政府功能與職責二分視閾下三沙市政府職能探究

江紅義 李子昂 陶歡英

2012年6月，地級三沙市獲批成立，使得我國有具體的地方政府來承擔對三沙島礁及其海域的有效管控，標志著我國南海維權(quán)進入到一個新階段。由于三沙市因其授權(quán)管轄的國土性質(zhì)、內(nèi)外環(huán)境、人口數(shù)量、職責使命等皆具有不同于普通地級市的特點，因此實質(zhì)上是一個特殊型地方行政建制。三沙市如何更為合理地設置政權(quán)機構(gòu)體系，以便更為有效地履行其所肩負的神圣的職責使命，則無任何先例可循。三沙設市以來，政權(quán)建設穩(wěn)步推進，但其與有效維護南海權(quán)益這一職責使命的要求依然存在較大的距離，歷次中央領導人對三沙市的視察及指示、三沙市歷次黨代會與歷次人代會都會提及加強三沙市政權(quán)建設即為明證。政治學的基本原理告訴我們，政府機構(gòu)必須依據(jù)政府職能來設立，只有厘清政府職能，才能合理設置政府機構(gòu)體系。由于三沙市是基于特殊政治目的而設置的，只有深入解析三沙市的政府職能定位，才能更為合理地設置相應的政府機構(gòu)，三沙市的政府職能才能得到有效發(fā)揮。

一、地方政府的功能與職責

根據(jù)現(xiàn)代政府理論，探討地方政府應以分析政府職能為基本邏輯起點。然而界定我國地方政府職能面臨兩大難點：一是職能定位；二是職能履行。作為舶來詞，政府職能是回答政府“該做什么”“不該做什么”以及“由誰去做”的基本問題，在國外學術(shù)界有“governmental functions”“governmental responsibilities”以及“governmental role”三個詞組與之對應。由于我國學術(shù)界在將政府職能一詞引入國內(nèi)時，未能實現(xiàn)對等翻譯，使得“政府職能”一詞在我國包含著若干含義，在實際操作中難以用“政府職能”一詞涵蓋與其相關的所有政治現(xiàn)象。

政府職能作為政府的一種行為，構(gòu)成復雜，兼具系統(tǒng)性和整體性。僅以政府職能一詞，涵蓋地方政府的行為，難免出現(xiàn)概念混淆、邏輯不清的問題。參照學者朱光磊的觀點，可將政府職能細分為政府的功能和政府的職責兩個相輔相成的基本層面①朱光磊.現(xiàn)代政府理論［M］.北京：高等教育出版社，2006：11.。其中，政府功能（governmental functions）隸屬政治統(tǒng)治范疇，著重于對社會政治關系的調(diào)整，闡釋政府的社會角色以及政府應當如何利用公共權(quán)力調(diào)整各種社會關系，即政府該做什么；政府職責（governmental responsibilities）多涉及政治管理的內(nèi)容，表現(xiàn)為管理人與人的活動，是政府的主要工作任務以及對社會所要履行的基本義務，即政府如何去做。作為政府的兩個基本屬性，政府功能與職責互為建構(gòu)，統(tǒng)一于政府職能的整體。政府功能在現(xiàn)實中表現(xiàn)為政府構(gòu)建和維護政治秩序的統(tǒng)治活動，通過保障和維護穩(wěn)定的社會秩序為政府職責履行創(chuàng)造必要的條件。但政府的能力畢竟有限，政府功能勢必呈現(xiàn)層級性變化，自中央到地方，也許政府功能的內(nèi)容大體一致，但施政的側(cè)重點應有所不同。政府職責指向政治管理行為，是政府所承擔的社會公共職能、優(yōu)化資源配置、滿足社會需求等具體工作任務，政府通過承擔這些工作任務強化政府功能的實現(xiàn)基礎。

