農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)歷程及發(fā)展方向

◎李全利

農(nóng)村合作醫(yī)療是我國(guó)農(nóng)民創(chuàng)立的具有互助共濟(jì)性質(zhì)的醫(yī)療保障制度，在20世紀(jì)70年代，世界衛(wèi)生組織和世界銀行稱(chēng)其為“解決發(fā)展中國(guó)家衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一典范”。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立使得以合作社為基本組織單位的農(nóng)村合作醫(yī)療失去依托，合作醫(yī)療的互助共濟(jì)作用降低，農(nóng)村醫(yī)療保障事業(yè)出現(xiàn)衰退。為了彌補(bǔ)農(nóng)村自費(fèi)醫(yī)療造成的“因病致貧”問(wèn)題，2002年10月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》提出“我國(guó)將逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。從此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)合”）開(kāi)始在農(nóng)村推廣。

隨著新農(nóng)合覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村醫(yī)療費(fèi)用不斷攀升，藥品價(jià)格和看病成本迅速增加，2014年農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用已經(jīng)高達(dá)1412.21元[1]。在新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間也出現(xiàn)了“大醫(yī)院人滿(mǎn)為患，小診所門(mén)可羅雀”的局面。新農(nóng)合的制度化建設(shè)路在何方？為了避免農(nóng)村合作醫(yī)療制度衰退現(xiàn)象的再次發(fā)生，我們有必要回顧農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析不足，引領(lǐng)新農(nóng)合朝著更好的方向發(fā)展，并進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

制度變遷

1.萌芽階段（1929-1954年）

關(guān)于農(nóng)村合作醫(yī)療的起源，國(guó)內(nèi)學(xué)者存在爭(zhēng)議。如果從合作醫(yī)療的學(xué)理性質(zhì)出發(fā)，1929年9月，中華平民教育會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“平教會(huì)”）設(shè)立衛(wèi)生教育部，以河北定縣為試驗(yàn)點(diǎn)，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村保健制度。其中村里設(shè)保健員一名，上崗培訓(xùn)后負(fù)責(zé)村級(jí)單位的衛(wèi)生常識(shí)宣傳、生計(jì)統(tǒng)計(jì)和日常小病診療等工作，村民看病只需1枚銅幣，藥品由村集體免費(fèi)供應(yīng)[2]。保健所以鄉(xiāng)為單位，負(fù)責(zé)該鄉(xiāng)的傳染病和門(mén)診醫(yī)療等服務(wù)。保健院以縣為單位，負(fù)責(zé)該縣衛(wèi)生教育、配置主治醫(yī)生和病床，主要提供住院服務(wù)。平教會(huì)的三級(jí)衛(wèi)生保健制度為我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的產(chǎn)生提供了制度經(jīng)驗(yàn)?！瓣P(guān)于我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的回顧性研究”課題組認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療最早起始于20世紀(jì)30年代末，以1938年陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)立的“保健藥社”和1939年創(chuàng)立的“衛(wèi)生合作社”為標(biāo)志。在抗戰(zhàn)時(shí)期，因傷寒等傳染病流行，邊區(qū)政府應(yīng)群眾要求，委托當(dāng)時(shí)的商業(yè)銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)——大眾合作社辦理“民辦公助”性質(zhì)的合作醫(yī)療[3]。這段時(shí)期，農(nóng)村合作醫(yī)療在組織形式上基本采用合作社制和社會(huì)集資制，還沒(méi)有成為一種真正意義上的醫(yī)療保障制度，只是農(nóng)村合作醫(yī)療制度的萌芽。

