全面認(rèn)識西方“福利陷阱”

國務(wù)院發(fā)展研究中心 江宇

目前有一種傾向，就是把當(dāng)前西方陷入經(jīng)濟困境的原因歸結(jié)于“福利陷阱”，認(rèn)為是社會福利導(dǎo)致了西方國家經(jīng)濟下行、債務(wù)上升、失業(yè)上升，認(rèn)為拉美國家陷入“中等收入陷阱”是因為社會福利太超前了，并以此為由反對我國大力發(fā)展社會事業(yè)，這種看法是不正確的。當(dāng)前西方陷入經(jīng)濟困境是資本主義自身固有矛盾周期性爆發(fā)的結(jié)果，并非福利制度所導(dǎo)致。事實上，福利制度對危機起了緩沖作用，但這種緩沖作用并不能從根本上消除危機。所以一旦危機爆發(fā)，福利制度反倒成了危機的“替罪羊”。

一、西方福利制度使西方社會的勞資矛盾得到暫時修復(fù)，但是并沒有從根本上改變資本主義基本矛盾

西方福利制度是19世紀(jì)萌芽、“二戰(zhàn)”之后全面建立、成熟的，其實質(zhì)是資本主義政府對日益興起的工人運動的回應(yīng)，是暫時緩解勞資矛盾的一種手段。

西方福利制度的發(fā)展，可分為三個階段：第一階段是萌芽階段。19世紀(jì)，歐洲國家相繼確立了資本主義生產(chǎn)關(guān)系，同時勞資矛盾也日趨尖銳。在不斷爆發(fā)的工人運動推動下，建立了有限的社會福利制度，如德國俾斯麥政府于19世紀(jì)80年代相繼通過了《疾病保險法》《事故保險法》和《養(yǎng)老保險法》等。

第二階段是成熟階段。從“二戰(zhàn)”到20世紀(jì)70年代，是西方社會福利制度大踏步完善的時期。歐洲國家從20世紀(jì)50年代起普遍建立了被稱為“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠贫龋⒘速Y本主義國家第一個全民免費醫(yī)療制度，運行至今。美國于20世紀(jì)30年代建立了社會保障制度，60年代通過了數(shù)百項涉及民權(quán)、稅收、教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、消除種族歧視的政策。這一階段社會福利制度大大擴展，有幾個原因：一是經(jīng)過20世紀(jì)30年代的“大蕭條”，自由市場經(jīng)濟受到反思，政府的職能加強；二是經(jīng)過“二戰(zhàn)”，西方特別是歐洲的生產(chǎn)力受到破壞，建立福利國家成為恢復(fù)實體經(jīng)濟、增進社會團結(jié)的重要途徑；三是1917年蘇聯(lián)成立之后，實現(xiàn)了全民就業(yè)、職工福利，與蘇聯(lián)競爭的壓力和西方國家社會運動的推動。在西方國家，主張馬克思主義、社會民主主義的政黨的影響日益上升，推動了社會福利建設(shè)。

第三階段是新自由主義改革階段。20世紀(jì)70年代，西方資本主義國家經(jīng)過20多年和平發(fā)展，再一次進入產(chǎn)能過剩、資本集中、需求不足的經(jīng)濟周期，表現(xiàn)為經(jīng)濟增速下降。這時，壟斷資本從自身利益出發(fā)，把經(jīng)濟下行的原因歸結(jié)為政府支出過多，并推動了以削減稅收、削減福利、放松對資本的管制為主要特點的新自由主義改革，其代表人物是美國的里根和英國的撒切爾。這個階段，西方國家普遍削減了對福利的支出，并推動社會事業(yè)市場化、商業(yè)化。這些做法，在短時間內(nèi)減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)、維護了企業(yè)的利潤，但是長期來看，卻導(dǎo)致社會兩極分化越演越烈，成為加劇經(jīng)濟危機的隱患。

