議員的這種政黨結(jié)構(gòu)在韓國政治中屬于典型的“朝小野大”結(jié)構(gòu)。文在寅政府的對朝政策也一定會受到在野黨的制約，這一方面是因為政治傾向保守的政黨和國會議員并不認(rèn)同文在寅政府的對朝政策理念，另一方面是因為政治游戲的規(guī)則使然。因此能否在國內(nèi)政治中建構(gòu)一種政治共識，盡可能降低在野黨甚至反對黨的制約，對文在寅政府而言是一項重要的國內(nèi)政治課題。

政治共識是否能夠形成，重要的影響因素是文在寅政府是否能夠構(gòu)建韓國民眾在其對朝政策問題上的國民共識。韓國政治存在著明顯的地域分化與代際分化現(xiàn)象，湖南地區(qū)與嶺南地區(qū)、年輕一代與年老一代進步與保守的分化與分裂，成為各政黨進行政治動員的資源。各政黨為了獲得并鞏固其民眾支持基礎(chǔ)也會極盡可能地激化、利用韓國民眾的這種分化。因此，民眾支持與否是文在寅對朝政策是否能夠順利推進的重要基礎(chǔ)，民眾的支持會在很大程度上降低反對黨和在野黨的牽制與掣肘。為了構(gòu)建國民共識，文在寅政府將“重視與國民的溝通與共識”定位為推進對朝政策的五大原則之一。

從目前的狀況來看，無論是韓國方面，還是朝鮮及美國方面都取得了一些進展。

第一，從韓國國內(nèi)的狀況來看，自執(zhí)政以來，文在寅總統(tǒng)的支持率除了在2018年初降至63%左右之外，基本保持在70%以上的水平上。韓國蓋勒普3月中旬進行的調(diào)查結(jié)果顯示文在寅總統(tǒng)的支持率達到74%，共同民主黨的支持率達到50%，持保守傾向的自由韓國黨的支持率只有12%。具有重要政治意味的一項指標(biāo)是作為保守勢力大本營的大邱慶北地區(qū)，認(rèn)為文在寅總統(tǒng)很好地履行了職務(wù)的比例也達到了54%。*[韓] 韓國蓋勒普：http://www.gallup.co.kr/gallupdb/reportContent.asp?seqNo=911&pagePos=1&selectYear=&search=&searchKeyword=.(上網(wǎng)時間：2018年4月25日)在政府的對朝政策上，韓國的國民共識在某種程度上已經(jīng)開始形成，國民共識的形成會在一定程度上促進政治共識的形成。2018年6月13日韓國將進行地方選舉，如果執(zhí)政的共同民主黨能夠占據(jù)優(yōu)勢，將會進一步鞏固國民共識，促進政治共識的形成，也會進一步減少文在寅政府推行其對朝政策的國內(nèi)羈絆與牽制力量。

第二，從朝鮮和南北關(guān)系因素看，文在寅政府的對朝政策已經(jīng)得到了朝鮮在某種程度上的積極回應(yīng)。在全面發(fā)展南北關(guān)系、降低與緩解半島軍事緊張方面，朝韓簽署的《板門店宣言》不僅在原則上，而且在許多具體的推進措施方面也達成了相當(dāng)?shù)囊恢隆Ｔ诎雿u無核化問題上，對于韓國訪朝特使團于3月6日發(fā)表的含有朝鮮棄核意愿的新聞公告以及中朝首腦會晤后新華社發(fā)表的含有朝鮮半島無核化內(nèi)容的新聞通稿，朝方均無負(fù)面性反應(yīng)，這實際上已經(jīng)反映了朝方的真實意愿。4月20日，朝鮮舉行勞動黨中央七屆三中全會主動宣布自2018年4月21日起停止核試驗和洲際彈道火箭試射，廢棄豐溪里核試驗場之后，*[朝]“朝鮮勞動黨舉行第七屆中央委員會第三次全體會議 勞動黨委員長金正恩同志高度自豪地宣布并進路線的偉大勝利，提出了黨新的戰(zhàn)略路線”，《勞動新聞》，2018年4月21日，http://www.rodong.rep.kp/ko/index.php?strPageID=SF01_02_01&newsID=2018-04-21-0001.(上網(wǎng)時間：2018年4月30日)直至4月27日通過《板門店宣言》最終確認(rèn)“通過完全無核化實現(xiàn)半島無核”這一目標(biāo)。

在發(fā)展南北關(guān)系、緩解南北層面上的軍事緊張態(tài)勢這方面，朝韓之間已經(jīng)形成了程度較高的共識。在半島無核化方面，雖然在具體的推進步驟、措施和方案等問題上仍有待于進一步明確，但在目標(biāo)方面也已經(jīng)形成明確的共識，這實際上意味著朝方已經(jīng)邁出了第一步，也將為文在寅政府繼續(xù)推進其對朝政策提供一定的空間。

