海南省應(yīng)為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)立法

李潔宇

黨的十九大報(bào)告明確提出：“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”①習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28.習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話(huà)中強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)是海洋大國(guó)，黨中央作出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重大部署?！雹诹?xí)近平.在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-04-14.助力國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略是海南不容推卻的使命擔(dān)當(dāng)。為了更好地促使海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康地發(fā)展，海南省應(yīng)為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)立法。

一、海南省為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)立法的必要性和可行性

（一）展示了服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略的決心

黨的十九大報(bào)告要求“積極促進(jìn)‘一帶一路’國(guó)際合作”③習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28.，習(xí)近平總書(shū)記鄭重宣布：“黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。”①習(xí)近平.在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-04-14.海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港，是中國(guó)更深程度、更高層次和更寬領(lǐng)域參與經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必然要求。當(dāng)今世界，逆全球化思潮涌動(dòng)，導(dǎo)致有些人對(duì)全球化充滿(mǎn)了懷疑，他們對(duì)全球化求全責(zé)備，只能接受全球化利好的一面，而看不到全球化帶來(lái)的負(fù)面影響。習(xí)近平總書(shū)記在2017年出席達(dá)沃斯論壇年會(huì)期間，從深層次上為世界經(jīng)濟(jì)把脈開(kāi)方，剖析當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域三大突出矛盾是增長(zhǎng)動(dòng)能不足、經(jīng)濟(jì)治理滯后、發(fā)展空間失衡。為此提出打造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)模式、開(kāi)放共贏的合作模式、公正合理的治理模式、平衡普惠的發(fā)展模式，為化解矛盾、走出困境指明了方向。關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，總書(shū)記也說(shuō)，中國(guó)不搞任何排他性的安排，反對(duì)治理機(jī)制的封閉化和規(guī)則的碎片化。對(duì)外開(kāi)放是中國(guó)特色社會(huì)主義的關(guān)鍵一招，中國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)的每一項(xiàng)偉大成就無(wú)不昭示著對(duì)外開(kāi)放的重要性。中國(guó)將更深次地參與全球貿(mào)易體系，更合理地完善進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)。

2017年，習(xí)近平總書(shū)記參加在越南峴港舉辦的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，推動(dòng)共同聲明寫(xiě)入推進(jìn)開(kāi)放的貿(mào)易與投資、反對(duì)自由貿(mào)易保護(hù)主義等重要內(nèi)容。建設(shè)全島自由貿(mào)易區(qū)和探索建立自由港，是對(duì)接“一帶一路”國(guó)家倡議的必然要求，也是響應(yīng)中央戰(zhàn)略的必然要求。海南的?？诤腿齺喸凇锻苿?dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中，被定義為在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵和主力軍，其重要性不言而喻。?？诤腿齺喓８刍A(chǔ)設(shè)施的完善不但是深化海南改革開(kāi)放的需要，也是服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略的需要。海南應(yīng)繼續(xù)高舉對(duì)外開(kāi)放的大旗，推動(dòng)自由貿(mào)易向縱深發(fā)展，應(yīng)抓住機(jī)遇做大做強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)品牌，成為展示“一帶一路”和中國(guó)改革開(kāi)放成果的窗口。

（二）體現(xiàn)了落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)精神的意志

習(xí)近平總書(shū)記指出：“海南是海洋大省，要堅(jiān)定走人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路，提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，加快培育新興海洋產(chǎn)業(yè)，支持海南建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)，著力推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。要發(fā)展海洋科技，加強(qiáng)深海科學(xué)技術(shù)研究，推進(jìn)‘智慧海洋’建設(shè)，把海南打造成海洋強(qiáng)省?！雹诹?xí)近平.在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-04-14.應(yīng)樹(shù)立起海洋治理的規(guī)范理念，不能將陸地治理的傳統(tǒng)思維生搬硬套于海洋。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是規(guī)范海域制度、海洋事業(yè)的國(guó)際法律文件，影響力廣，在促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)，維護(hù)世界海洋秩序，和平解決海洋爭(zhēng)端方面具有重要的意義③張海文.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》釋義集［M］.北京：海洋出版社，2006:92-95.。各國(guó)依據(jù)公約制定的海洋領(lǐng)域的法律法規(guī)為本國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展提供了基本遵循。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一步都需要法律的規(guī)范。法律的本質(zhì)是規(guī)則，為海洋經(jīng)濟(jì)立法的目的在于保障其依法發(fā)展。通過(guò)立法規(guī)范海南海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯示了海南省落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)精神的最強(qiáng)決心。