回顧歷史，認(rèn)識西方福利制度的實質(zhì)，要把握四點：第一，福利制度是資本主義制度下的自我改良，是緩和勞資矛盾的手段，在某種程度上也是工人運動的成果。第二，20世紀(jì)50～70年代，是西方社會福利發(fā)展最快的時期，也是經(jīng)濟發(fā)展最快最好的時期，這表明良性的社會福利制度，對推進經(jīng)濟增長、社會和諧具有積極作用。第三，福利制度的建立，并沒有改變資本主義社會的本質(zhì)。西方福利國家的建設(shè)，是在二戰(zhàn)削弱了利益集團、蘇聯(lián)的制度競爭、西方國家內(nèi)部的社會運動等特殊因素下，資本對勞動者的暫時妥協(xié)。但是，到20世紀(jì)80年代之后，這種外部壓力逐步減弱和消失，西方國家的資本特權(quán)迅速膨脹，資本的力量大大超越制約資本的力量，資本主義生產(chǎn)方式的危機就再度出現(xiàn)了。第四，資本主義國家的“高福利”模式，是建立在剝奪發(fā)展中國家的基礎(chǔ)上的，如果沒有一系列發(fā)展中國家充當(dāng)“世界工廠”，西方的福利國家是不可能建成的。

二、經(jīng)濟危機是資本主義自身矛盾導(dǎo)致的，“福利陷阱”并非西方經(jīng)濟危機的主要原因

2008年以來，大量西方國家出現(xiàn)經(jīng)濟停滯、失業(yè)上升、債臺高筑等現(xiàn)象。有人認(rèn)為，這是因為福利支出過多，導(dǎo)致人們懶惰、政府負(fù)債、經(jīng)濟缺乏效率。這種說法并不成立。

首先，這種說法不符合歷史事實。經(jīng)濟危機不是一個新現(xiàn)象，在沒有建立福利制度之前，資本主義社會同樣會周期性出現(xiàn)經(jīng)濟危機。自1825年資本主義世界出現(xiàn)第一次全面經(jīng)濟危機以來，世界性經(jīng)濟危機每隔幾十年就周期性出現(xiàn)，而福利國家至今只有半個世紀(jì)的歷史?？梢哉f，恰恰是因為建立了福利制度，所以才實現(xiàn)了二戰(zhàn)以來罕見的長達半個多世紀(jì)的經(jīng)濟增長，福利制度緩沖了危機的到來。這就好比，資本主義制度像一列高速運行直至失控的列車，而福利制度則是安全帶和剎車。說“福利陷阱”導(dǎo)致了危機，就好比說是安全帶導(dǎo)致了車禍一樣，是混淆因果。

福利制度最主要的功能之一是彌合收入差距，如果說西方國家“福利過度”了，那么必然表現(xiàn)為收入差距過小。但事實上，20世紀(jì)70年代之前，在西方福利制度健全的時候，收入差距是有限的。而20世紀(jì)70年代之后，西方國家收入差距迅速增長，美國的基尼系數(shù)從1980年的0.372增加到2008年的0.451，回到1927年大蕭條前的水平，最富裕的1%人口所占國家財富的總和從1980年的10%擴大到2008年的23.5%。可以想象，假如沒有福利制度，兩極分化還會比這更為嚴(yán)重，危機恐怕早就發(fā)生了。

其次，這種說法不符合本輪金融危機的事實。福利制度導(dǎo)致了“人們懶惰、不肯工作”嗎？葡萄牙、意大利、希臘、西班牙是歐洲債務(wù)率最高、最早遭遇經(jīng)濟危機的幾個國家，被一些觀點視作是“福利病”的代表。但是，他們的職工人均年工作時間都排在發(fā)達國家當(dāng)中的前列，希臘人均工作時間超過2000小時，是世界上最長的國家之一。而經(jīng)濟受沖擊較小、以創(chuàng)新著稱的制造業(yè)強國德國，人均工作時間僅1400小時左右，丹麥、瑞典也僅有1400～1600小時，但這幾個國家的經(jīng)濟都很穩(wěn)健。怎么能說是因為福利而導(dǎo)致的勞動積極性下降呢？

