立法中的參與主體及其角色定位分析

□張明敏

任何一項(xiàng)立法都不是靜態(tài)的，而是按照法定程序運(yùn)行的具有階段性、關(guān)聯(lián)性、完整性的有序活動(dòng)過(guò)程，一般包括立法準(zhǔn)備階段、由法案到法階段、立法完善階段，而且立法不是由單一主體來(lái)完成的，是一個(gè)多方參與的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程。特別在當(dāng)今由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革而形成的利益多元化大背景下，立法已經(jīng)不可能是單一主體的意志貫徹，而是融入了不同個(gè)人、不同所有制企業(yè)、不同地方和不同政府部門(mén)等的利益訴求，它們?cè)诹⒎ǖ倪^(guò)程中都試圖將自己的利益通過(guò)立法加以反映或確認(rèn)，多元利益主體共同參與立法過(guò)程的局面已經(jīng)形成。結(jié)合我國(guó)多年立法實(shí)踐，除了立法機(jī)構(gòu)外，還有其他多個(gè)主體參與，主要有黨委（組）、政府、司法機(jī)關(guān)、利益團(tuán)體、專家學(xué)者及社會(huì)公眾等參與立法過(guò)程。立法的本質(zhì)是利益調(diào)整，能否妥善處理好各種利益關(guān)系，是立法能否順利進(jìn)行、立法后能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。因此，厘清立法過(guò)程中各個(gè)參與主體及其角色定位，對(duì)于完善立法工作機(jī)制和程序，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量具有重要意義。

一、黨委（組）

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)立法的巨大成就，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得的。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂。”堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過(guò)程，是我國(guó)立法工作必須遵循的重大政治原則，也是我國(guó)立法工作不斷取得新成績(jī)、實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是以黨中央和中央辦公廳印發(fā)的三個(gè)重要文件為依據(jù)。從歷年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告、立法規(guī)劃文件和立法工作機(jī)制可以看出，全國(guó)人大的立法工作始終緊緊圍繞黨中央的戰(zhàn)略部署進(jìn)行統(tǒng)籌安排，按照黨中央確定的立法工作目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)研究制定修改立法規(guī)劃計(jì)劃，堅(jiān)持重大立法項(xiàng)目和立法中的重大問(wèn)題向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事項(xiàng)，都及時(shí)向黨中央請(qǐng)示匯報(bào)，確保黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。為進(jìn)一步完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，將黨中央的指示要求貫徹落實(shí)到立法工作中，2016年，黨中央總結(jié)多年來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作經(jīng)驗(yàn)，專門(mén)修訂出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，為立法工作更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了重要遵循。意見(jiàn)印發(fā)以來(lái)，得到各級(jí)黨組織的有效實(shí)施。黨的十八大以來(lái)，凡涉及重大立法事項(xiàng)，如修改憲法、立法法，制定民法總則、監(jiān)察法等，全國(guó)人大常委會(huì)都以黨組名義向中央報(bào)送請(qǐng)示，形成了立法工作重大立法項(xiàng)目和重大問(wèn)題向黨中央請(qǐng)示報(bào)告的常態(tài)化、制度化機(jī)制。

二、人大及其常委會(huì)

根據(jù)憲法、立法法等規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)，民族自治地方的人民代表大會(huì)是我國(guó)法定的立法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)立法的起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決、廢止等職責(zé)，在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用。立法機(jī)構(gòu)是民意法制化的委托機(jī)構(gòu)，在立法過(guò)程中應(yīng)把自己定位在公共利益基點(diǎn)上，保持一個(gè)相對(duì)中立的地位，能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)協(xié)調(diào)各方利益，在利害相關(guān)人、專家意見(jiàn)、一般民意之間尋求與維持平衡，使各種利益得到和諧共處，并考慮到理性、正義這些普遍原則，然后以其為基礎(chǔ)制定規(guī)則，確保不同的利益得以平等且真實(shí)地表達(dá)、博弈，進(jìn)而在可接受的妥協(xié)和平衡基礎(chǔ)上形成大多數(shù)人共同意志，而絕不能把參賽者與仲裁者的職責(zé)一并承擔(dān)。同時(shí)，在立法過(guò)程中，立法機(jī)構(gòu)要以利益中立者的立場(chǎng)審視那些不同的利益訴爭(zhēng)，寬容地吸納不同利益主體的意見(jiàn)，做到“兼聽(tīng)則明”“不偏不倚”。此外，立法機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持科學(xué)立法，不能代替社會(huì)作出抉擇，否則社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和責(zé)任集中反彈到政府身上，政府就難以充分協(xié)調(diào)利益群體之間的利益摩擦和沖突，并且很可能會(huì)陷入其中難以自拔。這既是立法機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任，也是民主法治水平高低的標(biāo)志。美國(guó)“憲法之父”麥迪遜曾指出，“管理這各種各樣、又互不相容的利益集團(tuán)，是現(xiàn)代立法的主要任務(wù)”。

