特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的困境與路徑

◎秦琴

黨的十九大提出，要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。目前小城鎮(zhèn)建設(shè)仍然是我國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中的短板，住建部分兩批公布特色小鎮(zhèn)名錄，形成了示范效應(yīng)，特色小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入“黃金期”。利用好政策機(jī)遇，在城市網(wǎng)的節(jié)點(diǎn)處，以現(xiàn)有的建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）和社區(qū)（村）為基礎(chǔ)發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，既能提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，又是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

價(jià)值定位

從實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度分析，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上不可或缺。無論是城市群或者城鎮(zhèn)群的發(fā)展，還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，特色小城鎮(zhèn)都是重要的組成部分，認(rèn)清特色小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于我國城鎮(zhèn)化的價(jià)值是十分必要的。

1.順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律

從世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程來看，農(nóng)村人口涌入城市，并真正成為城市居民的城鎮(zhèn)化過程，主要將經(jīng)歷人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地域空間和生活方式的轉(zhuǎn)型。

（1）人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。“納瑟姆曲線”認(rèn)為，當(dāng)城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間，該區(qū)域處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。其中，城鎮(zhèn)化率介于30%-50%之間時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)表現(xiàn)為供不應(yīng)求；當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過50%，城鎮(zhèn)化率雖然仍保持增長，但增長速率卻逐步下降，社會(huì)生產(chǎn)主要表現(xiàn)為有效供給不足。為解決社會(huì)生產(chǎn)相對(duì)過剩和有效供給不足的問題，發(fā)展高附加值、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)是可行之策，而特色小城鎮(zhèn)建設(shè)正是以培育特色鮮明的產(chǎn)業(yè)為依托。

（2）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢納里為代表的結(jié)構(gòu)學(xué)派發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化水平的變化應(yīng)當(dāng)是一致的，否則將相互制約發(fā)展。我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、高科技含量及附加值較低等問題也正在制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)以宜居和宜業(yè)為目標(biāo)，充分發(fā)揮人的創(chuàng)造性和創(chuàng)新能力，推動(dòng)高端產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，形成如日本豐田城之類的產(chǎn)業(yè)、人口集聚的特色小鎮(zhèn)。

（3）地域空間的轉(zhuǎn)型。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化土地利用模式可以分為以西歐和日本為代表的集約型、以北美和大洋洲為代表的分散型、以北歐和南歐為代表的介于集約和分散之間的中間型。根據(jù)地少人多的國情，在以城市群為依托的總體戰(zhàn)略布局下，選擇集約型和中間型的土地利用方式是符合我國國情的。集約型和中間型方式的實(shí)現(xiàn)，都需要小城鎮(zhèn)作為其有益的補(bǔ)充，而不是過分地進(jìn)行大城市的擴(kuò)張，尤其是在大城市之間，需要一些小城鎮(zhèn)作為連接點(diǎn)。

（4）生活方式的轉(zhuǎn)型。生活在特色小城鎮(zhèn)的人們已由最初的“基本的物欲需求”上升為“豐富的精神需求”。在其居住和生活的往往是某個(gè)特定的人群或者特定的階層，他們有共同的話題、共同的作息，甚至有些價(jià)值觀、道德觀和審美觀都十分相近，特色小城鎮(zhèn)成為豐富人們精神世界、享受更加美好生活的重要載體。

2.根治各類城市病的關(guān)鍵鑰匙

“城市病”發(fā)生的癥結(jié)并非城市人口的大量涌入，而是城市經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益不高。以北京、東京和紐約為例，北京的人口數(shù)量和面積都居于東京和紐約之間，但東京單位面積上的GDP是北京的8倍，紐約是北京的5倍，東京的人均GDP是北京的3倍，紐約是北京的4倍。城市規(guī)模相當(dāng)，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益卻難以匹敵。國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明：特色小城鎮(zhèn)的開發(fā)大多是位于產(chǎn)業(yè)鏈的兩端，也就是微笑曲線的兩端，具有更高的附加值，成功的特色小城鎮(zhèn)往往可以通過創(chuàng)新能力的提升治愈各類城市病。