（三）是改變國(guó)家和地區(qū)層面海洋經(jīng)濟(jì)立法缺位狀態(tài)的需要，展現(xiàn)了“敢闖敢試”的特區(qū)精神

國(guó)家雖已制定海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，但在國(guó)家層面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)立法。國(guó)家《“十三五“規(guī)劃綱要》指出：“支持海南利用南海資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色海洋經(jīng)濟(jì)”，以及要求在國(guó)家層面“制定海洋基本法”④中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-03-18.。海南省有海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，但是并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)立法；其他省份或地區(qū)也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)立法。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)要成為改革開(kāi)放的試驗(yàn)平臺(tái)。先行先試是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一項(xiàng)重要職責(zé)，目的是探索改革開(kāi)放的實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)形式，為全國(guó)改革開(kāi)放探路開(kāi)路。只有敢于走別人沒(méi)有走過(guò)的路，才能收獲別樣的風(fēng)景。”①習(xí)近平.在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-04-14.海南應(yīng)敢為人先，在全國(guó)邁出為海洋經(jīng)濟(jì)立法的第一步。

海南省管轄海域是中國(guó)在南海具有管轄權(quán)的海域。南海爭(zhēng)端背景下，海南省為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)立法，體現(xiàn)了海南守好祖國(guó)南大門(mén)的自覺(jué)意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

二、海南海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法建議

（一）明確重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，提供激勵(lì)措施，凸顯海南海域管轄權(quán)

將油氣、礦物和其他海洋資源的調(diào)查、測(cè)量與開(kāi)發(fā)，海上旅游、航海運(yùn)動(dòng)和島嶼經(jīng)濟(jì)，漁業(yè)資源的養(yǎng)殖、開(kāi)發(fā)和加工，海洋科技等新興海洋產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展的海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。規(guī)范海上運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)以及與船舶和其他海上運(yùn)輸工具的建造和維修相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為海上貿(mào)易提供設(shè)備保障。規(guī)范海洋基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立全國(guó)海洋基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)大數(shù)據(jù)庫(kù)。要求省管轄港口建設(shè)對(duì)接中國(guó)—東盟大互聯(lián)互通計(jì)劃的港口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格，賦予交通廳港口建設(shè)完善和管理方面的權(quán)利和義務(wù)。對(duì)于島嶼經(jīng)濟(jì)給予信貸方面的激勵(lì)和對(duì)于島嶼地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、后勤補(bǔ)給等給予投資方面的優(yōu)惠待遇。要求油氣公司在海南進(jìn)行煉油加工，繳納稅款。對(duì)油氣公司開(kāi)發(fā)油氣資源的環(huán)境防治工作進(jìn)行管理和監(jiān)督，查處違規(guī)操作引發(fā)的海洋環(huán)境污染事故。

（二）樹(shù)立漁業(yè)行政主管部門(mén)的服務(wù)意識(shí)，保障漁民權(quán)益，進(jìn)一步促使?jié)O業(yè)規(guī)范有序發(fā)展

改變漁業(yè)行政主管部門(mén)片面注重垂直管理的管理者思維。將組織大規(guī)模遠(yuǎn)洋漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的能力和對(duì)漁民進(jìn)行中外漁業(yè)法律法規(guī)培訓(xùn)的效果作為海洋漁業(yè)廳績(jī)效的考核指標(biāo)。明確海洋漁業(yè)廳對(duì)管轄海域包括外海、遠(yuǎn)洋的捕撈漁業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，保障其在頒發(fā)的捕撈許可證所規(guī)定的海域、用規(guī)定方式、批準(zhǔn)魚(yú)種和數(shù)量進(jìn)行，查處違規(guī)操作行為。針對(duì)遠(yuǎn)洋捕魚(yú)漁民的人身和財(cái)產(chǎn)損失制定保險(xiǎn)制度，實(shí)行個(gè)人自發(fā)漁業(yè)活動(dòng)和官方組織大規(guī)模漁業(yè)活動(dòng)結(jié)合的形式。依托中國(guó)—東盟海上合作基金，經(jīng)外交部審批，倡議和東盟國(guó)家沿海省份開(kāi)展海上合作項(xiàng)目，探索聯(lián)合建設(shè)漁業(yè)生產(chǎn)基地的方案。通過(guò)立法明確中國(guó)—東盟漁業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批的規(guī)范程序。明確海洋與漁業(yè)廳在管理現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)建設(shè)方面的權(quán)利與義務(wù)，推進(jìn)集環(huán)境友好措施、高新科技、生態(tài)網(wǎng)箱養(yǎng)殖、深遠(yuǎn)海捕撈一體化的海洋牧場(chǎng)的規(guī)范化建設(shè)，打造漁業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈模式。

（三）打造海洋旅游業(yè)王牌，以海洋文化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展

要求旅游委、海洋漁業(yè)廳、環(huán)境保護(hù)廳和文體廳以西沙群島和附近海域、相關(guān)海域?yàn)閱挝簧陥?bào)國(guó)家級(jí)海洋公園，由省政府批復(fù)后，報(bào)國(guó)家海洋局審批。海洋經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)單列海洋文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，改變將其作為海洋旅游產(chǎn)業(yè)分支產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，以文化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)西沙群島的考古研究，建立展示遠(yuǎn)古時(shí)代起中國(guó)居民在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行生產(chǎn)生活情況的博物館。

