中國信訪制度的歷史變遷

信訪制度的歷史分期問題

討論信訪制度的歷史變遷，一個繞不開的問題是歷史分期，而做歷史分期，首先得確定信訪制度的歷史起點。在這個問題上，本文擬作簡化處理，把信訪制度的起點確定為1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》：一是因為本文只關(guān)心當(dāng)代中國的信訪制度，古代有關(guān)制度即使與之有這樣那樣的聯(lián)系，也不是本文的焦點所在；二是因為從信訪制度的創(chuàng)制、發(fā)展和實際運作來看，真正起決定作用的不是中國古代的“信訪”傳統(tǒng)，而是中國共產(chǎn)黨在革命和建政過程中逐漸發(fā)展起來的一套政治理論。

如果將信訪制度的起點確定在《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》的發(fā)布，那么信訪制度迄今已有60余年的歷史。本文根據(jù)國家的信訪制度建設(shè)在不同歷史時期的特征和取向，將信訪制度的歷史變遷劃分為三個階段，即創(chuàng)立和探索階段（1951—1978年）、恢復(fù)和規(guī)范階段（1978—2004年）、統(tǒng)合和重塑階段（2004年至今）。

信訪制度的創(chuàng)立與探索（1951—1978年）

中國信訪制度的創(chuàng)立和探索階段，起于1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，迄于1978年9月18日第二次全國信訪工作會議召開。在這個階段，國家的信訪制度建構(gòu)有三個重要特征：第一，由于國家的重視，信訪制度建設(shè)被正式納入國家政治日程，并在路線、方針、政策，以及具體制度方面做了初步探索，但由于政治形勢長期動蕩，信訪工作在此期間亦多有曲折和反復(fù)，在制度、組織和資源投入等方面起起伏伏，很不穩(wěn)定；第二，信訪制度的建構(gòu)與政治運動密切聯(lián)系在一起，信訪工作總是充當(dāng)政治運動的工具，信訪制度建構(gòu)的基本取向和基本措施亦因此而深受政治運動影響，直到“文革”爆發(fā)后，信訪工作基本陷于停頓，信訪制度的功能發(fā)生嚴(yán)重異化；第三，信訪制度建構(gòu)多限于目標(biāo)和理念的設(shè)定、論述和宣傳，在制度、組織和資源投入等方面力度較小，隨意性大。

信訪制度在創(chuàng)立和探索階段有三個標(biāo)志性事件：一是1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》；二是1957年11月9日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》；三是1963年9月20日中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》。為簡便起見，這里根據(jù)發(fā)布年份，將上述文件分別稱為“五一決定”“五七指示”和“六三通知”。

1951年6月7日，政務(wù)院發(fā)布“五一決定”?！拔逡粵Q定”是國家第一次把建立信訪制度正式提上國家政權(quán)建設(shè)日程，是新中國信訪制度的歷史起點。盡管內(nèi)容簡略，但對于改變此前對民眾來信來訪因人、因事、因地而異的隨意散漫的處置方式，對于推動信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的正式化和普及化，以及信訪工作的制度化，都具有開創(chuàng)性意義。在“五一決定”的推動下，各地開始把信訪制度作為一項國家政權(quán)設(shè)置來建設(shè)，紛紛發(fā)布命令、決定或指示，要求設(shè)立機(jī)構(gòu)，配備干部，訂立制度。

到1957年，政治形勢發(fā)生新的重大的變化。1956年2月，赫魯曉夫在蘇共二十大上做“秘密報告”，指責(zé)斯大林長期采用專制手段對付廣大干部和群眾。波蘭、匈牙利兩國發(fā)生了針對共產(chǎn)黨和社會主義制度的嚴(yán)重動亂。在中國，從1956年下半年起，全國也發(fā)生多起罷工、請愿和鬧社事件。造成這種狀況的重要原因，是作為社會主義領(lǐng)袖的斯大林“長期否認(rèn)社會主義社會存在矛盾”。

在這種情況下，如何理解斯大林的錯誤和波蘭匈牙利事件，事關(guān)如何看待社會主義制度的現(xiàn)實和前途。對此，毛澤東的回答是：斯大林的根本錯誤在于，他否認(rèn)社會主義社會仍然存在矛盾，進(jìn)而混淆兩種不同性質(zhì)的矛盾，用對付敵人的辦法來對付人民。這就是著名的“兩類矛盾學(xué)說”。于是，他決定發(fā)起一場整風(fēng)運動，推動廣大干部轉(zhuǎn)變思維和作風(fēng)，學(xué)會正確對待和處理人民內(nèi)部矛盾。