由于我國幅員遼闊，而且各地區(qū)情況迥異，因此不同層級的政府對政府功能與職責的配置理應有所區(qū)別，甚至表現(xiàn)出較為強烈的地域色彩。詳言之：

一是我國地方政府的功能與職責雖然和中央政府整體性的政府功能與職責相聯(lián)，但又有其特殊性。我國中央政府的功能履行主要立足于國家利益的全局性定位，著眼于政府不得不處理的社會重大關系，即：對國家的階級性與社會性、公平與效率、集中與分權(quán)、整體與部分、國家與國家之間的五對基本關系的調(diào)整②朱光磊.現(xiàn)代政府理論［M］.北京：高等教育出版社，2006：75-86.。而地方政府的政府功能承接著處理這五對基本關系，“一般都扮演著執(zhí)行與被執(zhí)行、領導與被領導、調(diào)控與被調(diào)控、指導與被指導的雙重角色”③沈榮華.中國地方政府學［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006：6.。但有別于中央政府的整體性功能，地方政府可以因地制宜、有選擇地側(cè)重于對其中某一對或幾對關系進行重點調(diào)整，而將其他關系置于次要地位。就我國中央與地方的政府職責關系而言，我國中央政府的職責整體而廣泛，涉及國家政治經(jīng)濟社會生活的方方面面。而地方政府承擔著對管轄地區(qū)的統(tǒng)治與管理，其政府職責較為具體，對于“做與不做、做多做少”等方面往往具有較強的靈活性，越是基層政府，政府的職責履行越具體。

二是我國地方政府的功能與職責相輔相成，統(tǒng)一于地方政府職能的整體。具體表現(xiàn)為：一方面，地方政府的主要功能目標是通過貫徹落實國家的政治統(tǒng)治秩序，將本地區(qū)內(nèi)的社會矛盾與沖突控制在可調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，從而確保本地區(qū)政治經(jīng)濟社會秩序的平穩(wěn)運行，為其政府職責的履行奠定社會政治基礎；另一方面，地方政府通過合理的職責配置，對本地區(qū)的社會公共事務進行有效管理，實現(xiàn)社會共同利益的訴求，緩和社會利益矛盾沖突，保障社會的有序運行，強化政府功能發(fā)揮的基礎。鑒于地區(qū)差異，難以對我國所有地方政府的政府職能一言概之，需因地而論，尤其是特殊型地方行政建制，其政府職能理應呈現(xiàn)出不同于普通型地方行政建制的特殊性。

二、三沙市政府職能的功能定位

（一）三沙市的獨特市情

三沙市具有獨特的市情：其一，海域遼闊。三沙市授權(quán)管轄著我國南海海域“斷續(xù)線”內(nèi)的西沙、南沙、中沙諸島及其海域，管轄海域面積高達200多萬平方千米，而陸地面積僅為13平方千米。其二，人口稀少。作為海南省的第三個地級市，三沙市現(xiàn)有常住人口2500多人，遠未達到普通地級市對人口數(shù)量的基本要求。其三，外部環(huán)境復雜。表面上三沙市管轄海域遼闊，資源豐富，然而源于20世紀六七十年代的南海爭端，使得三沙市所管轄的海域已有43個島礁被南海聲索國侵占①李金明.南海問題的最新動態(tài)與發(fā)展趨勢［J］.東南亞研究，2010（1）.。由此帶來的連帶后果就是海域被分割、資源被掠奪。這種復雜的外部環(huán)境使得三沙市處于南海爭端的前線。

基于以上市情，三沙市所管轄的國土性質(zhì)是極為遼闊的海域，同時這片海域面臨著極為復雜的外部環(huán)境。所以，三沙市必然具有不同于普通地級市的政府功能。

