以精算為起點(diǎn)，推動(dòng)中國(guó)養(yǎng)老金改革

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險(xiǎn)研究室副主任、教授 朱俊生

2018年1月3日，鄭秉文教授及其研究團(tuán)隊(duì)首次發(fā)布《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告（2018—2022）》，精算評(píng)估了未來五年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。此次發(fā)布的精算報(bào)告，是對(duì)中國(guó)建立公正的第三方養(yǎng)老金精算報(bào)告制度的積極嘗試，有助于推動(dòng)社會(huì)公開討論養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支平衡，凝聚改革共識(shí)，尋求改革路徑。

規(guī)范、公開、公正的精算報(bào)告制度已使不少國(guó)家受益。未來對(duì)養(yǎng)老金制度定期、持續(xù)實(shí)施精算評(píng)估，將是中國(guó)養(yǎng)老金制度改革的重大基礎(chǔ)性工作。

養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性

鄭秉文教授領(lǐng)銜的中國(guó)社科院世界社保研究中心，已連續(xù)六年發(fā)布《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》，持續(xù)關(guān)注養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性及其改革。2017年他主持翻譯出版《拯救未來：加拿大養(yǎng)老金“1997改革”紀(jì)實(shí)》，揭示了加拿大養(yǎng)老金“1997改革”背后跌宕起伏的精彩故事。加拿大1993年發(fā)布兩期精算報(bào)告，成為政府開啟改革大幕的“扳機(jī)”，報(bào)告指出現(xiàn)有制度不改革，預(yù)測(cè)將導(dǎo)致2030年繳費(fèi)率提高到14.22%。

像當(dāng)年的加拿大一樣，中國(guó)養(yǎng)老金也面臨可持續(xù)性、代際公平和未來競(jìng)爭(zhēng)力等多重挑戰(zhàn)，迫切需要基于精算評(píng)估的共識(shí)推動(dòng)改革。

中國(guó)養(yǎng)老金制度一直存在三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題：第一，養(yǎng)老金總量不足。第二，養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)性失衡，即主要來自政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

一方面，養(yǎng)老金體系中三個(gè)支柱積累的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金（職業(yè)年金）和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)為養(yǎng)老體系三支柱。筆者之前測(cè)算，2015年，在養(yǎng)老金總資產(chǎn)中，第一支柱為3.99萬億元，占69.3%；第二支柱為9526億元，占16.5%；第三支柱為8154億元，占比14.2%?？梢姷谝恢е?dú)大，而第二、三支柱發(fā)展程度低。

另一方面，養(yǎng)老金收入的結(jié)構(gòu)失衡，第一支柱占比特別高。之前的測(cè)算表明，2015年，退休人員平均養(yǎng)老金收入為2278.6元／月。其中，第一支柱提供的養(yǎng)老金收入為2200元／月，占比達(dá)96.55%。而第二、第三支柱提供的收入分別為13.6元／月和65元／月，僅占0.60%和2.85%。相應(yīng)的，2015年退休人員養(yǎng)老金的總替代率為44.08%，其中第一支柱養(yǎng)老金的替代率為42.56%，而第二、第三支柱分別僅為0.26%和1.26%。可見，養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的情況下，退休人員的收入結(jié)構(gòu)單一。

第三，政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性面臨巨大壓力。第一支柱幾乎承擔(dān)全部養(yǎng)老責(zé)任，卻面臨較為嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展壓力。這是鄭秉文團(tuán)隊(duì)近年來努力向社會(huì)各界傳達(dá)的信息，也是本次精算報(bào)告最重要的關(guān)注點(diǎn)。

可持續(xù)性壓力至少體現(xiàn)在以下幾方面：首先，制度贍養(yǎng)率逐漸提升，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)之比逐漸提高，2015年提升至34.84%，不到三個(gè)繳費(fèi)者贍養(yǎng)一個(gè)退休者。養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，制度贍養(yǎng)率的區(qū)域差異意味著一些地區(qū)已不堪重負(fù)。

其次，參保人員繳費(fèi)比例下降，進(jìn)一步惡化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。由于經(jīng)濟(jì)下行、部分參保人員缺乏繳費(fèi)能力以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)性不夠，近年來企業(yè)部門繳費(fèi)人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例不斷下降，從2006年的89.98%下降至2015年的80.3%，有的省市（如海南、廣東和北京）甚至不到70%。精算報(bào)告預(yù)測(cè)，2018年每五人中就有一人不繳費(fèi)，而到2022年則幾乎變成每四人就有一人不繳費(fèi)。

最后，基金的收支壓力巨大。2010年～2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)速度為88.60%，支出增長(zhǎng)速度為106.11%，從而造成基金當(dāng)期結(jié)余減少。精算報(bào)告預(yù)測(cè)，基金收入增長(zhǎng)率將從2018年的12%左右，降至2022年的10%左右；同時(shí)，2018年～2022年，支出增長(zhǎng)率則由11.2%提高到11.3%，期間，累計(jì)結(jié)余的增長(zhǎng)率從2018年的6.9%逐漸降到2022年的5.3%。

