中國對非洲援助的政策轉(zhuǎn)向與效應(yīng)評價

回顧中國對外援助的歷史，中國從20世紀(jì)50年代在接受蘇聯(lián)援助的同時開始援助其他國家，這種援助帶有強烈的意識形態(tài)輸出的特點；而同期西方開始了以現(xiàn)代化模式輸出為特點的國際發(fā)展援助，同樣具有意識形態(tài)輸出的性質(zhì)。20世紀(jì)80年代以后，中國開始接受西方援助并同時開始改變其自身的外援政策和方向，逐漸減少意識形態(tài)輸出的內(nèi)容而增加地緣政治和經(jīng)濟(jì)利益的考量。隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷增長，中國不斷增加對外援助的規(guī)模特別是對非洲的援助，中國日益成長為對外援助的中堅力量。

第二次世界大戰(zhàn)以來，國際發(fā)展援助逐漸成為重要的發(fā)展干預(yù)手段，促進(jìn)發(fā)展中國家在消除貧困、改善環(huán)境、能力培訓(xùn)、提高社會治理能力等方面日益發(fā)揮重要的作用，其體系也在不斷調(diào)整與完善。金融危機(jī)以后，各國在國際發(fā)展援助政策方面也進(jìn)行了一定調(diào)整，但總體而言，國際援助體系的援助主體不斷增加、援助體系逐漸呈現(xiàn)出制度化和規(guī)范化特征。

國際發(fā)展援助的新格局及新轉(zhuǎn)向

（一）新世紀(jì)以來國際發(fā)展援助的新格局

國際發(fā)展援助自從二戰(zhàn)結(jié)束至今，國際發(fā)展援助格局經(jīng)歷了多次調(diào)整和變遷，一直處于動態(tài)的變化過程中，根據(jù)不同階段國際發(fā)展援助的特點，可以將其分成四個階段：第一階段，從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代末，國際發(fā)展援助格局初步建立時期；第二階段，從20世紀(jì)60年代到70年代末，國際發(fā)展援助格局的發(fā)展時期；第三階段，從20世紀(jì)80到90年代，國際發(fā)展援助格局的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段；第四階段，從2000年至今，國際發(fā)展援助的回歸和新發(fā)展階段，新興經(jīng)濟(jì)體開始從傳統(tǒng)的受援國向援助國轉(zhuǎn)變。2000年《千年發(fā)展目標(biāo)宣言》和2005年《巴黎有效援助宣言》后，國際發(fā)展援助格局發(fā)生了顯著變化，各國為推動國際援助體系的改革指明了方向。

1. 援助主體格局的變化

國際發(fā)展援助開始于第二次世界大戰(zhàn)后美國推行的“馬歇爾計劃”，初期進(jìn)行對外援助的主體是國家和政府間組織。但是隨著對外援助的不斷發(fā)展，援助的主體呈現(xiàn)多元性。目前國際援助體系由150多個多邊機(jī)構(gòu)、33個雙邊機(jī)構(gòu)，其中24個國家為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的發(fā)展援助委員會，即DAC的成員，提供了大量官方發(fā)展援助（ODA）。目前ODA仍然是國際發(fā)展援助的主要形式，但是很明顯其所占份額正在逐年下降，從20世紀(jì)90年代末的88.61%下降到2008年的78.57%，下降了10個百分點。非政府組織和非DAC成員國的ODA援助增長較快，非政府組織援助從20世紀(jì)90年代末到2008年上升了5.78個百分點，非DAC成員國從1.88%上升到6.13%，但是其在整個國際發(fā)展援助中的比重仍較小。

2. 受援區(qū)域的變化

從援助流向的洲際分布情況來看，亞洲、非洲一直都是國際發(fā)展援助的重點區(qū)域，獲得援助規(guī)?；揪S持在70%左右，非洲獲得援助的規(guī)模平均要略高于亞洲地區(qū)。2001年前，亞洲接受的發(fā)展援助多于非洲接受的援助，2001年基本持平。2002年，非洲地區(qū)接受的發(fā)展援助占全球的42%，亞洲僅占37%；2003年，這種差距進(jìn)一步拉大，非洲占47%，而亞洲降到5%，2004年以后，流向亞洲和非洲的援助規(guī)模比重則出現(xiàn)波動性變化，總體而言，國際發(fā)展援助的重心在向非洲傾斜。