三、政府及其有關(guān)部門(mén)

政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是實(shí)施法律法規(guī)的主要主體。因此，在立法過(guò)程中也要起到至關(guān)重要作用。一是對(duì)立法規(guī)劃提出意見(jiàn)建議。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，對(duì)人大常委會(huì)編制的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃提出意見(jiàn)建議。二是提出立法議案。在國(guó)家層面上，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法議案，列席全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案；在地方層面上，人民政府可以向本級(jí)人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的立法議案，并列席法規(guī)的審議。三是制定行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和法律法規(guī)的配套文件。這主要根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，即法律法規(guī)授權(quán)政府制定法規(guī)的實(shí)施細(xì)則或者某項(xiàng)制度的具體實(shí)施辦法。四是提出清理法律法規(guī)的建議。雖然法律對(duì)政府在立法過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)都作了相關(guān)規(guī)定，但在立法實(shí)踐中，政府的權(quán)力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了其職責(zé)范圍，逐漸形成“政府主導(dǎo)立法”局面，各“有關(guān)部門(mén)”也認(rèn)識(shí)到，僅從政策層面進(jìn)行權(quán)力和利益的分配，將缺乏合法性依據(jù)。因此，各“有關(guān)部門(mén)”轉(zhuǎn)而爭(zhēng)取立法的主導(dǎo)權(quán)，通過(guò)相關(guān)立法保障本部門(mén)或者集團(tuán)利益的“合理化”與利益最大化，各“有關(guān)部門(mén)”在立法中更多地追求部門(mén)局部利益，“有利則爭(zhēng)、無(wú)利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的現(xiàn)象廣泛存在，特別是涉及行政許可和行政審批的權(quán)限劃分，各“有關(guān)部門(mén)”更是不遺余力地爭(zhēng)取部門(mén)利益的最大化，從而導(dǎo)致國(guó)家公權(quán)力與公民權(quán)利之間的失衡。

四、司法機(jī)關(guān)

法院、檢察院作為法律法規(guī)實(shí)施的重要主體，在立法中的作用主要體現(xiàn)在最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權(quán)和法律法規(guī)解釋、法律法規(guī)清理的建議權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，最高人民法院、最高人民檢察院有權(quán)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的與法院、檢察院職責(zé)有關(guān)的法律提出意見(jiàn)建議或者提出法律草案稿；最高人民法院、最高人民檢察院可根據(jù)法律賦予的職權(quán)，對(duì)審判檢察工作中具體應(yīng)用法律作具有普遍司法效力的解釋。但是在審判檢察工作實(shí)踐中，最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的適用有時(shí)凌駕于法律之上，在一定程度上破壞了法治統(tǒng)一和損害了法律權(quán)威。

五、利益團(tuán)體（集團(tuán)）

我國(guó)的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)已發(fā)生深刻變革，原先利益層次簡(jiǎn)單穩(wěn)固的狀態(tài)被打破，除了原有的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子階層以外，還出現(xiàn)了民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、中介組織從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等六大新的社會(huì)階層。社會(huì)新階層的利益訴求不但在加大、增多和交叉，而且通過(guò)不斷地利益分化，正在逐步結(jié)成眾多、復(fù)雜且力量對(duì)比不一的利益團(tuán)體或者利益集團(tuán)。關(guān)鍵一點(diǎn)，這些利益團(tuán)體（集團(tuán)）敏銳地覺(jué)察到了立法對(duì)利益、社會(huì)財(cái)富分配的決定性作用。因此，各個(gè)利益團(tuán)體（集團(tuán)）紛紛主動(dòng)介入立法過(guò)程，力圖通過(guò)參與立法過(guò)程分一杯羹。這些利益團(tuán)體（集團(tuán)）通過(guò)本團(tuán)體（集團(tuán)）的精英人物、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和媒體呼吁、施壓性集體行動(dòng)，采取說(shuō)服、參與甚至賄賂、操縱選舉等方式影響公共決策，以獲取自身利益的最大化。這些利益團(tuán)體（集團(tuán)）成員眾多、精英人物多、資金雄厚、與決策者關(guān)系密切，往往通過(guò)特定渠道反映自己的意見(jiàn)和利益訴求，他們的意見(jiàn)被采納的程度一般高于普通公眾的意見(jiàn)。例如，在物權(quán)法起草、審議的過(guò)程中，全國(guó)各地廣大住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)發(fā)揮了很大能量。