（二）三沙市的基本政府功能是維護海洋權(quán)益

地級三沙市的設立對于應對三沙海域爭端、維護南海權(quán)益具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢。首先，彰顯我國政治統(tǒng)治的存在，解決了對三沙海域無法開展有效行政管轄的問題。與越南政府設立長沙縣和黃沙縣、菲律賓政府設立卡拉延市等舉動來表明其在南海海域的權(quán)益存在相比，我國政府在三沙海域遲遲沒有設立地方政權(quán)來宣誓我國的南海權(quán)益，三沙市的設立無疑具有劃時代的意義。其次，有利于開展直接有效的維權(quán)行動。一方面，以地級三沙市的行政建制來行使三沙海域的管轄權(quán)，可以有效發(fā)揮我國地方政府應對三沙海域爭端的時效性和行動力，彌補中央政府在三沙海域管控的不足，從而使政府功能發(fā)揮和職責履行的載體更加完備，行政效率顯著提高。另一方面，三沙警備區(qū)的成立能夠有效協(xié)調(diào)三沙海域內(nèi)的軍地關系，協(xié)助地方政府的海監(jiān)、海事等部門功能的發(fā)揮，有效監(jiān)控和調(diào)度海上執(zhí)法力量來應對挑釁。最后，以地方政府來管控三沙海域，提升了矛盾沖突的可控性，有利于維護我國與周邊國家的關系。

總之，三沙市作為我國獨特的群島型地級市，其設置的主要目的是為了維護我國主張管轄的三沙海域的海洋權(quán)益，這也是三沙市的基本政府功能。

（三）三沙市政府功能得以發(fā)揮的支撐條件

三沙市政府功能的發(fā)揮要為其政府職責的履行創(chuàng)造安全穩(wěn)定的內(nèi)外環(huán)境?；诖?，要以明確三沙市的政府功能定位為切入點，積極創(chuàng)造我國不同層級政府間的縱向合作機會，發(fā)揮地方政府在南海爭端中調(diào)節(jié)國與國之間關系的作用，以此支撐三沙市的政府功能能夠得到有效履行。

1.完善三沙海域管理依據(jù)與管理體制

我國是單一制國家，地方政府在中央政府的領導下，可以在貫徹中央政府“關于社會發(fā)展的宏觀意圖基礎上，彰顯地方特色”②郭智.加快地方政府職能轉(zhuǎn)變的目標及措施［J］.人民論壇，2016（11）.。但由于我國法律體系不夠完善且可操作性不強，地方政府不僅在職責權(quán)限上是中央政府的翻版，彼此之間的分工也不明確，從而導致國家海洋局南海分局及其他國家海洋管理機構(gòu)、海南省政府與三沙市政府之間在海洋管理上呈現(xiàn)出權(quán)限模糊、職權(quán)重疊的現(xiàn)象。另外，國內(nèi)學術(shù)界對地方政府功能的探討多集中于陸地，對以海洋管理為主的三沙市政府功能的探討基本無先例可循。因此，在不同層級政府的關系上，筆者認為三沙市政府功能施政的側(cè)重點在于理順其與中央政府、海南省政府的海洋管理職權(quán)，避免職權(quán)錯位，創(chuàng)造政府間的縱向合作機會。

首先，完善三沙海域相關的法律法規(guī)體系。國家雖然授權(quán)三沙市管轄西、南、中沙群島及其海域，但是相應的海域性質(zhì)缺乏進一步的法律規(guī)定，如我國目前只是劃定了大陸、海南島、西沙群島的領?；€，但是對于“斷續(xù)線”的性質(zhì)、南沙與中沙群島的領海基線尚未劃定等。不僅如此，我國目前的海洋法律法規(guī)，多是專項法規(guī)，缺乏明確具體的法律法規(guī)來區(qū)分三沙市和國家海洋局南海分局等其他海洋管理主體的管轄范圍和職責權(quán)限。在現(xiàn)有法律體系尚未健全的基礎上，三沙市政府功能的發(fā)揮應依托我國現(xiàn)有的法律體系，充分行使地方立法權(quán)，制定一系列符合本地區(qū)海域管理的地方性法規(guī)，從而為其政府功能的充分發(fā)揮奠定法律依據(jù)和基礎。