3. 援助方式的變化

與西方傳統(tǒng)發(fā)展援助國對外援助的理念與模式不同，中國在分析國際發(fā)展援助理論脈絡(luò)“碎片”的基礎(chǔ)上，形成了既符合南南合作共性，又有中國特色的參與式的“援助+合作”模式，即堅持“平等互信、互利共贏”的南南合作核心要義，政治上互相尊重主權(quán)，平等互助，不附帶任何政治條件，從意愿性合作轉(zhuǎn)向政策性實質(zhì)性合作，從局部性合作轉(zhuǎn)向整體謀劃、全局性合作，從階段性合作轉(zhuǎn)向機(jī)制性安排，經(jīng)濟(jì)上堅持互利共贏、共同發(fā)展，從主要以知識合作為主逐步轉(zhuǎn)向知識合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移、投資與貿(mào)易合作全面發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)受援國找到獨立自立的可持續(xù)發(fā)展道路。

4. 援助領(lǐng)域的變化

國際發(fā)展援助的前期主要是直接對受援國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)部門進(jìn)行援助，即直接的經(jīng)濟(jì)干預(yù)是主要的援助手段。隨著發(fā)展中國家危機(jī)事件不斷爆發(fā)，如拉美債務(wù)危機(jī)、非洲大饑荒、國際貧困問題的加劇等，國際發(fā)展援助的重點開始關(guān)注人才培養(yǎng)和服務(wù)建設(shè)，對發(fā)展中國家的軟領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。20世紀(jì)90年代中期后，國際社會制定了以消除貧困、教育、醫(yī)療等8個領(lǐng)域問題為主的千年發(fā)展目標(biāo)，氣候變化、促進(jìn)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等方面的援助也逐漸興起，成為近年來國際發(fā)展援助的重點。同時，中國對非洲援助也在努力探索新的援助方式，將投資、貿(mào)易同援助更好地結(jié)合起來，動員更多的資金和人力來達(dá)成非洲的經(jīng)濟(jì)大變革。

（二）國際發(fā)展援助的新轉(zhuǎn)向

從總體上看，國際援助格局并沒有出現(xiàn)實質(zhì)性的變化，DAC仍然是國際援助的主體。但是，新興國家和國際非政府組織在國際發(fā)展援助中的參與程度正在快速提升，正在逐漸動搖了原有的以西方大國為主導(dǎo)的OECD－DAC國際援助體系的基礎(chǔ)，新興援助國正在以“南南合作”的方式為國際發(fā)展援助提供新的理念和實踐源泉。以中國為代表的新興援助國挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的西方國家主導(dǎo)的“發(fā)展霸權(quán)”，為非洲等發(fā)展中國家提供了新的“選擇可能性”。

從2005年的巴黎宣言以來，國際發(fā)展領(lǐng)域已經(jīng)把“援助有效性”（Aid Effectiveness）放在首要的改革日程上。丹比薩·莫約（Moyo）在《援助的死亡》一書中提出：“援助（書中指的是系統(tǒng)性援助，不包括人道主義援助和緊急援助）不但沒有促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而使窮人更加貧困，經(jīng)濟(jì)增長更加緩慢”，引起了國際發(fā)展援助領(lǐng)域褒貶不一的學(xué)術(shù)爭議，引發(fā)了發(fā)達(dá)國家內(nèi)部對國際發(fā)展援助的集體反思及對援助有效性的探究。2011年在釜山召開的第四屆援助實效性高層論壇通過了《釜山宣言》，提出國際援助政策應(yīng)當(dāng)從關(guān)注“援助有效性”轉(zhuǎn)換為關(guān)注“發(fā)展有效性”，這意味援助的改革不能只限于援助本身，更應(yīng)該注重于援助的目標(biāo)如何實現(xiàn)。

新興國家的快速發(fā)展正在改變國際發(fā)展的傳統(tǒng)格局，這不僅是因為新興國家的經(jīng)濟(jì)能力，更重要的是其采用的發(fā)展方式。新興國家采用的以發(fā)展為中心的發(fā)展援助方式直接挑戰(zhàn)了西方以治理為中心的援助體系。新興國家以優(yōu)惠貸款為主要方式的與發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，無論在資金、技術(shù)還是交易成本方面都深受發(fā)展中國家的歡迎，這種“硬援助”比“軟援助”更符合發(fā)展中國家的需求。在內(nèi)部和外部環(huán)境的變化下，國際發(fā)展合作呈現(xiàn)了合作理念和實踐方式多元化的格局，以西方為主的發(fā)展意識形態(tài)和實踐框架受到了挑戰(zhàn)。國際發(fā)展合作治理結(jié)構(gòu)中的單向“發(fā)達(dá)－不發(fā)達(dá)之間的援助－受援”二元關(guān)系演變成了“發(fā)達(dá)－新興－不發(fā)達(dá)國家之間合作”的多元關(guān)系，南南合作為其提供了范本，中國國家主席習(xí)近平在聯(lián)大的講話和中國政府的一系列舉措更是標(biāo)志著國際發(fā)展援助多元共治時代的到來。