正是在這種背景下，1957年5月，中共中央辦公廳和國務(wù)院秘書廳聯(lián)合召開處理人民來信來訪工作會議，史稱“第一次全國信訪工作會議”。會議的基本精神是把信訪工作同處理人民內(nèi)部矛盾聯(lián)系起來，認(rèn)為信訪工作除了“可以向人民群眾解釋、宣傳黨和政府的政策”之外，還“可以使黨和政府及時了解和調(diào)節(jié)人民內(nèi)部矛盾”。會后，國務(wù)院于1957年11月9日發(fā)布了“五七指示”。

第一次全國信訪工作會議是對“五一決定”發(fā)布以后全國信訪工作實踐的一次全面檢閱?！拔迤咧甘尽毕掳l(fā)后，各地遵照指示，紛紛召開信訪工作會議，訂立更加詳細(xì)的制度、設(shè)立更加專職的機(jī)構(gòu)、確定分管領(lǐng)導(dǎo)、清理信訪積案，等等。與以前一樣，該階段的信訪工作仍然與政治運動緊密地聯(lián)系在一起。在這樣一種政治氛圍中，許多經(jīng)驗匯報、會議、講話和文件都明確把“政治掛帥”作為做好信訪工作的首要原則。

1957年的全國來信來訪工作會議是在毛澤東要求全黨正確處理人民內(nèi)部矛盾并推動整風(fēng)運動的背景下召開的，但整風(fēng)運動很快就轉(zhuǎn)為反右運動。緊接著，1958年又發(fā)起“大躍進(jìn)”運動。1959年“廬山會議”后又在全國開展“反右傾”運動。如此密集而又極“左”的運動，讓全國干群關(guān)系、黨群關(guān)系急劇緊張。在這種形勢下，1961年1月11日至2月7日召開的“七千人大會”開始糾左。信訪工作又成為糾左的突破口之一。經(jīng)過兩年多的醞釀，最終形成《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，于1963年9月20日以中共中央和國務(wù)院的名義下發(fā)。

“六三通知”主要是重申并要求落實“五七指示”的有關(guān)規(guī)定。但當(dāng)時已經(jīng)在全國城鄉(xiāng)開展“社會主義教育”即“四清”運動，再加上不久“文革”即爆發(fā)，“六三通知”對信訪工作的種種規(guī)定和要求很快被懸置起來。不過，“六三通知”的出臺經(jīng)過兩年多的醞釀，其間中共中央、國務(wù)院緊鑼密鼓地舉行了多種形式的準(zhǔn)備活動，總結(jié)了若干經(jīng)驗，規(guī)定了不少制度，后來信訪制度的恢復(fù)、重建從中借鑒良多。

1966年，“文革”爆發(fā)，信訪工作在最初陷入混亂和停頓之后，又逐漸在一定程度上恢復(fù)工作，但從“文革”結(jié)束后出現(xiàn)的信訪洪峰和所揭露的大量事實來看，信訪工作在“文革”期間的確十分混亂。

至此，信訪制度的創(chuàng)立和探索階段就宣告結(jié)束了。總的來看，對于中國信訪制度的形成，該階段最大的貢獻(xiàn)是將信訪制度建設(shè)提上并固定在國家政治日程上。一方面，它通過反復(fù)不斷的政治宣傳，敏化了人們對信訪制度的意識，定向了人們對信訪制度的注意力，為信訪制度的延續(xù)重建奠定了堅實的心理基礎(chǔ)；另一方面，國家在理念、制度、組織方面做了大量建設(shè)，又為信訪制度的延續(xù)打下了設(shè)施基礎(chǔ)——當(dāng)時確立的許多政治原則和政策，以及一些具體的組織和制度安排，一直延續(xù)至今，影響十分深遠(yuǎn)。不過，由于當(dāng)時政治運動接連不斷，許多理念、制度、組織和物質(zhì)層面的安排并未落到實處，或者隨政治氣候的變化而大起大落。