3.破解農(nóng)村空心化的重要手段

中西部地區(qū)是我國農(nóng)村空心化問題較為嚴(yán)重的區(qū)域，農(nóng)村空心化的根源之一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的差別。建設(shè)能夠提供更多的收入和更好的公共服務(wù)的重要載體之一的特色小城鎮(zhèn)，可以成為破解農(nóng)村人口、資源、科技及金融等空心化問題的重要手段。

面臨的困境

1.土地資源的制度性分割

目前，增減掛鉤政策是現(xiàn)行法律框架下解決我國城鎮(zhèn)化過程中用地瓶頸的主要方式。增減掛鉤政策的執(zhí)行主體是政府，進(jìn)城農(nóng)民并不能自主地對(duì)宅基地和承包地實(shí)行占補(bǔ)平衡。因此，進(jìn)城農(nóng)民在城市和農(nóng)村兩頭占地的困境并不能得到有效地改善，土地資源被人為地進(jìn)行制度性分割。由于土地制度的約束，城市面臨著建設(shè)用地剛性增長，農(nóng)村面臨著耕地逐年減少的困境，但農(nóng)村居民還有大量房屋閑置廢棄，土地也無法加以有效利用。按照“建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理”的總目標(biāo)，在確保耕地占補(bǔ)平衡的情況下，探索一套適合農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)增減土地平衡的制度體系，解決建設(shè)用地指標(biāo)供給與需求的矛盾，是破解制約特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。

2.特色資源的先天性不足

西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化比較注重保存建筑特色、民風(fēng)民俗特色等。而我國農(nóng)村和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)卻是在工業(yè)化迅速發(fā)展的進(jìn)程中快速解構(gòu)，這種快速解構(gòu)的方式使得農(nóng)村和城市的差異不再明顯，失去了原有的特色。因此，中國式的城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡中更多地表現(xiàn)為特色資源的先天發(fā)育時(shí)間不夠，發(fā)育不足。具體表現(xiàn)有三：一是特色資源挖掘的雷同性，主要表現(xiàn)為資源挖掘的同質(zhì)化。二是特色資源開發(fā)的單一性，主要表現(xiàn)為特色小城鎮(zhèn)的定位大多集中于旅游特色資源的挖掘。三是特色資源利用的短視性，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的不可持續(xù)性。這種特色小城鎮(zhèn)開發(fā)利用資源的短視性和急功近利性，最終將導(dǎo)致特色小城鎮(zhèn)發(fā)展很難達(dá)到最初的目標(biāo)。

3.利益資源的行政性干預(yù)

由于條塊式的行政區(qū)劃具有明顯清晰的地域界限，這就產(chǎn)生了利益資源向高經(jīng)濟(jì)能量梯度區(qū)域聚集等問題，相關(guān)利益資源配置會(huì)受到地域的限制。主要表現(xiàn)為：一是區(qū)域間的利益沖突。表現(xiàn)為省、自治區(qū)和直轄市區(qū)域之間，因行政區(qū)劃造成了區(qū)域間利益資源分配過多地受到行政性干預(yù)。二是區(qū)域內(nèi)的利益沖突。表現(xiàn)在省、自治區(qū)和直轄市區(qū)域內(nèi)部的相關(guān)利益資源更多地向核心區(qū)域、省會(huì)城市、地州市的中心城區(qū)傾斜，而鮮少顧及其周邊的小城鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)地區(qū)等。

路徑探索

特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展是一個(gè)長期的過程。為推動(dòng)特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展，補(bǔ)齊我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“短板”和“弱項(xiàng)”，建議從規(guī)劃、文化、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和體制五個(gè)方面不斷探索適合我國國情的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

1.堅(jiān)持規(guī)劃先行，減少人為阻滯

（1）強(qiáng)化規(guī)劃的民主性。關(guān)于公民參與城市規(guī)劃的編制，迄今為止仍然是難題。聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督，通過利益團(tuán)體的組織化，實(shí)施部分公民參與的有限民主是符合當(dāng)下我國國情的。

