鎮(zhèn)街人大工作的“微創(chuàng)新”是基層民主法治建設(shè)的大進(jìn)步
——高唐縣鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)提升工作的實(shí)踐與思考

□姚美運(yùn)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。只有規(guī)范化的“工作機(jī)關(guān)”，才能打造出以人民為中心的“代表機(jī)關(guān)”。鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的直接組織者和責(zé)任集體,街道人大工委是縣人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中同樣具有不可替代的作用。提升鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)水平，是保證這一作用充分發(fā)揮的有力手段。

一、鎮(zhèn)街人大工作規(guī)范化建設(shè)提升工作的現(xiàn)實(shí)性

第一，黨委有態(tài)度，人大有決心。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》后，省委、市委、縣委進(jìn)一步明確了加強(qiáng)和改進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作的具體要求。高唐縣人大常委會(huì)做出《鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)提升規(guī)劃》，組織鎮(zhèn)街人大主席（主任）赴先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)考察，為把法律賦予鎮(zhèn)街人大的各項(xiàng)職權(quán)落到實(shí)處提供了方案。

第二，履職有要求，發(fā)展有需要。2015年8月，全國(guó)人大常委會(huì)修改了地方組織法、選舉法、代表法，三部法律的修改條款，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的13項(xiàng)工作職責(zé)有了明確規(guī)定。這都要求鎮(zhèn)街人大主席團(tuán)（工委）在閉會(huì)期間規(guī)范履職行為。

第三，外地有典型，提升有空間。雖然高唐縣規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)工作得到了強(qiáng)化，但是與先進(jìn)地區(qū)的差距顯而易見：一是硬件投入不足。江蘇省丹陽(yáng)市要求鎮(zhèn)街人大“家”“站”“室”全部專室專用。相比之下，我們存在“一室多用”的現(xiàn)象；二是工作定位不準(zhǔn)。由于先進(jìn)地區(qū)始終堅(jiān)持依法履職、規(guī)范履職，確保了人大工作的權(quán)威性和含金量，還原了人大工作的應(yīng)有地位。這與我們個(gè)別鎮(zhèn)街“羞羞答答”干人大工作的“二線”思想截然不同；三是專職人員不專干。換屆以來，高唐縣按上級(jí)要求全部配齊了鎮(zhèn)街人大主席（主任）、副主席（副主任）以及專職工作機(jī)構(gòu)，但是履職態(tài)度不專一。在江蘇丹陽(yáng)等地，人大干部也按照黨委的要求從事“中心工作”，但原則是先干本職工作，再干中心工作，或者本職工作、中心工作兩不誤。而我們的個(gè)別人大干部，“一干中心工作，就忘了人大工作”，經(jīng)常“斷片”。四是工作水平不專業(yè)。在先進(jìn)地區(qū)，各級(jí)人大干部談?wù)摫韭殬I(yè)務(wù)頭頭是道，富有“工匠”精神。與我們個(gè)別鎮(zhèn)街人大干部“粗線條”的工作做法截然不同。五是眼界不寬。學(xué)習(xí)創(chuàng)新是先進(jìn)地區(qū)人大干部不懈的追求，到大專院校學(xué)理論，到先進(jìn)地區(qū)學(xué)方法，持之以恒,創(chuàng)出了很多在全省、全國(guó)有影響的典型經(jīng)驗(yàn)。

二、鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)提升工作的實(shí)踐

高唐縣人大常委會(huì)從釋放主席團(tuán)工作動(dòng)力、激發(fā)人大干部?jī)?nèi)在活力、挖掘人大代表履職潛力入手，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)“掐尖摘花”,提升工作水平“嫁接改造”，致力于強(qiáng)化鎮(zhèn)街人大“十規(guī)范”“十提升”工作。

（一）規(guī)范鎮(zhèn)街人大標(biāo)牌、印章，提升鎮(zhèn)街人大工作權(quán)威性、嚴(yán)肅性。鎮(zhèn)街人大的標(biāo)牌、印章，是人大主席團(tuán)（工委）集體履職行權(quán)的象征。閉會(huì)期間，為便于鎮(zhèn)街人大主席團(tuán)（工委）與代表、政府之間依法進(jìn)行公文往來，除規(guī)范鎮(zhèn)街人大的標(biāo)牌及懸掛位置外，還按要求統(tǒng)一刻制了公章。

（二）規(guī)范專職人員使用，提升人大干部業(yè)務(wù)能力。各鎮(zhèn)街要確保人大辦公室工作人員專職專用，定期參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，研究人大業(yè)務(wù)知識(shí)，以理論引領(lǐng)工作創(chuàng)新，每年7月底前，至少撰寫一篇人大工作調(diào)研論文，參加全市人大論文評(píng)選。

