“雙帶雙比”探索農村深改新路徑
—— 甕安、羅甸與湄潭對比試驗成效調查

文_貴州省委政策研究室調研組

貴州選擇甕安縣、羅甸縣作為湄潭試驗區(qū)“土地承包經營權流轉管理”對比試驗縣，開展“六同”試驗，為全省、全國深化農村改革探索新路徑，提供新方案，貢獻新智慧。

近年來，貴州在全國首創(chuàng)探索“國家級試驗區(qū)帶省級試點縣，省級試點縣帶全面”和“國家級對比試驗，省級對比試點”的“雙帶雙比”模式。2015年，貴州選擇甕安縣、羅甸縣作為湄潭試驗區(qū)“土地承包經營權流轉管理”對比試驗縣，開展“試驗同題、推進同步、待遇同等、風險同防、驗收同評、成果同享”的“六同”試驗，并及時對對比試驗的趨同性、差異性與規(guī)律性認真總結提煉，為全省、全國深化農村改革探索新路徑，提供新方案，貢獻新智慧。

對比試驗的趨同性

試驗同題。2014年11月，農業(yè)部等13部委聯(lián)合印發(fā)《關于第二批農村改革試驗區(qū)和試驗任務的批復》，同意湄潭試驗區(qū)開展“土地承包經營權流轉管理”試驗。對照農業(yè)部批復的方案，貴州下發(fā)了《關于將甕安縣、羅甸縣列為“湄潭縣‘土地承包經營權流轉管理’試驗對比試點縣”的批復》，開展同題試驗。

推進同步。從試驗周期上，同為2015年1月至2017年12月。從推進步驟上，按照“重點突破，分步推進，全縣推廣”的思路，分為準備階段、實施階段、總結推廣階段，先在1至2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，再在全縣全面推開。從推進方式上，對試驗任務同步開展督促檢查、專家點評、運行考核、動態(tài)監(jiān)測等。

待遇同等。一是政治待遇同等，成立省的專門聯(lián)席會議及其辦公室，統(tǒng)管國家級試驗區(qū)和對比試點縣及省級試點縣。二是機構規(guī)格同等，成立了與湄潭試驗辦同等的縣直部門同級（科局級）機構，配備編制和職數，確保有人干事。三是資金支持同等，每年同等額度劃撥10萬元工作經費，確保有錢辦事。四是工作要求同等，制定《貴州省農村改革試驗試點工作評價考核監(jiān)測制度》等“四機制三制度”，確保有章理事。五是培訓機會同等，定期舉辦專題培訓班，集中統(tǒng)一培訓。六是智力支持同等，建立農改專家?guī)欤刚垏鴥?、省內有較大影響力的資深專家為農改顧問。

風險同防。湄潭試驗區(qū)建立土地流轉風險保證金和土地承包經營權抵押貸款風險補償基金的“兩金”風險防控機制?！巴恋亓鬓D風險保證金”，即村（居）股份經濟合作組織統(tǒng)一承包農戶土地出租給第三方，第三方需繳納土地流轉保證金，若第三方未能按時履約，就用保證金支付農戶的土地流轉費?！巴恋爻邪洜I權抵押貸款風險補償基金”，即縣財政設立1000萬元土地承包經營權抵押貸款風險補償基金，用于分擔不可抗因素造成的土地承包經營權貸款損失。目前，湄潭縣共發(fā)放土地承包經營權抵押貸款21筆、1.18億元，未發(fā)生貸款風險。甕安縣建立土地流轉風險防控“一基金一保證一保險”機制?！耙换稹?，即農村土地流轉風險基金。目前，甕安縣財政設立土地流轉風險基金100萬元?！耙槐ＷC”，即自然人保證金。對流轉面積500畝以上、期限10年以上的土地，按每5年發(fā)生一次重特大自然災害設定為一個周期，要求流轉土地的自然人按12元/畝/年的標準繳納風險保證金，用于農戶土地流轉租金的基本保障?！耙槐ｋU”，即對12元/畝/年/人收取的風險保證金按45%的比例向保險公司購買保險，通過購買保險來化解風險。目前，甕安縣自然人繳納的保證金共583.2萬元，其中262.44萬元用于購買保險。羅甸縣打造“1+3”政策性保險模式（“1”是中央補貼的基礎類保險，“3”是地方特色保險、家禽養(yǎng)殖保險、蔬菜種植保險），以保持土地流轉的穩(wěn)定性，保障農戶流轉土地獲得穩(wěn)定收入。目前，羅甸縣共理賠農業(yè)保險36宗94.3萬元。

