對新時代中國對外援助政策調(diào)整的思考*

王玉萍

[內(nèi)容提要] 中共十八大以來，中國對外援助通過調(diào)整，既提升了受援國自主發(fā)展的能力，推動了聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的進一步落實，又促進了國內(nèi)企業(yè)沿著“一帶一路”走出去，同時也帶來一些新問題，對外援助政策有必要做進一步調(diào)整，使其更符合新時代中國特色大國外交思想中“構建人類命運共同體”的目標追求。具體講，應加強與發(fā)展援助委員會的合作，以消除“中國對外援助威脅論”；加強與受援國溝通，強化項目各個環(huán)節(jié)，達到互利共贏；逐步完善我國對外援助評估機制，在繼續(xù)重視評估“學習”功能的同時，加強其“問責”功能；進一步公開對外援助信息，以獲得國際社會和國內(nèi)民眾對我國援外的理解與支持。

中共十八大以來，中國對外援助進行了一系列調(diào)整，規(guī)模不斷擴大，布局突出重點,援助領域?qū)崿F(xiàn)了“雙注重”。這些調(diào)整在帶來積極成效的同時，也產(chǎn)生或者是放大了一些問題。具體表現(xiàn)為一些西方國家對中國對外援助的指責與批評、部分受援國對中國外援與發(fā)展合作的抵制與不滿，以及國內(nèi)民眾的不理解與抱怨。為了回應質(zhì)疑和解決問題，必須探討新時代中國對外援助政策進一步調(diào)整的思路與方向，從而更好地發(fā)揮對外援助作為中國特色大國外交實踐工具的重要作用。

一、對外援助政策的調(diào)整

始于1950年的對外援助始終是中國對外戰(zhàn)略的重要組成部分，尤其是2018年4月國家國際發(fā)展合作署的成立，標志著我國把對外援助與發(fā)展合作提升到了更高層級的外交布局。在2018年6月中央外事工作會議上，習近平總書記強調(diào)：“黨的十八大以來，我們深刻把握新時代中國和世界發(fā)展大勢，在對外工作上進行一系列重大理論和實踐創(chuàng)新?！?習近平：“努力開創(chuàng)中國特色大國外交新局面”，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-06/23/c_1123025806.htm.(上網(wǎng)時間：2018年6月24日)作為新時代中國特色大國外交重要實踐工具之一的對外援助工作，中共十八大以來進行了深入的調(diào)整，主要有以下幾項內(nèi)容。

第一，對外援助規(guī)模不斷擴大。2017年1月，習近平在達沃斯世界經(jīng)濟論壇發(fā)表主旨演講時談到：“從1950年至2016年，中國在自身長期發(fā)展水平和人民生活水平不高的情況下，累計對外提供援款4000多億元人民幣，實施各類援外項目5000多個?！?習近平：“共擔時代責任 共促全球發(fā)展”，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-01/18/c_1120331545.htm.(上網(wǎng)時間：2017年10月5日)據(jù)統(tǒng)計，截至2009年底，中國累計對外提供援助金額達2562.9億元人民幣。*中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的對外援助(2011)》白皮書，2011年4月。2010年至2012年，中國對外援助金額為893.4億元人民幣。*中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的對外援助(2014)》白皮書，2014年7月。2016年全年中國政府援助實施各類工程及物資項目近250個，派出管理技術人員、醫(yī)療隊員和志愿者等各類援外專家約5000人次。[注]中華人民共和國外交部:《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》,2017年8月，第2頁。2017年中國政府新承擔各類援助項目309個，境內(nèi)外培訓各類人才近15萬名。[注]“(2017年商務工作年終綜述之十一)積極開展對外援助，助力構建人類命運共同體”， http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-01/11/c_129788582.htm.(上網(wǎng)時間：2018年6月4日)2017年5月習近平在“一帶一路”高峰論壇上發(fā)表講話，承諾“中國將在未來3年向參與‘一帶一路’建設的發(fā)展中國家和國際組織提供600億元人民幣援助，建設更多民生項目?！盵注]習近平:“攜手推進‘一帶一路’建設”，http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/14/content_5193658.htm.(上網(wǎng)時間：2017年12月30日)可以看出，2013年“一帶一路”戰(zhàn)略出臺以來我國對外援助的規(guī)模與力度在不斷加大。