實際上，資本主義國家的失業(yè)率上升，并非因為老百姓不肯干，而是由于找不到工作，資本主義制度有制造“剩余勞動力大軍”的內(nèi)在趨勢。希臘自20世紀(jì)80年代以來接受新自由主義的思想，把發(fā)展經(jīng)濟的希望寄托在金融業(yè)和服務(wù)業(yè)上，實體經(jīng)濟虛弱，這是其失業(yè)率高的基本原因。美國2007年的失業(yè)率為4.62%，這是一個正常水平，而兩年后達到9.62%，希臘的失業(yè)率從2008年的7.77%持續(xù)上升至2013年的27.49%，如果說失業(yè)是由于福利造成的，那么這些國家的福利早就很高了，為什么會在幾年時間內(nèi)有這樣大的躍升呢？實際上，美國的失業(yè)也是由于經(jīng)濟過度金融化、實體經(jīng)濟空心化所導(dǎo)致，和福利無關(guān)。

福利制度導(dǎo)致政府負(fù)債過高嗎？不是的。從歷史來看，美國的赤字率由2007年的-3.55%擴張至2009年的-12.67%，英國的赤字率由2007年-2.67%增長至2008年的-5.19%，再增長至-10.1%。希臘則由2007年的-6.71%擴張至2008年的-10.18%，再擴張至-15.14%，但這些國家福利制度的建設(shè)都是漸進的，而不是2007年之后突然增加的。實際上，資本主義國家政府負(fù)債的增加，主要原因是自20世紀(jì)80年代以來，西方國家已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟危機的苗頭：資本擴張導(dǎo)致供給過剩、勞動者相對貧困化、需求不足，資產(chǎn)階級政府為了刺激經(jīng)濟，實行寬松的財政和貨幣政策，通過負(fù)債來維持資本集團的利潤，這是其債臺高筑的主要原因。

拉美陷入“中等收入陷阱”是因為福利制度嗎？相當(dāng)流行的一種觀點認(rèn)為，拉美國家20世紀(jì)90年代以來陷入經(jīng)濟危機、“中等收入陷阱”是社會福利導(dǎo)致的，這個觀點也不成立。拉美的福利水平并不高。從醫(yī)療看，公共醫(yī)療支出占衛(wèi)生總費用的比例，全球平均為60.1%，OECD國家為62.1%，北美為49%，歐盟為77%，東亞為66%，拉美為51%，拉美顯著低于發(fā)展水平與之相近的東亞。而個人支出占衛(wèi)生總費用的比例，拉美達到31%，遠(yuǎn)高于全世界平均水平18%，從養(yǎng)老金的覆蓋率看，巴西、智利、墨西哥非正規(guī)部門養(yǎng)老金的覆蓋率還不到30%。從歷史來看，拉美國家從1990年以來，阿根廷、巴西、智利、墨西哥等主要大國，對醫(yī)療、教育等公共事業(yè)的財政支出占GDP的比重，始終處在比較穩(wěn)定的水平，波動通常在1個百分點之內(nèi)，不存在一些學(xué)者說的“福利大躍進”。從收入差距來看，拉美是世界上收入差距最大的地區(qū)之一，而社會福利的主要功能之一就是縮小收入差距。所以，拉美國家無論如何不能稱為“高福利國家”。

拉美國家陷入中等收入陷阱，是其發(fā)展道路出了問題。阿根廷、巴西等國獨立之后，曾經(jīng)走上獨立自主的道路，建立了工業(yè)體系，但是20世紀(jì)70年代之后實行了新自由主義的改革，主動放棄經(jīng)濟主權(quán)，使得經(jīng)濟命脈為外部大國所操縱，變成單純依靠出賣資源的依附型經(jīng)濟。由于民族產(chǎn)業(yè)薄弱，經(jīng)濟增長缺乏內(nèi)在動力和后勁，從而產(chǎn)生巨額赤字和債務(wù)。阿根廷30%人口陷于貧困，失業(yè)率超過20%，這和“福利陷阱”有何關(guān)系？

三、中國既要避免“福利陷阱”，又要在社會福利事業(yè)上發(fā)揮好社會主義制度的獨有優(yōu)勢

有人擔(dān)心，我們還是發(fā)展中國家，搞社會福利會導(dǎo)致“福利病”和政府負(fù)擔(dān)過重。這種擔(dān)心是有道理的。但是，要避免“福利陷阱”，辦法并不是在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上取消或降低社會福利的標(biāo)準(zhǔn)，而恰恰是要發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，對社會福利進行總體設(shè)計，建設(shè)成本適宜而又公平的社會福利制度。