2.成型階段（1955-1964年）

1955年，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化達(dá)到高潮，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為單位建立的衛(wèi)生保健站發(fā)揮了農(nóng)村醫(yī)療保障作用，農(nóng)村合作醫(yī)療正式成型。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村衛(wèi)生保健站是集體領(lǐng)導(dǎo)，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)民和醫(yī)生共同籌資，按照自愿原則繳費(fèi)并免費(fèi)享受疾病預(yù)防、掛號(hào)和門(mén)診服務(wù)，藥品集中供應(yīng)，醫(yī)生報(bào)酬以記工分和現(xiàn)金的形式發(fā)放。1956年，全國(guó)人大一屆三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第五十一條規(guī)定，“合作社對(duì)于因公負(fù)傷或者因公致病的社員要負(fù)責(zé)醫(yī)治”，這使得農(nóng)村集體應(yīng)對(duì)醫(yī)療疾病風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)合法化。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展，山西、河南、河北等地的農(nóng)村合作醫(yī)療也陸續(xù)開(kāi)展。1959年，衛(wèi)生部黨組向中共中央提出“實(shí)行人民公社社員集體保健醫(yī)療制度”的建議，該制度受到了廣大人民群眾的歡迎。1962年2月，中共中央肯定并轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部《關(guān)于全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作山西稷山現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議情況的報(bào)告》，這標(biāo)志著農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式形成。

3.發(fā)展階段（1965-1980年）

1965年1月，毛澤東主席作出“組織城市高級(jí)醫(yī)務(wù)人員下農(nóng)村和為農(nóng)村培養(yǎng)醫(yī)生”的指示，農(nóng)村“赤腳醫(yī)生”數(shù)量開(kāi)始增多。1965年6月26日，毛澤東主席又作出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的指示。從此，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作迅速展開(kāi)，合作醫(yī)療制度在全國(guó)進(jìn)一步推行。1965年9月，中共中央批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部黨委《關(guān)于把衛(wèi)生工作重點(diǎn)放到農(nóng)村的報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)“建立和健全農(nóng)村基層衛(wèi)生組織，有計(jì)劃有步驟地解決農(nóng)村醫(yī)藥衛(wèi)生問(wèn)題”，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展。到1965年底，山西、湖北、江西、江蘇、福建、廣東及新疆等10多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的部分縣市建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，合作醫(yī)療逐漸成為全國(guó)農(nóng)民享受醫(yī)療保障的基本形式。但合作醫(yī)療大面積普及是在1966年以后的文化大革命期間，由于廣大農(nóng)村防病治病的需要，再加上文革政治運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，全國(guó)掀起了舉辦合作醫(yī)療的第二次高潮。1978年，我國(guó)將合作醫(yī)療寫(xiě)入當(dāng)時(shí)的《憲法》，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家醫(yī)藥總局及全國(guó)供銷(xiāo)合作總社等部委在1979年聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)村合作醫(yī)療章程（試行草案）》，對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療進(jìn)行了規(guī)范化和制度化規(guī)定。1980年，農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋率達(dá)到全國(guó)農(nóng)村行政村總量的90%，覆蓋了85%的農(nóng)村人口[4]。這一時(shí)期的農(nóng)村合作醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)歸集體所有，醫(yī)生報(bào)酬由集體支付，醫(yī)療費(fèi)用由集體共同承擔(dān)。有效的醫(yī)療供需均衡使得這一時(shí)期的農(nóng)村合作醫(yī)療受到世界銀行和世界衛(wèi)生組織的一致贊揚(yáng)。

4.衰退階段（1981-1992年）

20世紀(jì)80年代，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，人民公社制度解體，全國(guó)大多數(shù)公社大隊(duì)的合作醫(yī)療開(kāi)始解體、停辦，部分村衛(wèi)生室（合作醫(yī)療站）變成了鄉(xiāng)村醫(yī)生的私人診所，數(shù)量由1979年的90%驟降到1983年的20%以下。1985年，堅(jiān)持合作醫(yī)療的行政村僅占5%左右；1989年，繼續(xù)推行合作醫(yī)療的行政村僅有4.8%，農(nóng)村合作醫(yī)療跌入最低谷，自費(fèi)醫(yī)療再次成為農(nóng)村占主導(dǎo)地位的醫(yī)療制度[5]。這一結(jié)果給我國(guó)農(nóng)村帶來(lái)了兩大不良影響：一是農(nóng)村醫(yī)療保障制度迅速衰退，造成農(nóng)民看病難；二是忽視了農(nóng)村公共衛(wèi)生防治工作，導(dǎo)致寄生蟲(chóng)病和傳染病較多發(fā)生。