第三，從美國方面看，實際上，特朗普政府也對文在寅政府的對朝政策給予了一定程度的積極回應(yīng)。特朗普政府不僅接受了文在寅政府推遲舉行2018年春季美韓聯(lián)合軍演的請求，還在韓國訪朝特使團赴美溝通情況后做出了愿意舉行美朝首腦會晤的表態(tài)，并開啟了美朝之間的秘密對話與溝通。從某種角度而言，正是特朗普政府方面的積極回應(yīng)，給予了朝鮮調(diào)整政策的動力，推動了南北首腦會晤的成功。特朗普政府之所以做出政策調(diào)整，一方面是因為從妥善管理美韓同盟的角度考慮，它需要也必須要適當(dāng)考慮文在寅政府的主張與關(guān)切，另一方面，也是更主要的是因為它具有足夠的政策調(diào)整空間和政策工具來影響甚至主導(dǎo)朝韓關(guān)系和半島局勢的發(fā)展。

但是，應(yīng)該清楚地看到，迄今為止，特朗普政府的政策調(diào)整是極為有限的，甚至可以說是象征性的。對美國而言，它最關(guān)心的還是朝核問題，對于文在寅政府在發(fā)展南北關(guān)系以及降低南北軍事緊張態(tài)勢方面的努力，它不但在道義上難以公開反對，而且對朝韓層面在半島無核化問題上的任何進展，由于并不需要付出任何政策調(diào)整的成本代價，美國都將會持樂觀其成的態(tài)度。這也是美國迄今為止對朝韓關(guān)系的進展持歡迎與支持態(tài)度的原因。到目前為止，朝韓之間在半島無核化與和平機制構(gòu)建問題上的共識與表態(tài)都是原則性的，還沒有推進到需要美國做出實際政策調(diào)整的階段和程度，而一旦美國認(rèn)為半島形勢變化會有損于其戰(zhàn)略利益的時候，韓國的對朝政策和南北關(guān)系的發(fā)展都將會迎來真正的挑戰(zhàn)。因此，南北首腦會談之后，如何推動美朝之間的對話與溝通，雙方能否在實現(xiàn)半島無核化的具體路徑、步驟、措施和方案上達成一致，并予以實際推進，準(zhǔn)備中的美朝首腦會晤將是一個重要的關(guān)坎。

五、結(jié)　論

從文在寅政府對朝政策的構(gòu)想、特征及其實踐來看，以構(gòu)筑和平為中心的這一政策體系實際上是一個綜合性的方案，即文在寅政府將不再單純地只是從南北關(guān)系層面而是站在朝鮮半島地區(qū)整體的高度，不再執(zhí)拗于以朝核問題的解決為前提而是要從構(gòu)筑永久和平機制、推進南北關(guān)系持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建半島新經(jīng)濟共同體的高度來著眼設(shè)計對朝政策和處理對朝事務(wù)。這意味著文在寅政府站在了一個比歷屆韓國政府都更高的高度上，同時也預(yù)示著文在寅政府將面臨與應(yīng)對更多的課題。

對過去數(shù)十年間歷屆韓國政府對朝政策的評估，對朝鮮體制、南北關(guān)系的現(xiàn)狀、半島地緣格局的發(fā)展態(tài)勢、韓國所面臨的內(nèi)政外交局面的戰(zhàn)略思考以及文在寅政府所代表的韓國進步勢力的政治理念等因素，使文在寅政府做出了這樣的戰(zhàn)略選擇。應(yīng)該說，這種選擇是務(wù)實且具有戰(zhàn)略眼光與高度的。

以構(gòu)筑和平為中心的政策理念奠定了文在寅政府所具有的戰(zhàn)略高度的基礎(chǔ)，也使其在推進南北關(guān)系的發(fā)展上取得了實現(xiàn)南北首腦會晤，簽署《板門店宣言》這樣的重大階段性成果。文在寅政府要想持續(xù)推進其對朝政策并繼續(xù)取得成果，需要建立三個層面的共識，并推進一個良性循環(huán)，即國內(nèi)層面的國民共識與政治共識，半島層面的南北共識以及國際共識，一個良性循環(huán)即韓朝美互動的良性循環(huán)。三個共識與一個良性循環(huán)是有機聯(lián)系的一個整體，需要文在寅政府繼續(xù)站在一個戰(zhàn)略高度上進行頂層設(shè)計。《板門店宣言》的簽署為南北關(guān)系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。今后，南北關(guān)系的發(fā)展將會進入一個快車道，但整個半島局勢是否能夠整體轉(zhuǎn)圜，半島問題的解決是否能夠取得進一步的階段性進展，在核問題與半島和平機制構(gòu)建問題上國際共識的形成至關(guān)重要，這不僅將考驗文在寅政府的政治智慧，也將考驗朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人的政治智慧?！?/p>