（三）規(guī)范人大制度建設(shè)，提升臺(tái)賬式管理精細(xì)化水平。一是健全議事決策制度。通過完善鎮(zhèn)街人大主席團(tuán)（工委）議事規(guī)則、人大討論決定重大事項(xiàng)規(guī)則等，逐步實(shí)現(xiàn)議事決策科學(xué)化、民主化、制度化。二是健全人大監(jiān)督制度。進(jìn)一步完善報(bào)告審議、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查等機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督工作的可操作性、實(shí)效性。三是健全工作運(yùn)行制度。建立完善議題征集、建議落實(shí)、跟蹤督辦等機(jī)制，確保各項(xiàng)工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。四是完善代表服務(wù)制度。完善代表履職監(jiān)督、履職保障等機(jī)制，增強(qiáng)代表工作效能。同時(shí),進(jìn)一步規(guī)范了鎮(zhèn)街《人大主席團(tuán)活動(dòng)記錄簿》和《代表履職登記冊(cè)》等“六簿三冊(cè)”標(biāo)準(zhǔn)，提升了臺(tái)賬式管理精細(xì)化水平，加大了對(duì)結(jié)果使用的力度。

（四）規(guī)范會(huì)議召開程序，提升鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)議質(zhì)量。地方組織法賦予鎮(zhèn)人大的13項(xiàng)職權(quán)，很多要通過召開人民代表大會(huì)來行使。提升人代會(huì)會(huì)議質(zhì)量，要求嚴(yán)格達(dá)到時(shí)間保障和效果保障,確保五個(gè)“不減少”：時(shí)間保障要做到年度會(huì)議頻次不減少、會(huì)期不減少；效果保障要做到會(huì)議議程不減少、主席團(tuán)會(huì)議次數(shù)不減少、代表審議時(shí)間不減少。從會(huì)議的籌備、召集，到會(huì)議的審議、表決，議案建議的提出、處理，選舉及組織憲法宣誓等，都要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。

（五）規(guī)范代表“家”“室”“站”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提升“空中人大”輻射功能。人大代表“家”“室”“站”，要確?！笆小睒?biāo)準(zhǔn)：有人員負(fù)責(zé)、有醒目標(biāo)示牌、有履職工作牌、有辦公桌櫥椅、有電腦（打印機(jī)）、有聯(lián)系電話、有工作計(jì)劃、有工作制度、有活動(dòng)記錄、有代表資料?！凹摇薄笆摇薄罢尽苯y(tǒng)一發(fā)放有“高唐縣人大常委會(huì)監(jiān)制”字樣的標(biāo)識(shí)牌。各鎮(zhèn)街按代表分組情況，建立小組微信群，用于接收上級(jí)工作部署，反饋百姓呼聲。鎮(zhèn)街人大要在高唐人大網(wǎng)站、“高唐人大”公眾號(hào)設(shè)置網(wǎng)頁(yè)或欄目，并積極提供信息，使“網(wǎng)、號(hào)、群”與“家、站、室”同步，成為提升鎮(zhèn)街人大工作的有力手段。

（六）規(guī)范“千名代表聽民聲”履職形式，提升“雙聯(lián)”活動(dòng)工作內(nèi)涵。閉會(huì)期間，人大代表按照“單月趕集‘?dāng)[攤’、雙月進(jìn)站‘拉呱’”規(guī)定動(dòng)作，積極參與“千名代表聽民聲”活動(dòng)，趕集、進(jìn)站、入村，傾聽百姓呼聲，化解社會(huì)矛盾。鎮(zhèn)街人大要為代表規(guī)范化工作創(chuàng)造條件：一是接待群眾規(guī)范化。嚴(yán)格按照代表不直接處理、有限受理、依法疏導(dǎo)、登記必復(fù)的原則。二是接訪場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化。按標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一設(shè)置“全縣‘千名代表聽民聲’活動(dòng)**鎮(zhèn)（街）工作現(xiàn)場(chǎng)”標(biāo)牌。三是代表上崗標(biāo)志化。鎮(zhèn)街駐地要統(tǒng)一懸掛代表信息公示欄，代表接訪要持有“高唐縣人大常委會(huì)監(jiān)制”字樣的工作證。鼓勵(lì)代表先亮“身份”，再聽“民聲”。四是工作流程系統(tǒng)化。嚴(yán)格把握提前公告、接待、登記、匯總、轉(zhuǎn)辦、督辦、反饋7個(gè)系統(tǒng)步驟。