5.恢復(fù)階段（1993-2002年）

農(nóng)村合作醫(yī)療瓦解后的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)相當(dāng)混亂，藥品流通與公共衛(wèi)生領(lǐng)域均出現(xiàn)問(wèn)題，“因病致貧”現(xiàn)象不斷增多。20世紀(jì)90年代初，時(shí)任總理李鵬代表我國(guó)政府向世界衛(wèi)生組織承諾，到2000年我國(guó)將全面落實(shí)農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健工作。1993年，中共中央在《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出，“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。1995年國(guó)務(wù)院研究室、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和世界衛(wèi)生組織合作，在全國(guó)7個(gè)省14個(gè)縣（市）開(kāi)展“中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革”試點(diǎn)及跟蹤調(diào)研工作。1997年1月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》提出：“積極穩(wěn)妥地發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。為此，衛(wèi)生部和國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部及民政部又聯(lián)合提出了《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療的若干意見(jiàn)》，并于1997年5月28日由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)下發(fā)，要求各地執(zhí)行。此后，農(nóng)村合作醫(yī)療制度開(kāi)始在農(nóng)村艱難恢復(fù)。

6.重建階段（2003年至今）

經(jīng)過(guò)艱難的探索發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有政府財(cái)力支持的農(nóng)村合作醫(yī)療是不能迅速恢復(fù)的。面對(duì)農(nóng)民家庭“看病貴、醫(yī)療難”問(wèn)題，2002年10月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》提出，“各級(jí)政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2010年在全國(guó)農(nóng)村基本建立起這一制度”。因此，新農(nóng)合從2003年起開(kāi)始按照“自愿參加，多方籌資；以收定支，保障適度；先行試點(diǎn)，逐步推廣”的原則在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，參加新農(nóng)合的人數(shù)迅速增加，截至2014年，我國(guó)新農(nóng)合參合率已經(jīng)達(dá)到98.9%。農(nóng)村合作醫(yī)療得以重建主要得益于政府的財(cái)政支持，雖然沒(méi)有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的集體籌資，但中央和地方政府的配套資金卻發(fā)揮了積極作用。新農(nóng)合對(duì)于舊農(nóng)合而言，更加側(cè)重大病統(tǒng)籌，在很大程度上緩解了農(nóng)村“因病致貧”風(fēng)險(xiǎn)。另外，重建后的新農(nóng)合統(tǒng)籌層次比舊農(nóng)合高，逐步實(shí)現(xiàn)由縣級(jí)統(tǒng)籌到省級(jí)統(tǒng)籌的過(guò)渡，并實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域結(jié)算，新農(nóng)合應(yīng)對(duì)疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力更加強(qiáng)大。

恢復(fù)重建后的新農(nóng)合在實(shí)現(xiàn)高參合率和高受益率的同時(shí)還出現(xiàn)了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用迅速增長(zhǎng)和“大醫(yī)院人滿(mǎn)為患，小診所無(wú)人問(wèn)津”的不均衡就醫(yī)問(wèn)題。在新農(nóng)合統(tǒng)籌層次提高的同時(shí)，地區(qū)之間的差異也較為明顯。在試點(diǎn)工作的推廣過(guò)程中形成了各自不同的籌資、繳費(fèi)、補(bǔ)償和支付模式。規(guī)模宏大、問(wèn)題繁雜是新農(nóng)合重建時(shí)期的顯著特點(diǎn)。

發(fā)展方向

從農(nóng)村合作醫(yī)療制度的變遷歷程可以發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)、多方籌資、大病統(tǒng)籌的新農(nóng)合與傳統(tǒng)農(nóng)村集體興建的舊農(nóng)合雖然在形式上有所不同，但農(nóng)村合作醫(yī)療的制度建構(gòu)邏輯和目標(biāo)宗旨卻沒(méi)有變化。新、舊農(nóng)合的制度目標(biāo)都是保障農(nóng)民的身心健康，制度的推廣和實(shí)施都離不開(kāi)國(guó)家和集體的支持。由于新農(nóng)合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變化、籌資機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管信息不對(duì)稱(chēng)，使得新農(nóng)合出現(xiàn)一系列制度性障礙。在健康中國(guó)的建設(shè)背景下，完善新農(nóng)合的制度化體系是時(shí)代所需，民心所向。新農(nóng)合制度化發(fā)展仍然離不開(kāi)法律制度、管理制度、監(jiān)督制度以及分配制度四大主體因素的建構(gòu)。