驗收同評。從驗收時間上，比照農業(yè)部對湄潭試驗區(qū)的驗收方法，同時組織專家組對甕安縣、羅甸縣對比試驗項目進行總結驗收。從驗收標準上，比照農業(yè)部的標準制定《對比試點縣總結驗收標準》，同時，創(chuàng)新訂制《驗收百分表》，逐項量化考核。從目標任務上，形成了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，建立了權屬清晰、流轉有序、管理規(guī)范、機制健全、產權放活的土地承包經營權流轉管理制度，形成了土地需求信息對稱、流轉平臺健全、流轉機制完善的工作體系。

成果同享。一是思路上相互借鑒，甕安縣、羅甸縣以湄潭試驗方案為藍本，因地制宜，制定本縣試驗方案。二是做法上相互學習。甕安縣、羅甸縣先后赴湄潭學習經驗。同時，湄潭也吸收對比試點縣的差異性做法。三是成果上共同吸收。湄潭的“四確五定”（確員定股東、確權定資產、確股定歸屬、確管定經營、平臺定市場）經驗寫進中央文件，其中，以“人為基數，戶為單位”核發(fā)股權證書，實行“增人不增股、減人不減股”的股權靜態(tài)管理經驗，為甕安縣、羅甸縣廣泛吸收。同時，羅甸縣的“跨省支部‘聯(lián)姻’”，甕安縣的“雙支部”做法，都實現(xiàn)了相互吸收借鑒。

對比試驗的差異性

試驗環(huán)境差異。一是自然環(huán)境差異。湄潭縣地勢較平，生態(tài)良好，有“云貴小江南”之美譽。甕安縣地貌以山地、丘陵、盆地三大類為主。羅甸縣有貴州“三亞”之稱，年均溫度19.6℃。二是人文環(huán)境差異。湄潭縣是民國中央茶實驗基地，是浙大西遷的校址所在地。也是全國第一批國家級農村改革試驗區(qū)，有31年豐富的農改經驗和輝煌成就。甕安縣是革命老區(qū)，甕安猴場會議為遵義會議的召開奠定了堅實基礎，是“全國民間文化藝術之鄉(xiāng)”“中國辭賦之鄉(xiāng)”等，為承接農村改革試驗奠定了歷史文化基礎。羅甸縣1994年就圍繞荒地、荒山、荒坡，成功進行了“三荒”開發(fā)扶貧，具有一定農村改革試驗基礎。

政策享受差異。一是特殊政策有差異。湄潭試驗區(qū)享受全國平臺和省級的特殊政策，如2015年2月，全國人大常委會對全國33個縣授權，暫停實施部分土地法律條款，湄潭位列其中，甕安、羅甸則沒有。2009年，貴州省印發(fā)《關于支持湄潭試驗區(qū)改革發(fā)展工作方案的通知》，甕安、羅甸也沒有。二是自身配套政策有差異。湄潭試驗區(qū)歷經數十年改革經驗積累，形成了成熟的配套政策體系。甕安、羅甸則沒有。另一方面，政策側重點不同，湄潭試驗區(qū)側重于推動農村股份經濟。甕安縣側重于集體產權抵押貸款。羅甸縣側重于服務平臺建設。