西方出現(xiàn)“福利陷阱”，并不是因為辦了社會福利，而是其基本政治經(jīng)濟制度所造成的。第一，在私有制的社會基礎(chǔ)上，政府沒有足夠能力通過稅收為社會事業(yè)籌資，因此就只能靠發(fā)行貨幣或貸款來保障社會事業(yè)，從而形成政府負(fù)債。而在社會主義國家，以公有制為基礎(chǔ)，政府也有較強的稅收能力，所以可以用稅收、國有資產(chǎn)收益、國有土地等辦法來直接為社會福利籌資。

第二，在西方國家，20世紀(jì)80年代之后進行了社會事業(yè)的私有化、市場化改革，社會福利的成本上升了。所以，“福利陷阱”是因為資本從社會事業(yè)中賺取了太多的超額利潤，而不是因為老百姓享受得太多了。要解決問題，途徑應(yīng)該是扭轉(zhuǎn)社會事業(yè)的商業(yè)化、市場化格局，而不是去降低老百姓的福利。拿醫(yī)療來說，美國醫(yī)改之前，醫(yī)療費用過高導(dǎo)致其經(jīng)濟喪失競爭力，美國的醫(yī)療保險和醫(yī)院以私有制為主，衛(wèi)生總費用占GDP的18%，還有4000多萬人沒有醫(yī)保，而以公立醫(yī)院為主的英國、法國、德國等國家，衛(wèi)生總費用僅占GDP的10%～12%，但卻實現(xiàn)了全面覆蓋，并且健康產(chǎn)出和公平性均高于美國。因此，福利陷阱絕不意味著不需要發(fā)展社會福利，而是因為在資本主義的政治經(jīng)濟體制下，只能通過這種成本較高、廣種薄收的辦法，才能讓公眾獲得福利，來維護社會的穩(wěn)定。

第三，資本主義多黨制和競爭性選舉，容易催生政黨的短期行為、過高的福利承諾和福利剛性，缺乏控制社會福利成本的動力。西方國家利益集團的活動，從社會福利事業(yè)中攫取超額利潤，也推高了成本，其典型是美國的醫(yī)療改革，商業(yè)保險公司、醫(yī)藥商業(yè)集團等利益集團通過游說議員、政治獻金等方式影響政策，抵制政府控制醫(yī)療成本的努力，自1998年以來，世界前20位醫(yī)藥企業(yè)政治獻金花費超過14.3億美元。這也是西方國家社會福利成本過高的原因之一。

為什么說可以在社會福利事業(yè)上發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性呢？首先，從福利的供給來看，生產(chǎn)資料是由國家代表全社會占有，國家掌握著巨額的由公有制企業(yè)所得的利潤。完全可以拿出一部分公有制經(jīng)濟的收益，讓國民享受較高的醫(yī)療、教育等服務(wù)，從而迅速提高其科學(xué)文化素質(zhì)，進而促進生產(chǎn)力，形成良性的循環(huán)。其次，社會主義國家的政府和人民有著共同的長期利益，可以避免競爭性選舉條件下形成的不切實際的高福利承諾。最后，社會主義國家的公共服務(wù)系統(tǒng)、社會福利事業(yè)主要由公益性的公立機構(gòu)承擔(dān)，國家可以通過規(guī)劃和引導(dǎo)，讓其面向全民提供基本而公平的普遍服務(wù)，可以避免公共服務(wù)機構(gòu)逐利性導(dǎo)致的服務(wù)成本過高，最后轉(zhuǎn)嫁到納稅人和公眾身上。

當(dāng)前，我國的社會事業(yè)取得了很大進步，但是經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展不平衡的局面尚未根本改變。我們一方面要以西方為鑒，防止“福利陷阱”，另一方面又要穩(wěn)步發(fā)展社會福利事業(yè)，真正讓改革成果由人民共建共享，切實落實“以人民為中心”的發(fā)展思想。