六、社會(huì)公眾

公眾參與立法已經(jīng)成為我國(guó)立法工作的一項(xiàng)重要制度。一方面，公民有權(quán)對(duì)法律草案發(fā)表看法、提出意見(jiàn)；另一方面，公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，應(yīng)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)人獲取信息、聽(tīng)取意見(jiàn)，并應(yīng)當(dāng)與社會(huì)公眾反饋互動(dòng)。2000年頒布的立法法，進(jìn)一步將公眾參與制度引入立法程序，規(guī)定“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”，在立法程序的規(guī)定中又明確要求“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)”，“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見(jiàn)”。立法法頒布后，地方立法中公眾參與立法得到了更加迅速的發(fā)展。各地具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)紛紛制定和完善地方立法條例、地方立法程序規(guī)定、地方立法聽(tīng)證辦法等，將法規(guī)草案公布制度、公民旁聽(tīng)制度、立法問(wèn)卷調(diào)查制度、立法項(xiàng)目征集制度、立法聽(tīng)證制度等納入地方性法規(guī)的立法程序中。社會(huì)公眾是法律規(guī)范的主要對(duì)象，也是行政管理的相對(duì)人，他們應(yīng)該是立法決策過(guò)程中需要予以特別關(guān)注的對(duì)象，但是由于他們?cè)诖頇C(jī)構(gòu)里缺乏代言人，很多情況下他們表達(dá)利益訴求的聲音沒(méi)有得到足夠的重視。當(dāng)前在立法實(shí)踐中主要通過(guò)公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議審議，在媒體上公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)，召開(kāi)立法座談會(huì)、立法論證會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)等途徑和方式聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，但是在信息不對(duì)稱的情況下，他們?cè)诹⒎ɡ娌┺闹刑幱谧盍觿?shì)的位置，媒體上缺少他們的意見(jiàn)和聲音，在涉及其利益時(shí)缺乏有效的意志表達(dá)渠道，這導(dǎo)致在一些立法中其利益得不到有效保護(hù)。自然地，在法律實(shí)施過(guò)程中，在本性上是“使自我滿足最大化的理性主體”的法律接受體（社會(huì)公眾）內(nèi)心有種天然的抵觸情緒，法律實(shí)施效果大打折扣。

七、專家學(xué)者

立法工作者面對(duì)的社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜，立法工作者本身也不可能具備各個(gè)方面的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，尤其是一些專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的專項(xiàng)立法。因此，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家參與立法已是常態(tài)做法?，F(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)和省、直轄市、自治區(qū)人大常委會(huì)都普遍建立了立法咨詢員制度或者設(shè)立了專家咨詢庫(kù)，邀請(qǐng)專家學(xué)者擔(dān)任立法咨詢員，這使得專家學(xué)者在立法中具有了較大的“話語(yǔ)權(quán)”。專家學(xué)者知識(shí)面廣，議事能力強(qiáng)，不是立法的直接利益相關(guān)方，既可以從專業(yè)的角度為立法提供智力支持，也可以從“去利益化”的立場(chǎng)為立法提供社會(huì)理性和良知的參考。但是在立法實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題不容忽視：專家學(xué)者是一個(gè)特定的群體，與社會(huì)普通公眾聯(lián)系不多，不一定能夠完全代表普通公眾的利益和社會(huì)的廣泛共識(shí)；立法咨詢員主要以法學(xué)專家為主，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等其他領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)聽(tīng)取得不夠充分；部分專家學(xué)者還可能是特定利益群體的代言人，其立場(chǎng)需要甄別。

八、新聞媒體

在互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，新聞媒體是社會(huì)的瞭望哨，也是社會(huì)輿論的引導(dǎo)者。面對(duì)厚厚的法律法規(guī)草案文本，普通公民既看不過(guò)來(lái)，也難以看出門(mén)道，這就需要新聞媒體的敏銳發(fā)現(xiàn)和通俗轉(zhuǎn)達(dá)。然而，有的新聞媒體為了吸引眼球，或者因?yàn)橛浾叻晒Φ撞粔?，在?duì)法律法規(guī)草案的報(bào)道中時(shí)不時(shí)出現(xiàn)斷章取義的行為，一番熱炒、熱評(píng)后才發(fā)現(xiàn)擺了烏龍。有的甚至因?yàn)槊襟w誤讀，影響到法律法規(guī)的出臺(tái)或執(zhí)行。因此，引導(dǎo)博弈、呈現(xiàn)爭(zhēng)議是媒體的職責(zé)，更需要媒體及時(shí)理性、客觀準(zhǔn)確、生動(dòng)形象地去解讀法律法規(guī)草案。