產業(yè)選擇差異。湄潭試驗區(qū)形成茶產業(yè)一枝獨秀，優(yōu)質稻、精品水果、烤煙產業(yè)并行的“南煙北茶中果蔬”產業(yè)發(fā)展格局。全縣流轉土地20.5萬畝（占耕地面積的24.3%）。甕安縣著力發(fā)展中藥材、花卉、茶葉、辣椒、肉兔、生態(tài)雞等多種產業(yè)。全縣流轉土地18.9萬畝(占耕地面積的46.1%)。羅甸縣主要發(fā)展火龍果、哈密瓜、臍橙等精品水果。全縣流轉土地面積16.58萬畝（占耕地面積的30.2%）。

發(fā)展模式差異。湄潭試驗區(qū)探索形成“布局區(qū)域化、生產基地化、產品優(yōu)質化、產業(yè)一體化”的山區(qū)特色農業(yè)發(fā)展模式和“四確五定”模式。甕安縣探索出企業(yè)支部和村支部“雙支部”引領發(fā)展產業(yè)模式。羅甸縣探索出“跨省支部‘聯(lián)姻’”和“先租返包五統(tǒng)一”發(fā)展模式，即由政府引導，企業(yè)發(fā)揮市場拉動優(yōu)勢，流轉貧困農戶土地集中開發(fā)產業(yè)園區(qū)，再返包給貧困戶生產經營，實行統(tǒng)一技術指導、統(tǒng)一生產標準、統(tǒng)一收購包裝、統(tǒng)一品牌打造、統(tǒng)一貼牌銷售。

對比試驗的規(guī)律性

堅持問題導向，試驗探路。緊扣土地四至界限不清、流轉糾紛較多、流轉管理不規(guī)范、保障體系不完善等問題，堅持發(fā)展出題，改革求解，試驗探路，邊實踐、邊總結、邊推廣。

堅持因地制宜，防控風險。按照“先行先試、封閉運行、風險可控”的原則，湄潭試驗區(qū)成立縣、鄉(xiāng)兩級土地產權交易平臺，規(guī)范土地流轉程序，化解了農民怕業(yè)主“跑路”，業(yè)主怕農民“難纏”，政府怕無限“兜底”的“三怕”憂慮；甕安縣建立成熟的評估制度，實行嚴格的土地用途管控制度，防止土地被“打折”入股和改變用途；羅甸縣大力開展農業(yè)產業(yè)政策性保險，探索設立政府性風險補償基金等，增強抵御自然風險和市場風險能力。

堅持以人為本，注重實效。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，不斷增強群眾的獲得感、幸福感。湄潭試驗區(qū)人均可支配收入11579元，同比增長12.3%。甕安縣人均可支配收入10109元，同比增長9.9%。羅甸縣人均可支配收入9565元，同比增長9.8%。

堅持黨的領導，農民自愿。三縣均由縣委主要領導任組長，分管副書記或副縣長為副組長主抓。堅持依法、自愿、有償的土地流轉原則，充分尊重群眾意愿，讓群眾安心、放心、齊心。

下一步，貴州省將繼續(xù)深化對比試驗，下發(fā)了《關于申報新一輪農村改革對比試驗任務的通知》，要求甕安縣、羅甸縣繼續(xù)開展與湄潭試驗區(qū)、畢節(jié)試驗區(qū)的“六同”對比試驗，試驗周期為3年（2018年7月至2021年6月）。按照《農業(yè)部關于組織申報拓展農村改革試驗任務的通知》文件精神，甕安縣、羅甸縣對比試驗課題選擇范圍為湄潭試驗區(qū)的三項拓展試驗任務，即：探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”試驗；探索財政資金股權化改革試驗；探索農業(yè)設施登記抵押擔保融資方式試驗，以及畢節(jié)試驗區(qū)拓展試驗任務，即健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系改革試驗。