（七）規(guī)范“雙覆蓋”聯(lián)系模式，提升代表“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”服務(wù)水平。人大代表“家”“站”“室”發(fā)揮作用所連接的兩個(gè)主體是代表和選民，因此，必須實(shí)現(xiàn)對(duì)這兩個(gè)主體的“雙覆蓋”。一是“家、站、室”設(shè)置覆蓋全縣村居。按照就近原則和“1+N”模式進(jìn)行，原則上每個(gè)鎮(zhèn)街要有1個(gè)人大代表之家，不少于兩個(gè)人大代表聯(lián)絡(luò)站（工作室）。二是代表聯(lián)絡(luò)覆蓋所有選民。將住高唐全國(guó)、省、市、縣、鎮(zhèn)五級(jí)人大代表，統(tǒng)一編組至各鎮(zhèn)街，按網(wǎng)格化管理的模式，根據(jù)代表工作水平和村居工作實(shí)際，將代表“對(duì)接”到村居，服務(wù)內(nèi)容“點(diǎn)種”到基層。

（八）規(guī)范履職主題活動(dòng)，提升鎮(zhèn)街人大主體活力。為使主席團(tuán)（工委）和代表履職精準(zhǔn)，根據(jù)法律規(guī)定和工作需要，將閉會(huì)期間的工作分別量化為主席團(tuán)工作“八個(gè)一”和代表履職“五個(gè)一”，建立了履職考核、公示、獎(jiǎng)懲機(jī)制，將考評(píng)結(jié)果作為評(píng)選人大工作先進(jìn)單位、代表連任初步建議人選和評(píng)先樹優(yōu)的重要依據(jù)。

（九）規(guī)范“三方對(duì)質(zhì)”工作程序，提升代表建議辦結(jié)率?！叭綄?duì)質(zhì)”督察代表建議辦理，是指由人代室或鎮(zhèn)街人大主席團(tuán)（工委）牽頭，組織提建議代表、承辦部門、人大相關(guān)委室“三方對(duì)質(zhì)”，對(duì)重點(diǎn)建議深入現(xiàn)場(chǎng)“對(duì)質(zhì)”看落實(shí)。今年又延伸為“三方畫押、三方對(duì)質(zhì)”辦理模式，即建議轉(zhuǎn)交，先由政府分管縣長(zhǎng)、承辦部門負(fù)責(zé)人、提建議代表三方簽字畫押；建議辦結(jié)，提建議代表、承辦部門、人大相關(guān)委室現(xiàn)場(chǎng)“三方對(duì)質(zhì)”。同時(shí)，縣人大常委會(huì)將代表建議辦理納入了全縣鎮(zhèn)街、縣直部門綜合指標(biāo)考核體系，增強(qiáng)了基層對(duì)人大工作的重視程度。

（十）規(guī)范創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，提升“一鎮(zhèn)一品”創(chuàng)建特色。為鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)創(chuàng)新工作“劃線設(shè)桿”，要求既要做好“規(guī)定動(dòng)作”，也要搞好“自選動(dòng)作”，并提出了對(duì)標(biāo)先進(jìn)、提檔升級(jí)的“雙亮點(diǎn)工程”：在縣人大常委會(huì)機(jī)關(guān)委室“一室一景”的基礎(chǔ)上，推行鎮(zhèn)街人大“一鎮(zhèn)一品”特色。通過外出學(xué)習(xí)、示范引領(lǐng)，強(qiáng)力推進(jìn)了“特色”創(chuàng)新。

三、搞好鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)提升工作，要引導(dǎo)人大干部處理好五個(gè)關(guān)系

一是在工作布局上，要處理好“機(jī)器”與“零件”的關(guān)系。人大工作是一部“大機(jī)器”，有自身完整的工作系統(tǒng)。鎮(zhèn)街人大主席（主任）基本上都要在黨委、政府的總體工作中分管一定的“中心工作”。人大干部一定要把握好分管工作和本職工作的“度”。既不能拆了“機(jī)器”當(dāng)“零件”使用，抓了具體的政府工作而忽略了基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，也不能脫離黨委中心工作自行其是，要在參與中心工作、服務(wù)黨委大局中統(tǒng)籌兼顧“兩不誤”。