信訪制度的恢復(fù)與規(guī)范（1978—2004年）

“文革”結(jié)束后，特別是1978年黨的十一屆三中全會以后，隨著政治逐步安定，經(jīng)濟(jì)和社會逐漸繁榮，信訪制度也迎來了恢復(fù)和規(guī)范的階段。該階段起于1978年第二次全國信訪工作會議，止于2004年中央建立“處理信訪突出問題及群眾性事件聯(lián)席會議”制度。這一階段的基本特征是，在“文革”中受到嚴(yán)重破壞的信訪工作秩序逐漸恢復(fù)，信訪工作的理念、政策、制度、組織和業(yè)務(wù)流程逐漸完善，并以條例的形式肯定下來，信訪工作逐漸走上規(guī)范化、法制化的道路。大體以1992年為界，該階段又分為前后兩個時期：前期信訪工作的主要內(nèi)容是解決改革開放以前的各種遺留問題，后期信訪工作的主要內(nèi)容則是應(yīng)對伴隨市場化浪潮而來的各種新型社會矛盾。

“文革”結(jié)束后，大批群眾開始涌向各級黨政機(jī)關(guān)要求解決問題。從1977年下半年開始，全國信訪量大幅度上升，來訪量的上升尤其明顯。1978年9月18日至10月5日，第二次全國信訪工作會議（即“二次全會”）在北京召開?！岸稳珪北还J(rèn)是信訪工作撥亂反正、信訪制度恢復(fù)重建的歷史起點。不過，這次會議對于今后信訪工作的指導(dǎo)方針和主要任務(wù)，不但沒有明確和突破，反而在某種程度上延續(xù)“左”的思路。

真正打開局面的是當(dāng)年底召開的十一屆三中全會。十一屆三中全會否定了長期以來的極“左”路線，信訪工作也從此走上快車道。隨后，中共中央、國務(wù)院等部門先后分別或聯(lián)合發(fā)布了《中央各機(jī)關(guān)接待和處理人民來訪分工的暫行規(guī)定》等一系列文件。通過上述文件，信訪秩序很快恢復(fù)起來。

從1979年到1981年，從中央到地方的來信來訪量顯著下降，黨和國家面臨的被動局面得到扭轉(zhuǎn)。為了鞏固既有成果，同時指引下一步信訪工作，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于1982年2月22至27日在北京召開了第三次全國信訪工作會議。會議討論通過了兩個重要文件，并于4月8日由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)各地執(zhí)行：一是《當(dāng)前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》，二是《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》。第一個文件的使命是為信訪工作的繼往開來確立大政方針，第二個文件便是這里所稱的“八二條例”，則具體地設(shè)定了今后信訪工作的基本框架，包括政治原則、組織機(jī)構(gòu)、工作方法等。

這兩個文件中，第二個文件對中國信訪制度演變和發(fā)展的影響更為深遠(yuǎn)。之所以特別重要，是因為：第一，信訪工作長期以來都停留在原則構(gòu)想層面，這些構(gòu)想雖然高大，但具體怎么落實，在制度、組織和技術(shù)層面始終缺乏明確、系統(tǒng)的設(shè)計，而“八二條例”正是在這方面邁出了關(guān)鍵的一步；第二，它首次明確以條例而不是以決定、指示、意見等形式規(guī)范信訪工作，開創(chuàng)了信訪工作法制化的新方向。

在1982年第三次全國信訪工作會議和“八二條例”發(fā)布以后，信訪工作在組織和制度上一直保持穩(wěn)定，一直到1995年國務(wù)院頒布第一個《信訪條例》和全國信訪工作會議再次召開。

1992年鄧小平視察南方講話以后，市場化改革如火如荼，在經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展的同時，從1992年開始，全國信訪總量連年急劇上升。根據(jù)形勢的變化，國務(wù)院于1995年頒布了《信訪條例》，即“九五條例”。這是中國信訪史上首個信訪條例?！熬盼鍡l例”在結(jié)構(gòu)安排、語言表述等方面明顯借鑒了立法技術(shù)，僅在形式上就比“八二條例”更具有法規(guī)的特征。但更重要的是，“八二條例”基本只是規(guī)范信訪工作機(jī)構(gòu)和工作人員的行為，且多為原則性規(guī)定，而“九五條例”的重點是規(guī)范信訪事項從提出、受理到辦理的整個流程，同時涉及信訪人和信訪工作兩個方面，更全面、更明確、更詳細(xì)。

總的來看，在第二個階段，信訪制度發(fā)展的主題詞有兩個：一是恢復(fù)，二是規(guī)范?；謴?fù)是撥亂反正，即恢復(fù)在“文革”期間遭到破壞的信訪工作理念、制度和組織。這個工作發(fā)軔于1978年“二次全會”，完成于1982年召開的第三次全國信訪工作會議和同年頒布的“八二條例”。規(guī)范是指信訪工作逐漸走上規(guī)范化的發(fā)展道路。這個工作發(fā)軔于“八二條例”，初功告成于“九五條例”。第二個階段是信訪制度發(fā)展相對平穩(wěn)的階段。