其次，理順三沙海域管理體制上的職權(quán)劃分。我國現(xiàn)有的海洋管理體制從縱向上表現(xiàn)出中央統(tǒng)一管理和授權(quán)、地方分級管理相結(jié)合的特征，橫向上主要依托海洋資源的屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè)而劃分。這種松散的海洋管理體制使得各部門既共同運作卻又各自為政，不僅降低了行政效率，而且不利于實現(xiàn)我國對三沙海域的有效管控。盡管2013年以來國家針對海域管理體制尤其是海上執(zhí)法體制大部制改革初步扭轉(zhuǎn)了這種局面，但是目前改革依然沒有完全到位。因此，理順三沙市政府與中央政府及海南省政府間的海洋管理范圍及職責權(quán)限是當務之急。

最后，協(xié)調(diào)好三沙市政府與軍方的關系。長期以來，我國對于三沙海域的管控主體是軍方，使得三沙海域長期以來一直處于軍事管制狀態(tài)。地級三沙市設立以后，不可避免地會產(chǎn)生地方政府與軍方在三沙海域管控方面的矛盾及不協(xié)調(diào)問題，從而限制了三沙市政府功能的有效發(fā)揮。必須認識到，在維護海洋權(quán)益、應對南海爭端方面三沙市政府具有軍方所不具備的獨特優(yōu)勢，因此有效發(fā)揮三沙市政府獨特的政府功能必須理順軍地關系，形成一種軍地關系協(xié)調(diào)的局面，從而為三沙市政府功能的有效發(fā)揮提供軍事力量支撐。

2.強化三沙市的外事功能

一方面，處理好與南海聲索國之間的關系。由于三沙市地處南海爭端的前線，完善三沙海域相關的法律法規(guī)體系是三沙市有效管控三沙海域的基本前提。以此為基礎，三沙市應加強海上監(jiān)視執(zhí)法，“依法打擊聲索國的直接侵犯行為”①李志文.我國在南海爭議區(qū)域內(nèi)海上維權(quán)執(zhí)法探析［J］.政法論叢，2015（3）.，并對侵權(quán)人員以國內(nèi)法予以審判，從而較好地起到宣誓主權(quán)的效果。在直接反制的同時，三沙市還可以通過制定行之有效的政策來吸引人口遷徙到三沙市，實現(xiàn)對三沙海域主權(quán)的法理宣誓。然而無論是直接反制還是人口遷移，都會涉及到與南海聲索國之間的外事糾紛問題。因此三沙市應該強化其外事功能，控制好中國與南海聲索國之間矛盾與沖突的性質(zhì)和范圍。

另一方面，積極向世界傳播中國的南海主張。目前，在南海爭端中，域外大國主要通過詆毀我國國家形象、推行話語霸權(quán)、設置話語議題等方式聲援南海聲索國的南海權(quán)利主張?；诖?，三沙市政府應積極開展地方外事工作，通過官方的政治話語對域外大國的話語遏制進行反制，占領三沙海域話語權(quán)的高地，建構(gòu)起我國維護南海權(quán)益的正當形象，從而服務于國家外交大局。不僅如此，開展地方外事工作還可以產(chǎn)生較為明顯的正向外溢效應，即能夠有效促進區(qū)域性的協(xié)商與合作，尤其是在當前我國積極推進“海上絲綢之路”倡議的背景下，能夠有效緩和我國與南海聲索國之間的緊張關系。

三、三沙市政府職能的職責定位

基于我國單一制國家政府職能的導向目標，三沙市政府理應具備諸如公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等具體職責。由于縱向間政府職責的差異性以及三沙市的特殊市情，難以用此四項基本職責來涵蓋三沙市政府的所有具體職責。因此，三沙市政府的職責定位應依托其獨特市情，以三沙海域的島礁建設與管理為支撐、以三沙海域的海域管理與控制為重點、以三沙海域的海洋公共服務供給為基礎、以三沙海域的海洋環(huán)境保護為抓手，四者環(huán)環(huán)相扣、由點及面、相互補充，充分體現(xiàn)三沙特色，共同推進三沙市政府職責的順利開展，為三沙市政府功能的有效發(fā)揮奠定基礎。

