基層巡察要避免“形式化陷阱”

周少來

基層巡察，是全面從嚴(yán)治黨巡視工作在基層的延伸，是加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要之舉，已在全國各地普遍開展，并已取得重大成效。相對于中央巡視和省級巡視，縣級黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以及下延到對村級黨組織的基層巡察，具有地域廣、巡察對象多、人情關(guān)系緊密和問題復(fù)雜多樣等基層特點(diǎn)。全國各地的地方政府也已探索出各具特色的巡察工作機(jī)制和方法，這對于加強(qiáng)和監(jiān)督基層黨組織的組織建設(shè)、廉政建設(shè)和工作績效，都有十分重大的制度性意義。

同體巡察給基層巡察的組織邏輯運(yùn)行帶來諸多問題

基層巡察是一項(xiàng)高度嚴(yán)肅的政治性任務(wù)，一般是由縣級的紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，抽調(diào)組織部、宣傳部、縣人大、縣政府、縣政協(xié)、縣政法委、縣財政局、縣民政局等各部門的干部組成，分成幾個巡查組，分別赴各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下延到村委，進(jìn)行為期一周左右的組織巡察。但全國各地大部分縣級巡察，基本上是“同體巡察”，也即是“本縣縣委巡察本縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，在縣域的“熟人社會”環(huán)境中，這就給“巡察的組織邏輯運(yùn)行”帶來很多問題。

一是被巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠提前得知巡察信息，巡察組長是誰？主要成員有誰？巡察什么？巡察“風(fēng)險點(diǎn)”在哪里？什么時間來？巡察多長時間？如何“應(yīng)對巡察”等，被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“了如指掌”，自然應(yīng)對巡察的“方案”也就“完備周詳”。巡察組難以發(fā)現(xiàn)“深層次問題”，巡察進(jìn)程“被形式化”在所難免。

二是巡察難過“人情關(guān)”，由于巡查者與被巡查者相互認(rèn)識熟悉，甚至是曾經(jīng)的同事、同學(xué)、哥們，這在“熟人社會”的縣域局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記之間是普遍現(xiàn)象。巡查者表面上的“嚴(yán)格巡察”與被巡查者的“充分應(yīng)對”形成“互動默契”，各自“心照不宣”，“認(rèn)認(rèn)真真嚴(yán)格走完程序”，對巡查者與被巡查者都不帶來“各種麻煩”， 是一種政治上的“雙贏”。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部的“共謀行為”，縣級黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的巡察，按照組織規(guī)定“下延”一級到村級組織。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部有行為上的“共謀邏輯”，這是因?yàn)榇逦刹渴青l(xiāng)鎮(zhèn)干部的“腿”，行政化趨勢已普遍“下延”到村級自治組織，二者之間在組織行為上已經(jīng)“一體化”。同時，村委干部“拿著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)給的工資”，年終還要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“工作考核”，“不得不聽”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的指揮和命令。此外，在基層腐敗的各種案例中，只有村委干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“上下其手”“共同謀利”才能“得手”，腐敗案件一旦被查出，對雙方都會“不利”，因此雙方自然也有“合謀應(yīng)對”巡察的動機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部之間的“攻守同盟”，在缺乏廣大基層民眾參與巡察的情況下，“迫使”巡察邏輯走向“形式化”和“表面化”也就十分自然。

巡察任務(wù)的全面和繁雜給基層巡察帶來了目標(biāo)的不明確

基層巡察是全面的政治巡察和組織監(jiān)督，涉及基層黨組織建設(shè)的方方面面，從各地實(shí)踐來看，巡察工作也規(guī)定了十分復(fù)雜多樣的“巡察主題和內(nèi)容”。如要完成保證“三個根本”：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本目的，黨的建設(shè)是根本途徑，全面從嚴(yán)治黨是根本保障。如要加強(qiáng)“基層黨組織的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”。如要緊盯“三大問題”：緊盯基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題、黨的建設(shè)缺失問題、全面從嚴(yán)治黨不力問題。如要緊抓“三個重點(diǎn)”：基層群眾關(guān)心關(guān)注的問題，與群眾利益密切相關(guān)的行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、干部人事權(quán)和資金資源分配權(quán)等問題，與重點(diǎn)問題相關(guān)的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事等問題。所以，各地的基層巡察要求中羅列了一系列的“三個根本”“三項(xiàng)任務(wù)”“六項(xiàng)紀(jì)律”“三大問題”“三個重點(diǎn)”等，不可不謂“全面正確”。