三、海南海洋經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域的立法建議

（一）做好分類(lèi)別防治海洋環(huán)境污染工作，強(qiáng)化海洋環(huán)境執(zhí)法部門(mén)職能分工

規(guī)定全面防治污染的各種措施。習(xí)近平總書(shū)記要求海南：“要嚴(yán)格保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，建立健全陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！雹倭?xí)近平.在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-04-14.海南省應(yīng)改變當(dāng)前立法只強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門(mén)管理陸源污染的防治，而忽略島嶼和巖礁環(huán)境保護(hù)管理工作的現(xiàn)象。在今后立法中應(yīng)進(jìn)一步明確海洋漁業(yè)廳和環(huán)境保護(hù)廳在海洋環(huán)境污染防治管理工作中的合作義務(wù)及相應(yīng)分工，前者負(fù)責(zé)管理海洋工程、海域使用、海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致污染的防治，后者負(fù)責(zé)管理島嶼和巖礁的環(huán)境保護(hù)和治理，以及海岸工程和陸源污染物導(dǎo)致污染的防治。

（二）整合和儲(chǔ)備海洋人才研究力量

習(xí)近平總書(shū)記指出：“海南要利用建設(shè)自由貿(mào)易港的契機(jī)，加強(qiáng)同‘一帶一路’沿線國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展多層次、多領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的文化、教育、農(nóng)業(yè)、旅游等交流平臺(tái)，在建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路重要戰(zhàn)略支點(diǎn)上邁出更加堅(jiān)實(shí)的步伐。”②習(xí)近平.在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-04-14.整合省內(nèi)、全國(guó)以及境外海洋研究資源，明確人力資源和社會(huì)保障廳牽頭建立海洋人力資源儲(chǔ)備庫(kù)的義務(wù)，確立省委、省政府直接聯(lián)系海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重點(diǎn)專(zhuān)家的遴選機(jī)制。海南省應(yīng)明確教育廳在中國(guó)—東盟人文交流項(xiàng)目立項(xiàng)以及交流人員遴選方面的權(quán)利和義務(wù)，和廣西等省份合作推進(jìn)中國(guó)—東盟留學(xué)生聯(lián)合培養(yǎng)項(xiàng)目。

（三）規(guī)范海洋管轄執(zhí)法程序，打破執(zhí)法部門(mén)職責(zé)重疊和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象

打造軍方、國(guó)家海警局聯(lián)合海洋執(zhí)法的局面，整合軍方、警方、平民部門(mén)的力量，開(kāi)創(chuàng)全覆蓋、多層次、立體化、富于針對(duì)性和靈活性的執(zhí)法格局，使執(zhí)法力量打破沿岸、近海的限制走向外海、遠(yuǎn)洋等更為寬廣的水域。省政府相關(guān)職能部門(mén)在漁業(yè)爭(zhēng)議頻發(fā)的海域、油氣開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議頻發(fā)的海域以及在處理非法海上走私事務(wù)方面配合國(guó)家海警局的執(zhí)法部署。省海事局負(fù)責(zé)維護(hù)海上交通秩序。軍隊(duì)在不同的執(zhí)法領(lǐng)域擔(dān)負(fù)起安全保障和協(xié)同合作的職能。綜合性執(zhí)法力量的功能在于維護(hù)中國(guó)在南海海域的國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，保護(hù)中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)、海洋自然資源和海洋環(huán)境。

（四）規(guī)定軍方、政府海洋相關(guān)職能部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)體在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)方面的合作義務(wù)

規(guī)定各組織、實(shí)體在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的合作義務(wù)，防止自行其是、各自為政的局面。海洋漁業(yè)廳和環(huán)境保護(hù)廳定期發(fā)布海洋環(huán)境信息，向執(zhí)法不力導(dǎo)致海洋環(huán)境污染的部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。旅游委在審批旅游項(xiàng)目時(shí)應(yīng)考慮海洋環(huán)境的承載能力，接受海洋漁業(yè)廳和環(huán)境保護(hù)廳對(duì)這些項(xiàng)目采取的環(huán)境友好措施的審核。企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)體在從事海洋開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)時(shí)，應(yīng)簽署服從最嚴(yán)格海洋環(huán)境保護(hù)制度的協(xié)議。充分發(fā)揮軍方參與平時(shí)建設(shè)的職能，打造軍民融合、共建共享格局。軍隊(duì)參與民事工程的建設(shè)和修繕，參與海上搜救活動(dòng)，參與海上貿(mào)易秩序的維持和海上航行安全的維護(hù)。

總之，海南省要加快推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)立法，應(yīng)將習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)中明確指出的海洋發(fā)展思路固定下來(lái)，將海南省第七次黨代會(huì)報(bào)告明確的今后五年海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的具體措施固定下來(lái)；發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的原則、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)應(yīng)以法律形式確定下來(lái)，為海洋經(jīng)濟(jì)立法有利于建設(shè)和諧社會(huì)，早日實(shí)現(xiàn)建設(shè)美好新海南的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)省的夢(mèng)想。