1.法律制度

（1）明確新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)需求方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。不但讓每位參合農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自己的身心健康權(quán)利應(yīng)該由新農(nóng)合制度來(lái)保障，更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到新農(nóng)合制度構(gòu)建參與者不完全是政府單方。新農(nóng)合的制度成本和醫(yī)療費(fèi)用仍然需要按照互助共濟(jì)的形式由參合農(nóng)民、政府和集體共同分擔(dān)，新農(nóng)合制度在保證農(nóng)民健康權(quán)利的同時(shí)還要求參合農(nóng)民積極履行繳費(fèi)義務(wù)。

（2）用法律的形式規(guī)范醫(yī)療服務(wù)供給方的醫(yī)療行為。新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在新農(nóng)合制度體系中扮演著醫(yī)療服務(wù)提供者而非營(yíng)利者的角色，因此要明確規(guī)定醫(yī)療服務(wù)提供者的職業(yè)程序與操守，有效遏制新農(nóng)合服務(wù)提供中的“供給誘導(dǎo)需求”行為的發(fā)生，診斷、處方、用藥及手術(shù)等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供環(huán)節(jié)的行為示范以醫(yī)療服務(wù)法律的形式給予確立。嚴(yán)格制約新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)供方道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)懲違規(guī)醫(yī)療行為，用法律的形式保證醫(yī)療供方的良好職業(yè)操守。

（3）保證新農(nóng)合制度建構(gòu)有法可依。政府是新農(nóng)合制度的首要責(zé)任人，新農(nóng)合與舊農(nóng)合相比有了國(guó)家財(cái)政的專(zhuān)門(mén)支持，因此要用法律的形式明確中央政府和地方政府的配套財(cái)政責(zé)任，保證新農(nóng)合制度具備穩(wěn)定、可持續(xù)的資源支持。作為新農(nóng)合制度提供方，新農(nóng)合經(jīng)辦中心和管理中心要依法進(jìn)行業(yè)務(wù)推廣，尤其要在定點(diǎn)醫(yī)院認(rèn)定和評(píng)估環(huán)節(jié)杜絕腐敗和尋租行為發(fā)生，使制度構(gòu)建依法進(jìn)行。

2.管理制度

（1）費(fèi)用管理制度。新農(nóng)合管理制度的核心內(nèi)容是費(fèi)用管理，主要涉及新農(nóng)合的繳費(fèi)制度、補(bǔ)償制度和基金管理制度等。新農(nóng)合繳費(fèi)制度，又叫新農(nóng)合基金籌集制度，包括對(duì)參合農(nóng)民年度個(gè)人繳費(fèi)、國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助以及當(dāng)?shù)卣涮籽a(bǔ)貼等內(nèi)容。因此，要明確資金標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定資金到位時(shí)間、建立參合農(nóng)民的個(gè)人賬戶(hù)，做好費(fèi)用的源頭治理。新農(nóng)合費(fèi)用補(bǔ)償制度構(gòu)建需要在醫(yī)療費(fèi)用支付和補(bǔ)償環(huán)節(jié)確立合適的標(biāo)準(zhǔn)和形式，不論采取按人頭付費(fèi)還是按病種付費(fèi)方式，報(bào)銷(xiāo)的手續(xù)和程序要簡(jiǎn)化，盡量縮小時(shí)間差，提高新農(nóng)合費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)補(bǔ)償?shù)男逝c效果。新農(nóng)合基金管理制度主要是對(duì)新農(nóng)合基金的收繳、支出進(jìn)行清算，需要對(duì)參合農(nóng)民的個(gè)人賬戶(hù)、家庭賬戶(hù)、門(mén)診費(fèi)用和住院費(fèi)用的結(jié)余情況做定期的整理與匯報(bào)。國(guó)家及地方政府都有相應(yīng)的新農(nóng)合核算管理中心，需要每月、每季度、每年對(duì)新農(nóng)合的基金收支情況、費(fèi)用補(bǔ)償情況等做定期核算與上報(bào)，保證新農(nóng)合基金的安全與穩(wěn)定。