但在巡察的實(shí)際進(jìn)行和執(zhí)行中，正因?yàn)檠膊烊蝿?wù)的全面和繁雜，反而給基層巡察帶來了目標(biāo)的不清楚和不準(zhǔn)確。一是“上下一樣粗”，中央和省級巡視要求什么，基層巡察也同樣要求什么?？词鞘帧罢握_”，但是沒有了基層工作的針對性，基層行政性和事務(wù)性工作的特點(diǎn)，被“淹沒”在各種“大而化之”、難以量化的所謂“政治性要求”之中，難以有效深入地針對基層腐敗，開展扎實(shí)持久的財經(jīng)紀(jì)律巡察。二是巡察被“材料化”，正因?yàn)檠膊靸?nèi)容繁雜多樣，被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，就要準(zhǔn)備各種各樣的“材料和表格”，如黨委的開會次數(shù)、開會的參加人數(shù)、開會的內(nèi)容紀(jì)要、干部的下鄉(xiāng)次數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支、重要工程進(jìn)展、精準(zhǔn)扶貧的情況、建檔立卡的戶數(shù)、上訪的記錄和次數(shù)、重大事故的次數(shù)等。巡察內(nèi)容變成了“查看材料和翻閱賬面”，甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“辦公室巡察”幾天，就算完事。三是巡察“被阻隔”，難以深入村級組織，巡查組多數(shù)被“困在”鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，查閱各種材料和賬目。而巡查組要約談的村委干部，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“提前安排”的干部，難以對“下延”一級的村委組織的工作和賬目進(jìn)行仔細(xì)深入的巡察。在沒有村民有效參與的情況下，基層巡察難以解決村級組織的各種問題和矛盾，更難以制定制度化的有效機(jī)制來遏制基層腐敗的泛濫。這種情況在基層巡察中普遍存在，也得到各地村民的普遍反映，巡察“過后”，絕大多數(shù)村民根本就不知道曾有“對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村的巡查”。

基層巡察方法存在“被形式化”的現(xiàn)象

有了上述的巡察內(nèi)容的“上下一樣粗”，也就有了巡察方法的“上下一樣粗”，從各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多樣：聽取匯報、述職述廉、列席會議開座談會、個別談話、查閱檔案、受理舉報、實(shí)地調(diào)研、暗訪暗查、交換意見等。同樣沒有了基層工作的針對性和地域性，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的“人情障礙”，巡查組的幾個人要在一周左右的時間內(nèi)，仔細(xì)全面巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的十幾個行政村，其巡察方法可能同樣“被形式化”：一是巡察組可能被“一路跟蹤”，在什么時間，到什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到什么村組，都會被手拿手機(jī)拍照和發(fā)信息的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“跟蹤”，甚至巡查組的車牌號碼、人員名字都會及時地發(fā)到被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委，所謂的“暗訪”“約談”等都可能被“充分的準(zhǔn)備”予以“無形化解”。二是由于時間緊、任務(wù)急，巡察內(nèi)容繁雜多樣，巡察“被迫”被“停留”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室里“聽匯報、看材料”，而所有的匯報和材料，都是在提前早已“準(zhǔn)備好的”。堆積如山的材料，浪費(fèi)了巡查組的時間和精力，加之所謂材料的失真和信息扭曲，使想從材料上發(fā)現(xiàn)問題的幾率被極大減少。三是即使從材料中發(fā)現(xiàn)了問題，或提前從紀(jì)檢部門掌握了案件線索，要想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已安排好的“訪談人員和村組干部”中，進(jìn)一步了解問題的深層實(shí)質(zhì)和利益關(guān)聯(lián)，也會被鄉(xiāng)村干部的“共謀行為”有效化解。這是基層巡察難以深入和有效發(fā)揮監(jiān)督作用的體制性障礙。

巡察的組織監(jiān)督功能存在值得關(guān)注的問題

基層巡察是對基層黨組織的組織狀況和組織運(yùn)行的“全面體檢”，巡察結(jié)果的有效運(yùn)用，就是發(fā)揮巡察“利劍”作用的關(guān)鍵一環(huán)。各地縣級黨委把巡察結(jié)果和巡察整改情況，作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作考核、晉升選拔、獎勵處罰等的重要依據(jù)，就是發(fā)揮了巡察的組織監(jiān)督功能。但也存在著一些值得關(guān)注的組織化問題。