（一）以三沙海域島礁的建設與管理為支撐

三沙海域遍布大大小小的島、礁、灘、沙，陸地面積狹小且遠離大陸，航線密集，自然環(huán)境惡劣，導致這片海域海況復雜多變。有別于普通地級市，三沙市政府職責的履行必須立足島礁進而推進各項具體工作，因此對三沙海域的島礁進行建設與管理是三沙市政府的首要職責。這一職責履行的基本要求，應以基礎設施建設為主、制度建設為輔，以此推動三沙市政府職責履行的常態(tài)化。在島礁建設方面，一是要加快機場、碼頭等關鍵基礎設施的建設；二是要加快自動氣象站、海洋觀測站、海水淡化、燈塔等重要民事功能設施建設；三是做好島礁防護工程的規(guī)劃建設，防止島礁被侵蝕與淤積；四是開展諸如島礁綠化等環(huán)境工程建設，改善常住居民的生存環(huán)境。在制度建設方面，通過制定一系列關于各島礁的城市規(guī)劃、島礁環(huán)境衛(wèi)生保護、島礁項目建設評估、居民捕撈作業(yè)等政策法規(guī)，監(jiān)管島礁建設的項目工程，規(guī)范島內(nèi)常駐居民與外來人口的行為，實現(xiàn)三沙市政府對所轄三沙海域島礁的有效管理。

（二）以三沙海域的海域管理與控制為重點

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》《國際海上人命安全公約》《國際海上搜尋救助公約》《國際救助打撈公約》等一系列國際公約的規(guī)定，三沙市政府作為沿岸國及公約締約國的一級地方政府，理應在三沙海域承擔起環(huán)保、搜救、保障航行安全等國際義務，防范和消除各種傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅。因此對于三沙市政府而言，對三沙海域進行管理與控制既是維護我國南海權(quán)益的內(nèi)在要求，也是國際法賦予的重要職責。這一職責的有效履行，應以完善三沙海域相關的法律法規(guī)體系為前提，以整合一支隸屬于三沙市的海上監(jiān)視執(zhí)法隊伍為依托，通過巡航執(zhí)法等方式對涉及海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境的違法、違規(guī)事件予以監(jiān)視執(zhí)法，并對違反法律法規(guī)的境內(nèi)境外行政相對人予以法律制裁。由于海域管理與控制本質(zhì)上屬于行政執(zhí)法范疇，因此三沙市這一政府職責的有效行使有賴于三沙海域相關法律法規(guī)體系的完善、海洋管理體制的健全、海上執(zhí)法隊伍的整合。只有具備這些條件，三沙市政府才能充分行使海域管理與控制這一職責，從而有效維護三沙海域的海洋權(quán)益及履行國際法所賦予的相關國際義務。

（三）以三沙海域的海洋公共服務供給為基礎

根據(jù)國際法的相關規(guī)定，沿海國家政府有義務向其管轄海域范圍內(nèi)從事各種涉海活動的國內(nèi)外主體提供環(huán)保、搜救、保障航行安全等公共服務。三沙海域不僅是重要的國際航道要沖，而且擁有非常豐富的漁業(yè)資源和油氣資源，海洋活動極為頻繁。因此對于三沙市而言，為三沙海域范圍內(nèi)從事各種涉海活動的國內(nèi)外主體提供海洋公共服務是其一項重要的政府職責：一是維護海洋社會秩序的安全穩(wěn)定。通過強有力的海上監(jiān)視執(zhí)法，防范和消除各種安全威脅，制裁三沙海域內(nèi)的國內(nèi)外不法行為，為三沙海域提供一個穩(wěn)定有序的社會秩序。二是強化三沙海域航海保障能力。通過島礁相關基礎設施建設和航海坐標建設，及時收集和發(fā)布三沙海域內(nèi)航線的動、靜態(tài)信息，強化海上搜救等航海保障能力，確保三沙海域航道的安全暢通。三是完善對三沙漁民的公共服務供給。依托島礁建設構(gòu)建三沙海域內(nèi)各島礁之間的聯(lián)絡聯(lián)通體系，為三沙漁民建立健全相應的戶籍制度與社會保障制度，并致力于實現(xiàn)三沙漁民基本公共服務的均等化。由于海洋公共服務供給需要堅實的財政予以保障，一方面三沙市有必要積極爭取中央財政和海南省財政的支持；另一方面在三沙海域的海洋公共服務供給中引入諸如招商投標、政府購買海洋服務等市場競爭機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。此外，創(chuàng)造各種行業(yè)組織、社會組織參與三沙海域海洋公共服務供給的機會，發(fā)揮行業(yè)組織和社會組織在技術(shù)、服務等的優(yōu)勢，彌補市場自發(fā)性帶來的漏洞，形成政府主導、社會參與、市場配置的良性循環(huán)①張開云，張興杰，等.地方政府公共服務供給能力:影響因素與實現(xiàn)路徑［J］.中國行政管理，2010（1）.。