（2）強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性。我國從2014年開始在部分城市推行“三規(guī)合一”試點(diǎn)，這種“三規(guī)合一”的改革思路，可以大大提升規(guī)劃的科學(xué)性。但試點(diǎn)的效果都不太理想，歸結(jié)原因是試點(diǎn)城市的區(qū)域過大，情況復(fù)雜，因此，從村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推行“三規(guī)合一”試點(diǎn)，更為合理。

（3）強(qiáng)化規(guī)劃的法治化。以法治化手段增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)本級(jí)政府以及公民的剛性約束，降低因領(lǐng)導(dǎo)層決策失誤和公民個(gè)人利益沖突等帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

2.打造特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

（1）找準(zhǔn)需求。根據(jù)特色消費(fèi)群體的特殊需求，挖掘特色市場，量身打造相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)選擇宜小而精，而不應(yīng)當(dāng)大而全。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向來看，可以從高端第三產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面努力。從主題選擇來看，應(yīng)當(dāng)包括科技、健康、教育、貿(mào)易和雙創(chuàng)等，切忌“攤大餅”。

（2）多元融資。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金投入，且投資的回報(bào)周期相當(dāng)長，完全依靠政府投入顯然不合實(shí)際。而從目前各地已經(jīng)出臺(tái)的制度來看，將企業(yè)尤其是大型企業(yè)作為投融資對(duì)象難度較大，因此，開拓多元的投融資結(jié)構(gòu)，尤其是引導(dǎo)公民自籌自建，將城鎮(zhèn)化建設(shè)的重心下移至公民，而不是過分地倚重于政府，形成政府、公民和企業(yè)共同參與，利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長效融資機(jī)制尤為關(guān)鍵。

（3）持續(xù)創(chuàng)新。特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展不是一蹴而就的，要經(jīng)歷較長的發(fā)展周期，這個(gè)長周期要不斷開拓市場和適應(yīng)消費(fèi)群體新的需求。

3.厚植文化根基，積淀人文底蘊(yùn)

（1）吸收優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精髓。在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中，注重弘揚(yáng)我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育良好的民風(fēng)民俗是基礎(chǔ)。

（2）創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色文化。在傳承我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和弘揚(yáng)社會(huì)主義先進(jìn)文化的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造良好的文化氛圍，形成具有特色的物質(zhì)文化、精神文化和心理文化，服務(wù)特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

4.堅(jiān)守生態(tài)底線，確保綠色宜居

（1）以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)一定是在保護(hù)的基礎(chǔ)上談發(fā)展，而不能為了發(fā)展去破壞城鎮(zhèn)原有的生態(tài)系統(tǒng)，再進(jìn)行修復(fù)，陷入到不可持續(xù)的惡性循環(huán)。

（2）以宜居為目的。從各地發(fā)布的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)意見來看，大多參照浙江模式，提出了旅游特色小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)按國家4A級(jí)景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其他特色小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)按照3A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，這對(duì)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)存在一定的誤導(dǎo)。3A和4A級(jí)景區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)旅游景區(qū)的質(zhì)量等級(jí)劃分的，評(píng)價(jià)的是旅游資源、景區(qū)接待能力等方面的質(zhì)量，而特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的目的應(yīng)當(dāng)是宜居，這兩者并不等同。因此，用《宜居城市科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》來建設(shè)特色小城鎮(zhèn)更為適宜。

5.推進(jìn)體制創(chuàng)新，保障優(yōu)化運(yùn)轉(zhuǎn)

（1）強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政體系中最基層的單位，要賦予基層政府更多的自主權(quán)，這是特色小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（2）區(qū)域聯(lián)動(dòng)。打破行政區(qū)劃的限制，建立跨行政區(qū)劃的合作，以城市群和城鎮(zhèn)群為依托，逐步弱化政府在資源配置中的作用，促進(jìn)要素在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間自由流動(dòng)，這是特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐。

（3）制度建設(shè)。關(guān)于特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的保障性制度建設(shè)目前基本上處于空白，建議從人才、投融資和土地等方面盡快建立相應(yīng)的制度。