一是縣級黨委和紀(jì)檢部門可能對巡察出的問題“虛化處理”，由于縣級黨委和紀(jì)委對于其下的各級黨組織，同樣負(fù)有廉政建設(shè)的“主體責(zé)任”和“監(jiān)督責(zé)任”，也同樣要接受省級和市級黨組織的巡視巡察監(jiān)督。如果本縣域基層巡察中查處了“很多問題”，縣級黨組織就可能被上級組織“追查問責(zé)”，所以縣級黨組織有“大事化小、小事化了”的組織動機(jī)和激勵。

二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織巡察出來的問題，要分清楚是“集體負(fù)責(zé)的組織問題”，還是“個人工作中的失職和貪腐問題”；也要分清楚是“開拓創(chuàng)新中的失誤和負(fù)面影響問題”，還是“主觀有意地謀取私利的問題”等，要在加強(qiáng)懲治腐敗的同時，保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“創(chuàng)新積極性”?；鶎痈刹俊皦毫ι酱蟆保鶎友膊煲诩訌?qiáng)基層黨組織建設(shè)的同時，創(chuàng)造鼓勵改革、包容失誤的寬松氛圍，減少基層干部“不作為”的心理刺激。

三是破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部的“合謀行為”，下延基層巡察的監(jiān)督功能，利用巡察結(jié)果的“反饋機(jī)制”，加強(qiáng)對村組干部的廉政監(jiān)督。這是基層巡察工作中的難點(diǎn)之一，也是基層巡察難以深入“鄉(xiāng)村基層”的原因所在，基層民眾深惡痛絕的“群蠅腐敗”，在基層巡察中并沒有得到根本遏制。

基層巡察應(yīng)與眾多基層檢查協(xié)同進(jìn)行

基層巡察是基層黨組織建設(shè)的制度之舉，理應(yīng)常態(tài)化持續(xù)進(jìn)行。但基層巡察只是基層形式多樣、內(nèi)容繁雜的眾多“檢查”之一，也是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要“應(yīng)付”的眾多“頭疼之事”之一。這是因?yàn)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，是最基層的政府組織，處于與基層民眾接觸的最前沿，也是處于“上下壓力”的“夾縫之中”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“權(quán)小任大”，縣級黨委和政府的各個部門，多達(dá)20到30幾個，每個部門都“有權(quán)”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“下指標(biāo)、定任務(wù)”，也都有“檢查考核”的組織要求和組織程序，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織根本就沒有“討價還價”的能力，更無從拒絕“多重檢查”的“膽量”。這就導(dǎo)致如下問題。

第一，檢查的部門多、任務(wù)多，縣級的組織部、宣傳部、人大政協(xié)、公安局、安全生產(chǎn)局、交通局、文化教育局、計生衛(wèi)生局、環(huán)保局、農(nóng)牧局、城建局等，都有針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務(wù)要求和檢查考核。

第二，檢查考核的頻率極高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷于“應(yīng)對檢查的泥潭”之中。據(jù)筆者在一個中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“痛苦”地一邊撓頭一邊計算：僅縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查就有，扶貧檢查每月4-5次，安全生產(chǎn)檢查每月4-5次，基層黨建檢查每月1次，計劃生育檢查每月1次，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)每月2次，還有森林防火、重點(diǎn)工程、文化教育、新農(nóng)合、低保核查等各種“檢查”，再加上中央的檢查、省里的檢查和州里（地市級）檢查，每月必須應(yīng)付的“各式各路”的檢查至少就有10多次，每年應(yīng)付的檢查多達(dá)150次以上。

第三，各式各路的檢查考核，也大都是以“表格”形式來最后“完成”的?！吧厦妗眮淼膲毫υ酱螅蝿?wù)指標(biāo)越多，需要填寫的各式“表格”也就越多。一個鎮(zhèn)長說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的80%以上的時間和精力都在“應(yīng)付”各種“檢查”，政治性最為重要的基層巡察也就必然在各種“被應(yīng)付之中”。一個在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的“大學(xué)生志愿者”，在一年的工作中，百分之百的時間都用在了“填表”上，不但未曾走出鎮(zhèn)政府大門，甚至加班加點(diǎn)、不分晝夜地“填表”，給我們調(diào)研組說起“填表之苦”，幾乎留下了眼淚。

如何減少各種對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查和考核，以“基層巡察”為核心，整合協(xié)同各式各路的考查評比，是優(yōu)化基層政治生態(tài)的制度舉措，也是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)工程。