關(guān)于健全人大專題詢問規(guī)范化、制度化、常態(tài)化機制的研究

□隋志強 張升忠 黃蘭松

詢問權(quán)是監(jiān)督法賦予各級人大常委會的一項重要職權(quán)，是人大監(jiān)督“一府兩院”工作的重要形式。人大的詢問，是人大法定監(jiān)督權(quán)的一種外化載體，是國家權(quán)力機關(guān)依法進行監(jiān)督的莊嚴之問。專題詢問的法理依據(jù)來源于詢問權(quán)，與詢問相比，專題詢問的主題更加集中，監(jiān)督更有針對性。開展專題詢問既有利于增強人大監(jiān)督的主動性、針對性、糾偏性和約束性，有效整合監(jiān)督資源，增強監(jiān)督實效，也有利于督促“一府兩院”研究解決工作中的重大問題，強化“一府兩院”及政府有關(guān)部門的履職責任，促使其更好地依法行政、公正司法，用好手中的權(quán)力。近年來，在全國人大常委會的示范引領(lǐng)下，專題詢問在各地人大紛紛“問”起來了，取得了明顯的成效。但也要清醒地看到，專題詢問無論是在內(nèi)容形式上、程序規(guī)則上，還是在方式方法上、理論研究上都不夠系統(tǒng)完善，還有很大的上升空間。去年5月，省委書記、省人大常委會主任劉家義對專題詢問工作作出明確指示，要求充分運用專題詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督措施，對不作為、慢作為、亂作為、假作為的相關(guān)人員嚴肅問責。落實好監(jiān)督法和劉家義同志的指示精神，充分發(fā)揮專題詢問的監(jiān)督作用，需要以銳意進取的改革精神，在法律的框架內(nèi)勇于探索，不斷完善工作流程、創(chuàng)新詢問方式、拓展詢問范圍、優(yōu)化詢問內(nèi)容、增強詢問效果，推動人大監(jiān)督工作與時俱進。本文圍繞如何創(chuàng)新人大專題詢問工作，健全專題詢問規(guī)范化、制度化、常態(tài)化機制作一探討。

一、當前專題詢問工作存在的主要問題

專題詢問是一種有計劃、有組織、有準備，集中對特定議題進行問答的法定監(jiān)督方式，是對詢問形式的創(chuàng)新與發(fā)展，它比一般意義上的詢問更嚴肅、更尖銳、更實在、更有剛性、更具有約束力，能夠不斷加大監(jiān)督力度，增強人大監(jiān)督實效。然而，盡管目前各級人大常委會普遍開展了專題詢問，但仍存在不愿問、不敢問、不善問、不會問等諸多不足與薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在：

1.認識程度不夠高，不愿“多問”。由于監(jiān)督法等法律法規(guī)未對詢問的內(nèi)涵作出具體界定，更沒有界定專題詢問，以致在實踐中產(chǎn)生一些誤解。一些地方人大沒有把詢問作為推動解決實際問題，發(fā)揮人大監(jiān)督實效的重要利器，對專題詢問工作思想上不重視、行動上不積極。有的認為專題詢問只是組成人員隨便問問，一問一答，很難解決實際問題，所以不愿“多問”；有的認為詢問權(quán)同質(zhì)詢權(quán)等其他剛性監(jiān)督手段一樣，只能裝點人大監(jiān)督工作“門面”，難以真正發(fā)揮實效；有的抱著多一事不如少一事的心態(tài)，一年安排不了一次專題詢問，有的甚至更少。

2.主體意識不夠強，不敢“深問”。一些地方人大認為，政府的重要工作多由黨委決定，詢問多了會影響同黨委的關(guān)系，對專題詢問不積極、不主動，存在畏難情緒，在行使詢問權(quán)過程中只是簡單歸納幾個問題，象征性地詢問一下，不敢充分行使詢問權(quán)；一些人大常委會組成人員履職行權(quán)意識不強，明知自己肩負著詢問職責，卻沒有把人大之“問”、坦率提問、一問到底當成是代行民意、實施監(jiān)督的法定權(quán)利，認為開展專題詢問是在“找茬”，會影響人大同“一府兩院”的關(guān)系，不敢對擁有“實權(quán)”的“一府兩院”進行詢問；有的瞻前顧后、畏首畏尾，缺乏詢問的勇氣和信心，即使“問”了，也不敢提出尖銳的、實質(zhì)性的問題。另外，有的“一府兩院”對人大行使詢問權(quán)缺乏理解，思想上不情愿、行動上不積極，有的甚至變相抵觸不配合，答非所問，這也加重了常委會組成人員不敢行使詢問權(quán)的心理負擔。