（四）以三沙海域的海洋環(huán)境保護為抓手

由于海洋自然環(huán)境穩(wěn)定性較差、環(huán)境容量有限，而且海洋經(jīng)濟呈現(xiàn)出強外部性的特征，行為主體的經(jīng)濟理性難免會出現(xiàn)海洋環(huán)境污染、海洋資源浪費等“公地悲劇”，因此保護海洋環(huán)境也就成為沿海國家必須突出強調(diào)的一項重要政府職責。作為授權(quán)管轄三沙海域的地方政府，三沙市政府必須高度重視海洋環(huán)境保護這一職責并將其作為全部政府工作的一個重要抓手。首先，加強島礁生態(tài)環(huán)境保護。基于島嶼變化規(guī)律及島礁與海洋生態(tài)環(huán)境的關聯(lián)性，按照“一島一礁一策”制定科學的島礁生態(tài)環(huán)境保護方案，有效增強各島礁、暗礁的穩(wěn)定性。其次，加強海洋生態(tài)環(huán)境的制度建設。通過出臺三沙海域的海洋環(huán)境法規(guī)政策、建立三沙海域生態(tài)保護區(qū)、嚴格落實伏季休漁制度等方式保護海洋生態(tài)環(huán)境，積極履行《聯(lián)合國海洋法公約》第192條、第193條規(guī)定的相關義務。再次，加強海洋生態(tài)環(huán)境的機制建設。一是構(gòu)建三沙海域海洋生態(tài)環(huán)境保護信息共享機制，采用現(xiàn)代化手段加強海洋生態(tài)環(huán)境的管理；二是完善海洋環(huán)境保護的能動體制，充分調(diào)動海洋生態(tài)環(huán)境相關主題的積極性、主動性、創(chuàng)造性；三是建立健全三沙海域的海洋生態(tài)環(huán)境評估機制，經(jīng)常性地開展海洋生態(tài)環(huán)境的整體評估。最后，通過完善三沙海域海洋環(huán)境保護法律制度和海上執(zhí)法隊伍建設，依法懲處破壞三沙海域海洋環(huán)境的違法犯罪活動。

結(jié) 語

黨的十九大報告明確提出了要建設海洋強國，而有效維護海洋權(quán)益是建設海洋強國的應有之義。不僅如此，黨的十九大報告還明確提出深化機構(gòu)和行政體制改革，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。三沙市作為管轄我國主張管轄海域面積三分之二的地級市，理應在創(chuàng)新地方政府管理體制，維護南海權(quán)益，建設海洋強國等方面大有作為。創(chuàng)新地方政府管理體制有賴于對政府職能的精準把握。對三沙市政府職能的探討，要以厘清三沙市的政府功能與政府職責為邏輯起點。由于三沙市在行政類型上屬于特殊型行政建制，其政府功能應以維護南海權(quán)益為重點，為其政府職責的履行提供有序的政治秩序。以此為基礎，立足于三沙海域的特色與實際需要，合理定位政府職責，從而實現(xiàn)三沙市政府功能與政府職責的有機結(jié)合。通過明確三沙市的政府職能，完善三沙市的政權(quán)建設，使其得以有效維護我國的海洋權(quán)益。