中國對非洲援助的政策轉(zhuǎn)向

進(jìn)入21世紀(jì)以來，基于國際環(huán)境的變化和非洲戰(zhàn)略地位的提升，中國和西方在加強與非洲關(guān)系的同時，都加大了對非援助的力度。特別是隨著2000年10月中非合作論壇成立，中國對非洲援助進(jìn)入全新階段，會議通過的《中非經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)》就貿(mào)易、投資、援助及減免債務(wù)等多方面的合作確立了框架。在2006年召開的中非合作論壇北京峰會上，中國推出促進(jìn)中非合作的“八項措施”，同年，中國政府發(fā)布了《中國對非洲政策文件》，表示“支持非洲國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)國家”，并慎重宣示中國政府將從中國人民和非洲人民的根本利益出發(fā)，致力于建立和發(fā)展“政治互信、經(jīng)濟(jì)共贏、文化互鑒”的“中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。

2013年3月，中國國家主席習(xí)近平就任后首次出訪就選擇了非洲，提出“真、實、親、誠”對非政策理念和正確義利觀，鄭重宣布中國永遠(yuǎn)做非洲國家的可靠朋友和真誠伙伴，為中非關(guān)系發(fā)展指明了方向。外交部長王毅在談習(xí)總書記這四字外交政策時進(jìn)一步解釋說：中非是命運共同體，永遠(yuǎn)做可靠朋友和真誠伙伴，相互支持、相互幫助，努力實現(xiàn)各自的“中國夢”和“非洲夢”?？傮w而言，從發(fā)展方向上看，中國對非援助正在向“擴(kuò)大規(guī)模、創(chuàng)新方式和提高效果”的方向努力，這種變化不僅體現(xiàn)在政策轉(zhuǎn)變和數(shù)據(jù)變化上，也體現(xiàn)在國際社會和受援國的效用評價。

從中非雙邊締結(jié)的政策文件中觀察，2011年，中國發(fā)表了第一個對外援助白皮書，標(biāo)志著中國對外援助開始走向了公開化和透明化。由此，中國的對外援助體系的立體化和綜合性特征日益凸顯，并日漸成為中國國際形象的重要組成部分。近年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入攻堅階段，需要更加穩(wěn)定的國際環(huán)境，對外援助作為國家的一項戰(zhàn)略性支出，在發(fā)展和鞏固我國和發(fā)展中國家的友誼、促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系、維護(hù)國家利益和安全等方面發(fā)揮的作用不可替代。2014年，中國政府再次發(fā)布《中國的對外援助》白皮書，與2011年的白皮書相比，中國政府確立了“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的基本原則，秉承“不干涉受援國內(nèi)政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路”的理念，將重點援助區(qū)域放在了亞洲和非洲以及低收入發(fā)展中國家。

另外，中國政府在時隔10年之后，2015年12月再一次發(fā)表了《中國對非洲政策文件》，同2006年相比，此文件明確中非要建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務(wù)中團(tuán)結(jié)協(xié)作的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，目標(biāo)在于鞏固和夯實中非命運共同體，并且明確指出“加強同非洲國家的團(tuán)結(jié)與合作始終是中國獨立自主和平外交政策的重要基石，是中國長期堅定的戰(zhàn)略選擇。新形勢下，中國將秉持真實親誠對非政策方針和正確義利觀，推動中非友好互利合作實現(xiàn)新的跨越式發(fā)展”。

總的來看，中國對非援助不同于OECD－DAC的傳統(tǒng)援助，致力于激發(fā)非洲的內(nèi)生性發(fā)展動力。用投資刺激市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，用貿(mào)易讓中非之間發(fā)揮比較優(yōu)勢，將援助集中于大型公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施，讓政府和市場的作用有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)非洲本土經(jīng)濟(jì)增長和減貧，逐步擺脫援助依賴。

中國對非洲援助的效應(yīng)評價

中國的對外援助從開始起步除了受到政治和意識形態(tài)的影響之外，也受到中國傳統(tǒng)文化價值的影響，既予以弱者最大可能的道義支持而且不視之為對受援國的恩賜，因此中國的援助一直堅持尊重受援國的主權(quán)，不附加任何條件的原則?；诖耍茉健侵薰妼υ脑u價對于援助效果和可持續(xù)性至關(guān)重要。