3.工作機制不健全，不善“詢問”。有的地方人大只是簡單“復制”全國人大常委會的做法，沒有結(jié)合本地實際進行探索創(chuàng)新，沒有充分發(fā)揮詢問權(quán)的作用。有的地方人大迫于形勢壓力開展了專題詢問，卻沒有在詢問的策劃組織、提問督辦、增強效果上下功夫，只是走走過場、擺擺樣子，追求場面熱鬧，讓社會和公眾了解一下人大監(jiān)督工作的“新花樣”，“光打雷、不下雨”。不少地方開展專題詢問還處于摸索階段，工作經(jīng)驗不足，沒有制定專題詢問辦法，問什么、怎么問、怎么答尚無章可循，操作程序不規(guī)范，收效不大。有的認為專題詢問相對于質(zhì)詢監(jiān)督力度小，操作靈活、容易開展，而在組織中過于隨意、靈活過度。有的開展專題詢問針對性不強、互動性不高、實效性不夠，出現(xiàn)彩排、預演、對口型、念臺詞等形式主義現(xiàn)象。

4.素質(zhì)結(jié)構(gòu)不匹配，不會“提問”。一些地方人大對組成人員的培訓工作很重視，但在培訓中對為什么要使用詢問權(quán)、如何使用詢問權(quán)卻往往一帶而過，講得不深不透，組成人員聽了一知半解，概念不清、程序不明、不得要領(lǐng)。另外，組成人員平時也很少能看到有關(guān)詢問的學習材料，不少組成人員不會使用詢問這一監(jiān)督手段。一些地方人大常委會組成人員在結(jié)構(gòu)、素質(zhì)上存在薄弱環(huán)節(jié)，有的把“常委會組成人員”當作榮譽稱號，只滿足于享受政治待遇，不愿為人民行使國家權(quán)力，甘當“啞巴代表”；有的組成人員詢問抓不住重點和關(guān)鍵，提問題不痛不癢，或隨聲附和，或很少發(fā)言，影響了專題詢問的有效開展。

二、深化人大專題詢問工作的對策建議

行使好詢問權(quán)，使專題詢問成為增強人大監(jiān)督實效的有力杠桿，不僅需要政治膽識，而且需要政治智慧，不僅需要制定更具操作性的實施細則，科學選題，精心組織，而且需要勇敢發(fā)聲，大膽發(fā)問，問出真情，督出實效，真正做到常詢問、有答復、有結(jié)果，不斷提升專題詢問的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化水平，提高人大監(jiān)督的法定性、權(quán)威性、莊嚴性。

1.提高認識，突出“為啥問”

一是強化教育，著力解決“不愿問、不敢問”的問題。組織常委會組成人員認真學習相關(guān)法律法規(guī)，從法理和實踐的角度明確開展專題詢問的合法性和可行性，深化對專題詢問性質(zhì)、目的和作用的認識，充分認識詢問權(quán)是法律賦予人大的一項重要監(jiān)督職權(quán)，開展專題詢問是法律的要求、人民的期盼、代表的呼聲，也是推動“一府兩院”改進工作的需要。推進專題詢問常態(tài)化開展，既可以深度了解政情社情，提高履職水平，也可以對被詢問者施加一定壓力，督促有關(guān)方面加強和改進工作，同時也有利于提升人大的主體地位和權(quán)威形象。

二是強化培訓，著力解決“不會問、不善問”的問題。專題詢問作為一種法定監(jiān)督方式，具有議題更突出、組織性更強、集中性更高、公開性更廣、實效性更強等特點，需要注重法定性和程序性，要通過模擬訓練、專題講座等，幫助常委會組成人員掌握專題詢問的程序和方法，搞清楚“問什么、怎么問”，正確使用、善于運用，確保專題詢問取得應有效果，使人大監(jiān)督工作更深入、更扎實、更有效。

2.多選議題，突出“常態(tài)問”

一是拓展詢問概念外延進行“常態(tài)問”。目前，各地的專題詢問工作辦法普遍將專題詢問的概念表述為：常委會組成人員在審議議案和有關(guān)報告時，對不了解或者不理解的問題，可以向有關(guān)國家機關(guān)提出詢問。根據(jù)憲法第三條“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”的規(guī)定和監(jiān)督法第九條人大常委會根據(jù)執(zhí)法檢查、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題、人大代表和人民來信來訪集中反映的問題，確定聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的議題的相關(guān)規(guī)定，應將專題詢問的外延拓展為：人大常委會針對某一特定問題或工作領(lǐng)域相關(guān)情況即可進行專題詢問。