第二，對外援助布局重點更突出。截至2009年底，中國已累計向161個國家以及30多個國際和區(qū)域組織提供了援助，經(jīng)常性接受中國援助的發(fā)展中國家有123個，其中亞洲30個、非洲51個、拉丁美洲和加勒比18個、大洋洲12個、東歐12個。[注]中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助(2011)》白皮書，2011年4月。也就是說，在2009年之前，中國對外援助地理分布比較均衡。受援國涉及亞洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和東歐等地區(qū)大部分發(fā)展中國家。[注]同上。而在2013年之后，中國對外援助指向性和目標更加集中和明確，新增資金主要是向“一帶一路”沿線國家和中國周邊地區(qū)傾斜，這樣既可以在一定程度上滿足“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟建設所需資金，同時又可以帶動我國企業(yè)“走出去”。

第三，對外援助領域基本實現(xiàn)了“雙注重”?！半p注重”指的是中國在外援中既注重基礎設施建設，又注重民心工程。在對外援助初期，中國的資金大多投向了基礎設施建設領域。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，中國共在非洲51個國家援助建設了約270個基礎設施項目，約占中國援非項目總量的25%。項目類型主要包括橋梁、道路、港口、機場、電力、通訊設施等。[注]王勝文:“在‘非洲基礎設施建設發(fā)展合作研討會’上的發(fā)言”，http://yws.mofcom.gov.cn/article/m/policies/201304/20130400096071.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年9月26日)2013年以后，為了推進中國與“一帶一路”沿線國家和周邊國家的互聯(lián)互通，中國的援外工作在繼續(xù)重視基礎設施建設的同時，也注重把援助資金投向扶貧、減災、職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療等能夠使廣大受援國民眾直接受益的領域。2013年以來，中國在非洲共援建了60多個醫(yī)療設施項目，向受援國提供了80多批醫(yī)療設備和藥品物資。[注]中華人民共和國商務部對外援助司：“援盧旺達醫(yī)院 造福當?shù)亍保琱ttp://yws.mofcom.gov.cn/article/b/201610/20161001476237.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年9月20日)為配合聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，從2016年開始，中國把促進其他發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、減輕貧困作為對外援助的優(yōu)先領域，積極幫助其他發(fā)展中國家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，應對糧食危機。[注]中華人民共和國商務部對外援助司：“農(nóng)業(yè)援外碩果累累—中國與其他發(fā)展中國家共命運”，http://yws.mofcom.gov.cn/article/b/201610/20161001478165.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年9月20日)2017年又深入開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生等領域民生援助工作，全年實施醫(yī)院、學校、打井供水、“光明行”白內(nèi)障義診等各類民生項目200余個 ，[注]“(2017年商務工作年終綜述之十一)積極開展對外援助，助力構建人類命運共同體”， http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-01/11/c_129788582.htm.(上網(wǎng)時間：2018年6月4日)有力地支持了其他發(fā)展中國家改善民生福祉。

二、成績與挑戰(zhàn)

經(jīng)過上述調(diào)整，我國對外援助取得顯著成績，主要有以下幾方面。第一，提升了受援國自主發(fā)展的能力。中國人向來強調(diào)“授人以魚，不如授人以漁”，中國對外提供援助就是希望幫助受援國逐步走上自主發(fā)展的道路。如近幾年中國通過實施《推進共建“一帶一路”教育行動》，每年向“一帶一路”沿線國家提供1萬個政府獎學金新生名額。2016年，在華學習的享受中國政府獎學金的發(fā)展中國家留學生人數(shù)達到 37202人，同比增長近20%。[注]中華人民共和國外交部：《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》，2017年8月，第18頁。2017年啟動了“中國—上海合作組織人力資源開發(fā)合作計劃”，與圣多美和普林西比等9國簽署人力資源開發(fā)合作諒解備忘錄，加強人力資源培訓國際合作機制建設。同時，中國還向發(fā)展中國家提供高級學歷學位教育。2016年，“南南合作與發(fā)展學院”在北京大學成立，2017年8月，首屆碩士生畢業(yè),為各國發(fā)展事業(yè)提供了智力支持。中國還幫助發(fā)展中國家進行短期主題研修培訓，“走出去”開展普遍受益的實用技術培訓。2016年累計舉辦40余期應對氣候變化南南合作培訓班，培訓2000余名發(fā)展中國家官員和專家。[注]中華人民共和國外交部：《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》，2017年8月，第50頁。2017年向埃塞俄比亞和柬埔寨派遣了海關、稅務和農(nóng)業(yè)領域高級專家顧問共計13人。通過這些方式，中國在增進與“一帶一路”沿線國家和周邊國家以及人民溝通和理解的同時，提升了受援國治理能力和自主發(fā)展能力。