受援國當(dāng)?shù)鼐用窈凸賳T并不是被動地接受援助國的項目，他們在項目周期的各個環(huán)節(jié)都可能發(fā)揮其能動性，不斷形塑其他行動者的行為和項目過程，使其進(jìn)入自己的“項目”，按照自己的意愿運行。因此，發(fā)展項目并非是從目標(biāo)到結(jié)果的簡單的線性過程。

首先，從援助的需求角度看，2015年皮尤研究中心全球態(tài)度項目調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)被調(diào)查的非洲公眾（68%）認(rèn)為自己國家需要更多的國際援助。其中塞內(nèi)加爾、布基納法索和烏干達(dá)三國超過80%的公眾持有這個觀點，而人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平較高的南非則僅有26%的公眾認(rèn)為有必要獲得更多的國際援助。當(dāng)被問到自己國家在哪些方面亟待提高時，多數(shù)非洲公眾表示醫(yī)療健康和教育是首要關(guān)注。

其次，從援助的認(rèn)可程度來看，2016年10月非洲晴雨表發(fā)布的報告顯示，在被調(diào)查的35個國家中，認(rèn)為“非洲人是否清楚地認(rèn)識到中國經(jīng)濟(jì)活動在其國家的重要性”，超過三分之二（69%）的受訪者表示，這些活動具有“一定影響力”（27%）或“很大影響力”（42%）。依據(jù)國家來看，馬里（90%）、加蓬（87%）、喀麥?。?1%）和尼日爾（80%）中超過80%的公眾認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)對于其國家有“一定影響力”或“很大影響力”，而在圣多美和普林西比（43%）和摩洛哥（49%）選擇該項的只有不到一半。依據(jù)性別來看，男人（73%）比女人（66%）、城市居民（73%）比農(nóng)村居民（67%）認(rèn)為中國的影響力更大。

總體而言，近三分之二（63%）的非洲人認(rèn)為，中國的影響“較為”或“非常”積極，而只有15%的非洲人認(rèn)為較為或非常消極，贊成的觀點在馬里（92%）、尼日爾（84%）和利比里亞（81%）最為普遍。非洲民眾不僅僅認(rèn)可中國在非洲的重要經(jīng)濟(jì)和政治角色，同時普遍認(rèn)為中國是為非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展做“加法”，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對其具有較好的示范效應(yīng)。

最后，從援助項目的有效性來看，2016年非洲晴雨表調(diào)查顯示，對中國在非洲的正面形象最重要的有利因素為其對基礎(chǔ)設(shè)施/發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的投資以及其產(chǎn)品的成本。中國的援助一般都是物資支持和成套項目建設(shè)，項目建設(shè)的實施都由中國的公司和機(jī)構(gòu)直接完成。這種方式可能不利于培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐哪芰?，但由于不涉及直接的資金，可避免腐敗的發(fā)生，同時減少了交易成本。自20世紀(jì)50年代以來，成套項目和一般物資援助占中國對外援助支出總量的70%—80%，中國對非援助也以成套項目為主。

結(jié)語

中國的對外援助特別是對非援助在過去50多年中積累了豐富的經(jīng)驗，形成了不同于西方以發(fā)展干預(yù)為特點的支持性援助體系，為有效幫助非洲和其他發(fā)展中國家提供了不同的模式。從2000年開始，中國對非洲的援助已經(jīng)和美國基本相當(dāng)，在2006年，中國已經(jīng)超過美國對非援助額，基本DAC對非洲援助總額的近三分之一。非洲已經(jīng)成為我國對外援助金額最多、援助力度最大的地區(qū)，并在我國對外援助體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位。但是，分析近年來中國對非洲援助的國別和領(lǐng)域分布以及非洲公眾的滿意度，中國對非援助還面臨諸多挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，中國仍處在國際發(fā)展合作的學(xué)習(xí)階段。所以，從援助管理角度看，中國政府應(yīng)進(jìn)一步提高合作項目的透明度，更加開放和主動地提供更好的數(shù)據(jù)，并使相關(guān)法律法規(guī)更加明確，這也能增加中國政府對國內(nèi)納稅人和國際社會的責(zé)任感。從援助效果角度看，中國企業(yè)由于還沒有完全遵守所在國國內(nèi)的法律法規(guī)，造成合作滿意度較低。為此，應(yīng)加強企業(yè)的教育和培訓(xùn)，接受東道國政府的檢查和評估。同時，中國政府應(yīng)該用心傾聽發(fā)展合作伙伴的聲音，鼓勵企業(yè)履行它們的企業(yè)社會責(zé)任，并與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民間社會組織緊密合作，做好項目的監(jiān)測和評估工作，注重援助和項目合作的有效性、包容性和可持續(xù)性。