二是拓展議題提出方式進行“常態(tài)問”。目前，各地的專題詢問工作辦法普遍規(guī)定：每年年底前由專門委員會和常委會工作機構(gòu)提出專題詢問計劃，確定后列入來年常委會工作要點。然而，這樣就限制了對來年年中發(fā)生的重大問題進行專題詢問，為此應將專題詢問的提出方式拓展為：除年初確定的議題外，常委會組成人員在年中視察調(diào)研時發(fā)現(xiàn)新的重要問題或收到群眾反映強烈的問題后，也可以提出臨時專題詢問建議，進一步調(diào)動某一領(lǐng)域情況熟、有造詣的專家跟蹤了解“一府兩院”工作的積極性，提高監(jiān)督的針對性，使專題詢問成為一種常態(tài)化的監(jiān)督方式。

三是拓展詢問選題范圍進行“常態(tài)問”。一方面，要“逢會必問”。在常委會會議全體會議上，組成人員在聽取有關(guān)議案和報告時，只要有不明白、不清楚的內(nèi)容，可當場向報告人提出詢問，為做好審議打牢基礎(chǔ)。另一方面，要“找議題問”。堅持問題導向，從黨委作出決策、政府著力推進的重大事項中尋找議題，從社會普遍關(guān)注、人民群眾反映強烈的重點問題中尋找議題，從那些經(jīng)過努力可以解決并具有傾向性、苗頭性、緊迫性的問題中尋找議題，把涉及改革難度大、存在問題多、社會關(guān)注度高和關(guān)系群眾切身利益的事項作為選題的重點，使專題詢問的議題更具針對性和可行性，做到問大事、問要事、問難事，通過專題詢問真正解決問題、推動工作、促進發(fā)展。

3.精心組織，突出“靈活問”

一是創(chuàng)新承辦主體。專題詢問不僅可以在常委會會議上進行，也可以由常委會委托有關(guān)專門委員會組織進行，“大”的問題上常委會會議，“小”的問題由專門委員會組織，更加靈活地對“一府兩院”進行監(jiān)督，促進工作。其根據(jù)是，專門委員會和人大常委會一樣都是通過本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，依法設(shè)立的，是協(xié)助本級人大及其常委會依法行使職權(quán)的法定機構(gòu)。人大常委會委托有關(guān)專門委員會，對一些專業(yè)性比較強的議題進行專題詢問，既能把議題挖深問透，促進問題解決，又可以縮小影響范圍，方便“一府兩院”做好應詢組織工作。

二是優(yōu)化組織形式。專題詢問不僅可以在常委會會議聯(lián)組會議上進行，也可以在分組會議上進行，“重大”問題上聯(lián)組會，“一般”問題上分組會，這樣不僅可以增加專題詢問的次數(shù)，也可以讓更多的組成人員從多個角度提出問題，為全面了解情況，提高審議質(zhì)量打好基礎(chǔ)。

三是精選詢問人員。為保障詢問工作順利開展，在詢問人員的組合上，應選擇基本情況熟、參與意識強、專業(yè)水平高的組成人員，對詢問議題進行精心梳理，準確把握詢問切入點，細化詢問問題提綱，并形成周密的詢問工作方案。

4.完善程序，突出“規(guī)范問”

一是細化詢問流程。對詢問議題的產(chǎn)生途徑、主要內(nèi)容，詢問前的準備步驟，詢問中詢問人和答問人的問答規(guī)范，詢問后的意見督辦及信息公開等都要作出詳細的規(guī)定，確保專題詢問環(huán)環(huán)相扣，周密順暢。

二是深化問前調(diào)研。精心制定詢問調(diào)研方案，通過召開座談會、問卷調(diào)查、明察暗訪、聽取匯報、查閱資料、走訪群眾等方式，深入基層群眾扎實開展調(diào)查研究，了解掌握真實情況，發(fā)現(xiàn)不足問題，形成有深度、有力度的專題調(diào)研報告，為專題詢問的開展提供詳實的材料，為會議詢問作好準備。

三是優(yōu)化溝通方式。確定專題詢問計劃后，要及時將有關(guān)事項通知常委會組成人員和被詢問部門單位，但不告知要求回答的具體問題，這樣不僅可以有效避免“走過場”，更便于在具體操作中結(jié)合工作實際，確定通知內(nèi)容的多與少、粗與細。另外，在專題詢問前，可召集有關(guān)部門召開協(xié)調(diào)會，介紹專題詢問的目的意義、大體范圍、會議議程等內(nèi)容，并對如何答問等提出建議和要求，達成共識，營造有利于開展詢問的氛圍。