（2）人事管理制度。新農(nóng)合是政府舉辦的一項(xiàng)涉及廣大農(nóng)民群體的民生工程，需要大量的人力資源支持。一要建立管理人員的職業(yè)化培訓(xùn)制度，需要對(duì)制度管理型工作人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，提升管理技能；增加新農(nóng)合業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)，對(duì)其進(jìn)行計(jì)算機(jī)技術(shù)和會(huì)計(jì)技能的培訓(xùn)是提高新農(nóng)合崗位工作人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的前提條件。二要建立醫(yī)務(wù)工作人員的自由流動(dòng)制度，引導(dǎo)廣大兒科、心腦血管科室的專(zhuān)業(yè)型人才及全科醫(yī)生到農(nóng)村去，增加偏遠(yuǎn)山區(qū)醫(yī)務(wù)工作人員的薪酬待遇，建立適應(yīng)新農(nóng)合系統(tǒng)的績(jī)效考核制度。

3.監(jiān)督制度

（1）新農(nóng)合監(jiān)督制度需要在內(nèi)部、外部進(jìn)行雙層次構(gòu)建。新農(nóng)合外部監(jiān)督制度主要包括法律監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)督等。要建立新農(nóng)合的醫(yī)療信息公開(kāi)制度，對(duì)新農(nóng)合的藥品目錄、藥品價(jià)格、報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)及報(bào)銷(xiāo)流程等作出明確公示，保證每一位參合農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利。鼓勵(lì)參合農(nóng)民對(duì)新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，構(gòu)建參合農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，嚴(yán)格約束新農(nóng)合經(jīng)辦方和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的不良行為。

（2）新農(nóng)合內(nèi)部監(jiān)督制度主要包括新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)院內(nèi)部治理監(jiān)督、部門(mén)相互監(jiān)督和機(jī)構(gòu)監(jiān)督等。新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)院絕大多數(shù)是公立性質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，完善醫(yī)院院長(zhǎng)和黨委領(lǐng)導(dǎo)的雙中心治理格局有利于打破公立醫(yī)院內(nèi)部的獨(dú)斷專(zhuān)權(quán)，增加醫(yī)院決策的科學(xué)性。醫(yī)院內(nèi)部形成部門(mén)之間的監(jiān)督，鼓勵(lì)不同科室醫(yī)護(hù)人員之間進(jìn)行相互評(píng)估，建立內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。另外，代表地方政府的新農(nóng)合經(jīng)辦中心要定期對(duì)當(dāng)?shù)氐男罗r(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估和檢查，構(gòu)建業(yè)務(wù)經(jīng)辦方和醫(yī)療服務(wù)方之間的監(jiān)督機(jī)制。

4.分配制度

（1）加強(qiáng)新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)院層次構(gòu)建，完善農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。增加農(nóng)村合作醫(yī)療衛(wèi)生資源分配的公平性，加大農(nóng)村社區(qū)醫(yī)院、村衛(wèi)生診所的醫(yī)療資源分配力度，提高基層醫(yī)療單位辦醫(yī)水平。

（2）構(gòu)建新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)分流制度。實(shí)行社區(qū)首診，社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)守門(mén)人角色。建立社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的家庭醫(yī)生負(fù)責(zé)制，建立社區(qū)居民健康檔案，鼓勵(lì)門(mén)診免費(fèi)醫(yī)療，把小病遏制在低層次醫(yī)療機(jī)構(gòu)，規(guī)范住院轉(zhuǎn)診。

（3）繼續(xù)做好農(nóng)村醫(yī)療救助，保證農(nóng)村低收入家庭的醫(yī)療服務(wù)供給，增加新農(nóng)合大病統(tǒng)籌的互助共濟(jì)功能。建立健康預(yù)防制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)疾病由消極應(yīng)對(duì)向積極預(yù)防的態(tài)度轉(zhuǎn)變，為健康中國(guó)打好基礎(chǔ)。