值得指出的是，上述測(cè)算包含了財(cái)政補(bǔ)貼。

事實(shí)上，第一支柱的運(yùn)行對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼依賴性較大。2010年以來，財(cái)政補(bǔ)貼占基金總收入的比例一直維持在13%～14%左右。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額也不斷增加，從2010年的1954億元提高到2015年的4716億元，2010年～2015年累計(jì)補(bǔ)貼18157億元。

考慮到消化制度的轉(zhuǎn)軌成本，財(cái)政投入有一定的合理性。但制度依靠大量財(cái)政投入維持正常運(yùn)行，意味著其自我維持平衡的能力不足，可持續(xù)性不強(qiáng)。

精算報(bào)告預(yù)測(cè)，如果不考慮財(cái)政補(bǔ)貼，則當(dāng)期結(jié)余從2018年到2022年每年都是負(fù)數(shù)，即“收不抵支”，而且“收不抵支”的缺口將持續(xù)增大。未來這一趨勢(shì)還會(huì)繼續(xù)，并具有加速的性質(zhì)。

終結(jié)拍腦袋政策，讓精算管控風(fēng)險(xiǎn)

從上文可見，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資與待遇水平的確定必須遵循精算平衡原則，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。然而雖然行政部門在努力尋求精算依據(jù)，但大多還是通過政治手段、行政命令來確定與調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資與待遇水平，缺乏精算管理和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

更堪憂的是，近年來一些地方將養(yǎng)老金的待遇水平作為考核官員政績(jī)的指標(biāo)，造成地方政府之間某種程度上存在福利競(jìng)賽與保險(xiǎn)福利化的現(xiàn)象，使得可持續(xù)性進(jìn)一步惡化。

因此，養(yǎng)老金改革迫切需要以精算為根據(jù)，以避免不正常的政治干預(yù)，實(shí)現(xiàn)制度自身的可持續(xù)發(fā)展。

值得注意的還有養(yǎng)老金制度籌資、待遇的經(jīng)濟(jì)與政治適應(yīng)性，即要考慮到企業(yè)的成本與個(gè)人的經(jīng)濟(jì)承受能力，以及國(guó)家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。即便養(yǎng)老金制度收支能實(shí)現(xiàn)精算平衡，也不意味著籌資與待遇水平越高越好。

我們極容易忽略這樣的事實(shí)：看得見的保障越多，看不見的代價(jià)也越大。

我們?cè)治銎髽I(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的就業(yè)效應(yīng)，實(shí)證結(jié)果表明，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率對(duì)就業(yè)有顯著的負(fù)面影響，繳費(fèi)率增加1個(gè)百分點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致就業(yè)人數(shù)下降3.84個(gè)百分點(diǎn)，其中，民營(yíng)企業(yè)、資產(chǎn)規(guī)模較小的企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)受保費(fèi)繳納的影響更大；同時(shí)，當(dāng)政府許諾更多養(yǎng)老金的時(shí)候，也意味著相應(yīng)地需要從企業(yè)和公眾那里汲取更多的財(cái)富。

顯然，養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平越高，意味著政府集中與配置的資源越多，企業(yè)、家庭和個(gè)人掌握的資源就會(huì)越少，這其實(shí)是服務(wù)于全面管制型的家長(zhǎng)制國(guó)家，而不是邁向基于公民自主治理的國(guó)家，從而不利于國(guó)家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

如果迷信福利國(guó)家主義，福利容易淪為支配和取代個(gè)人意志的強(qiáng)制性制度安排。官僚機(jī)構(gòu)隨著國(guó)家干預(yù)和社會(huì)服務(wù)的擴(kuò)大而日趨龐大，官僚化將成為“福利國(guó)家”的重要特征。由于福利和社會(huì)服務(wù)的擴(kuò)大造成企業(yè)和民眾的繳費(fèi)與稅收負(fù)擔(dān)大幅度增加，可支配收入減少，從而削弱了個(gè)體和家庭的自我保障能力。

另外，政府主導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)可能會(huì)壓制其他可能的保障形態(tài)的產(chǎn)生和發(fā)展，剝奪本來可能存在的個(gè)人選擇的多樣性。因此，精算評(píng)估還要考慮養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟(jì)與政治適應(yīng)性。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，養(yǎng)老金制度精算報(bào)告是關(guān)乎養(yǎng)老金改革與發(fā)展的重要事件，未來要以持續(xù)發(fā)布的精算報(bào)告制度推動(dòng)養(yǎng)老金改革，即在微觀上要重申養(yǎng)老金制度精算平衡原則，在宏觀上要關(guān)注“合理”的籌資水平和“適度”的保障水平，警惕福利競(jìng)賽可能會(huì)導(dǎo)致政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展乏力。

要基于精算報(bào)告的警示，推動(dòng)相關(guān)的參數(shù)式改革與結(jié)構(gòu)式改革，提升養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性、代際公平以及未來的競(jìng)爭(zhēng)力。

另外，要從更充分地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用入手，充分考慮商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)與職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的互動(dòng)關(guān)系。為此，要有效降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，減輕企業(yè)和居民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)與職業(yè)年金提供空間，從而走向三支柱均衡發(fā)展、市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大作用的養(yǎng)老金體系，促進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型。