信訪制度的統(tǒng)合與重塑（2004年至今）

隨著信訪問題形勢日益嚴(yán)峻，時任中共中央總書記胡錦濤“親自提議建立中央處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”。2004年，“聯(lián)席會議”召開第一次會議。同年，中央要求各地普遍建立“聯(lián)席會議”制度。以此為開端，信訪制度的發(fā)展進(jìn)入第三階段，即統(tǒng)合和重塑階段。這個階段的基本特征，是力圖將第二階段中由于強(qiáng)調(diào)部門分工和規(guī)范化而客觀上變得相對分散和分割的信訪體制重新統(tǒng)合起來，構(gòu)建所謂“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局”，俗稱“大信訪”格局。該階段目前仍然在進(jìn)行中，今后的趨勢如何仍需拭目以待。從目前來看，主要經(jīng)歷了“聯(lián)席會議”“○五條例”“○七意見”“一四意見”等四個標(biāo)志性事件。

“聯(lián)席會議”是信訪工作實現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)”的組織平臺。緊接“聯(lián)席會議”的建立，2005年，國務(wù)院頒布了新修訂的《信訪條例》，即“○五條例”。該條例從形式到內(nèi)容都比“九五條例”完備得多，作為法規(guī)的特征更加鮮明。但該條例同時了貫徹統(tǒng)合和重塑信訪工作的理念。這主要體現(xiàn)在兩點：一是確立了“屬地管理”原則；二是肯定了聯(lián)席會議制度及其職能。

2007年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》，即“○七意見”?！啊鹞鍡l例”是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，主要規(guī)范的是行政行為；而“○七意見”是為了進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)合力度，為黨委、政府履行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)”的職能提供政策依據(jù)。

2013年12月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，即“一三意見”。該意見對如何健全信訪工作體制和機(jī)制做了更細(xì)密的規(guī)定。該文件最重要的動向是“運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生”。正是這一動向?qū)е聡倚旁L局的政策口徑在2013年發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

總的來看，在統(tǒng)合和重塑階段，信訪制度變動的一個重要特征是日趨細(xì)密、復(fù)雜。所謂細(xì)密，是指無論在國家層面，還是在地方和部門層面，都出臺了大量技術(shù)性、操作性的制度規(guī)定、組織機(jī)制和工作細(xì)則，不像以前只有一些粗放的原則；所謂復(fù)雜，是指這些規(guī)定、機(jī)制和細(xì)則往往隨地方和部門的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境而有較大差異，不像以前全國比較統(tǒng)一。

結(jié)語

縱觀信訪制度從1951年創(chuàng)立至今的三個發(fā)展階段，如果要描述其總體趨勢，最貼切而又簡潔的一對概念莫過于“外展”與“內(nèi)蹙”。所謂“外展”，是指信訪制度最初不過是一個理念性的目標(biāo)，抽象而空洞，但就是這樣一個目標(biāo)，卻不斷牽引出相應(yīng)的作為、角色和手段，從而使之從一個內(nèi)省性的理念，逐漸向外展現(xiàn)為一套實體性的制度、組織和器物，最終演化成一個蔚為大觀的“信訪系統(tǒng)”。外展是一個制度在構(gòu)造上日趨復(fù)雜，在體量上不斷增加的演進(jìn)性、擴(kuò)張性過程。所謂“內(nèi)蹙”，是指信訪制度雖然構(gòu)造越來越精細(xì)，體形越來越龐大，邊際效益卻沒有隨之增加，甚至在不斷下降。也就是說，在結(jié)構(gòu)和總量不斷增殖的同時，所取得的效益卻是相對在收縮的，故稱“內(nèi)蹙”。顯然，內(nèi)蹙是一個衰退性、收斂性的過程。外展與內(nèi)蹙同時并存，即一方面結(jié)構(gòu)上不斷擴(kuò)張，另一方面功能上卻不斷衰退，是當(dāng)前信訪制度面臨的主要困境，也是信訪制度廣遭詬病的根本原因。討論信訪制度演進(jìn)，并進(jìn)而透視中國社會轉(zhuǎn)型中政治秩序演生的歷史邏輯，在經(jīng)驗事實的層面上，核心問題無疑是剖析這一困境的成因、后果及趨勢。