二是在工作方法上，要處理好“粗線條”思維與“精細(xì)化”實(shí)施的關(guān)系。“粗線條”思維就是瞄準(zhǔn)“黨委定的、政府干的、百姓盼的”的重點(diǎn)工作，助力加油，做出方向性選擇?！熬?xì)化”實(shí)施是系統(tǒng)性管理，是在監(jiān)督工作中，重細(xì)節(jié)、重過程、重落實(shí)，關(guān)鍵是要做到措施“項(xiàng)目化”，工作向細(xì)處拓展。如鎮(zhèn)街每年的政府實(shí)事工程，過去一般是由鎮(zhèn)街黨委、政府（辦事處）確定，在人代會(huì)上告知民眾?，F(xiàn)在，在福建、浙江、江蘇和我省等地推行的“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”，就實(shí)現(xiàn)了從“政府人代會(huì)告知”到“代表投票決定”的轉(zhuǎn)變，通過人大代表這一紐帶還權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)了政府、群眾、代表三方合力辦實(shí)事的局面。

三是在工作創(chuàng)新上，要處理好照章辦事與積極作為的關(guān)系。干好工作的途徑有兩個(gè)，照章辦事與積極作為，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。我們平時(shí)部署工作，都是先給基層出題目、定“章法”。比如代表之家建設(shè)，首先要求制度上墻，內(nèi)容整齊劃一，這是自上而下的“降雨”行為，到頭來“窺”一域便知全局。從江蘇省鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)編寫的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度匯編》中，就可看出其工作方式的不同：全部36項(xiàng)制度都是出自全市20多個(gè)鎮(zhèn)街的“獨(dú)創(chuàng)”，《鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員聯(lián)系代表小組和代表制度》由丹陽(yáng)市導(dǎo)墅鎮(zhèn)人大提供，《鎮(zhèn)人大代表票決惠民實(shí)事暫行辦法》由揚(yáng)中市八橋鎮(zhèn)人大提供……沒有“統(tǒng)一”的痕跡，而是鎮(zhèn)街人大在基層民主政治實(shí)踐中行之有效、特色鮮明的創(chuàng)新“盛宴”。這種自下而上的“井噴”現(xiàn)象，展示了基層人大百花齊放的活力。因此，工作中要處理好照章辦事與積極作為的關(guān)系，少“等天靠雨”，多“井噴灌溉”。

四是在工作態(tài)度上，要處理好“底氣”與“內(nèi)容”的關(guān)系。杭州市上城區(qū)小營(yíng)街道人大干部有一句“名言”：“底氣決定內(nèi)容?！闭且?yàn)橛辛诉@種底氣，當(dāng)?shù)厝舜蟾刹坑凶鳛?，百姓有事找人大。履職“底氣”從哪里來？第一，要有思想自信。人大干部處于依法治?guó)的第一線，不能有“船到碼頭車到站”的想法。第二，要有本領(lǐng)自信。要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)、政策理論，消除“本領(lǐng)恐慌”。第三，要有擔(dān)當(dāng)意識(shí)。履職盡責(zé)不是做做樣子，為民服務(wù)不是擺擺架子。干事是干部的天職，擔(dān)當(dāng)是干部的使命。人大監(jiān)督的“底氣”，是憲法法律賦予的職責(zé)，是黨委重視、群眾關(guān)注的作為。

五是在工作成效上，要處理好“量變”與“質(zhì)變”的關(guān)系。提升鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)水平，要作常態(tài)化、持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，民主法治建設(shè)的進(jìn)程要靠規(guī)范化建設(shè)逐步推進(jìn)。杭州市上城區(qū)居民民主法治意識(shí)的增強(qiáng)，也經(jīng)過了15年的歷程。2003年初，他們針對(duì)選民提出的“我們選出的人大代表是誰(shuí)”“選出的代表在干什么”等問題，開展了代表“家”“室”“站”建設(shè)，歷經(jīng)試點(diǎn)、推進(jìn)、規(guī)范、創(chuàng)新、深化五個(gè)階段，才有了今天的成就。提升鎮(zhèn)街人大主席團(tuán)（工委）規(guī)范化建設(shè)，基礎(chǔ)性、常態(tài)化活動(dòng)不能間斷，聯(lián)系群眾要常態(tài)、代表活動(dòng)要常態(tài)、服務(wù)工作要常態(tài)，要通過常態(tài)化的“量變”積累，促進(jìn)基層民主法治建設(shè)“質(zhì)”的提升。

鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)的“微創(chuàng)新”，都是基層民主法治建設(shè)的大進(jìn)步。提升鎮(zhèn)街人大規(guī)范化建設(shè)水平是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，思路決定出路、觀念決定方向、底氣決定成效。鎮(zhèn)街人大工作者要主動(dòng)適應(yīng)人民群眾對(duì)發(fā)展民主、健全法治的新期待，探索基層群眾民主參與的新途徑，使鎮(zhèn)街人大真正成為基層民主法治建設(shè)的主渠道。