四是發(fā)揮專家作用。建立專家?guī)欤瑢σ恍I(yè)性強、常委會組成人員沒有能力深入調(diào)研的議題，可組成專家組，在專題詢問開展前進行專門調(diào)研，深入一線、深入群眾，掌握第一手材料，切實把情況摸透，把問題找準。在召開聯(lián)組或分組等專題詢問會議時，邀請相關(guān)專家以第三方的身份列席會議，當“一府兩院”負責人匯報的有關(guān)情況不全、不實、不準時，請專家現(xiàn)場進行補充或更正，真正把存在的問題說清楚、把問題產(chǎn)生的原因理清楚，為徹底解決問題奠定堅實基礎(chǔ)。

5.創(chuàng)新方式，突出“怎么問”

一是緊扣主題“問”。專題詢問采取一問一答的方式進行。提出詢問應征得主持人同意，在詢問議題范圍內(nèi)進行詢問。詢問人提出的問題應緊扣議題，突出“精”“深”“?！?，堅持原則、重點突出，開門見山、直奔主題，敢于碰硬、切中要害。對于重要問題，不僅要求答問人提出解決方案，而且要明確具體時限，現(xiàn)場進行表態(tài)。

二是一追到底“問”。詢問人如對回答情況不滿意，可以連續(xù)追問、句句較真。追問比第一個問題更有力度，更能體現(xiàn)詢問人要徹底把問題搞清楚的執(zhí)著精神。當有的被詢問人有意避開主題，找客觀理由時，應立即打斷，要求其直面問題，提出具體解決辦法。同時，順藤摸瓜，直指問題根源，刨根問底。

三是擴大范圍“問”。其他常委會組成人員、列席會議的專門委員會委員和人大代表要求提問的，經(jīng)主持人同意，也可就同一問題補充詢問一次，但對問題已經(jīng)作出回答的，不應再次詢問。賦予人大代表詢問權(quán)，使詢問人的范圍不僅僅局限于常委會組成人員，更加科學廣泛，有效保障了人大代表的詢問權(quán)。

6.盯住效果，突出“跟蹤問”

一是抓好滿意度測評。專題詢問結(jié)束時，對專題詢問情況進行滿意度測評，并形成制度化、常態(tài)化。主任會議認為必要時，可以決定將專題詢問意見研究處理情況報告提請人大常委會會議審議，就專題詢問情況進行滿意度測評或者作出決議、決定。

二是抓好跟蹤督辦。人大相關(guān)專門委員會或常委會相關(guān)工作機構(gòu)應當對專題詢問意見研究處理和整改情況進行跟蹤監(jiān)督，對被詢問部門單位在答復中提出的具體事項進行重點督辦，直到有關(guān)事項得到解決。

三是抓好責任追究。被詢問部門單位對專題詢問意見落實不力、工作不到位的，人大常委會可依法啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段督促落實，真正促使相關(guān)問題得到解決。如有必要，可以對專題詢問問題的辦理和落實情況進行再次詢問，切實把專題詢問問題抓到底、抓出成效。

7.加大宣傳，突出“知曉問”

一是堅持公開透明。要及時將專題詢問的工作計劃、報告或議案，審議意見，“一府兩院”研究處理審議意見情況的報告等向社會公布。詢問會議可以圖文形式在網(wǎng)上直播或進行電視直播，或制作專題片在電視臺播出，及時向社會公開，使廣大群眾能第一時間了解到專題詢問的具體情況，把專題詢問置于公眾和社會監(jiān)督之下。

二是拓展深度廣度。做好宣傳報道工作是增強專題詢問實效的有效手段。要以專題詢問為切入點，對相關(guān)報告議案的審議及審議之前的調(diào)研、座談、聽取匯報等進行連續(xù)報道；對熱點難點問題和典型事例進行深度報道，努力營造人民群眾關(guān)心關(guān)注的良好氛圍，使專題詢問更富影響力和推動力。

三是把握輿論導向。對敏感問題的報道要認真把關(guān)，引導社會輿論對專題詢問的方式、內(nèi)容、效果作出正確解讀、客觀評論，防止出現(xiàn)誤解、誤讀、誤評，充分反映人大認真履行職責、積極促進工作的新進展新業(yè)績，努力營造推動人民代表大會制度與時俱進、推進社會主義民主法治建設(shè)的濃厚輿論氛圍。

總之，要通過深化認識、精心策劃、周密組織、精準發(fā)問、強化督辦等一系列舉措，使每次專題詢問都能面對面、硬碰硬、實打?qū)?，既充分展示詢問人精心提問、連續(xù)追問的高超水平和聰明才智，也充分體現(xiàn)詢問人依法履職行權(quán)、積極獻計獻策的莊嚴責任和政治膽識，既是對改革發(fā)展各項工作的大問底、大鼓勁、大會診，也是對相關(guān)部門單位的再協(xié)調(diào)、再動員、再發(fā)力，不斷提升人大監(jiān)督的科學性、權(quán)威性、實效性，推動人大監(jiān)督工作再上新臺階。