第二，推動了聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的進一步落實。近幾年中國在南南合作和三方合作框架下，積極為其他發(fā)展中國家落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供力所能及的資金、技術和能力建設支持。2015年9月，聯(lián)合國發(fā)展峰會通過了包含著17項可持續(xù)發(fā)展目標的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。2016年，中國政府頒布了《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》，在扎實推進本國落實工作的同時，明確宣布未來“中國將不斷深化南南合作，幫助其他發(fā)展中國家做好2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實工作?！盵注]中華人民共和國外交部：《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1357699.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年6月6日)消除一切形式的貧困是2030年可持續(xù)發(fā)展議程的首要目標。中國通過中國國際扶貧中心等國際減貧經(jīng)驗交流平臺，積極分享減貧經(jīng)驗，截至2016年底，與100多個國家的2500多名減貧工作者分享中國減貧經(jīng)驗。同時與坦桑尼亞、老撾、柬埔寨、緬甸等國家共建減貧合作示范點，務實合作不斷深化。[注]中華人民共和國外交部：《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》，第5頁。2016年，南南合作援助基金啟動運行，重點幫助其他發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，應對糧食安全、難民等挑戰(zhàn)，推動落實可持續(xù)發(fā)展議程。2017年，中國通過多雙邊渠道向38個國家和4個國際組織提供多批次、不間斷的緊急糧食援助，獲得受援國廣泛贊譽。還向南南合作援助基金增資10億美元，向世界糧食計劃署等國際組織定向捐助實施各類援助項目150個，受益人口達500萬。[注]“(2017年商務工作年終綜述之十一)積極開展對外援助，助力構建人類命運共同體”。這些都為廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標注入新動力。

第三，促進了國內(nèi)企業(yè)沿著“一帶一路”“走出去”和“走進去”。中國企業(yè)在“走出去”和“走進去”過程中面臨著諸多問題，其中有些問題僅靠企業(yè)一己之力難以解決。如“一帶一路”沿線國家基礎設施建設普遍滯后，而基礎設施建設投資規(guī)模大、周期長，一些事關當?shù)孛裆尼t(yī)療、學校等項目，回報率不確定。在這種情況下，中國通過傳統(tǒng)的“一攬子”模式(國外稱之為“資源換基建”模式)，或者是“開發(fā)性股權投資”模式，幫助發(fā)展中國家加強基礎設施建設。如深圳能源在加納共和國建設的安所固 (Ansogli) 電站項目一期，極大地緩解了加納的電力緊張局面。由于安所固電站一期項目的良好效果，目前設計為400兆瓦的電站二期項目已經(jīng)接近投產(chǎn)，并獲得了國家開發(fā)銀行和中非發(fā)展基金的融資支持。[注]中國人民大學重陽金融研究院：《“造血”金融——“一帶一路”升級非洲發(fā)展方式》，2017年5月，第30頁。實際上，援助先導，進出口和投資跟進的多種政策的復合使用正是企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略在發(fā)展中世界的優(yōu)勢所在。它既可以解決發(fā)展中國家資金缺口的問題，又可以為中國企業(yè)和產(chǎn)品打開市場，往往還可以為中國國內(nèi)發(fā)展輸送緊缺資源，可謂是互利多贏的典范。[注]同上，第31頁。另外，中國通過調(diào)整援外結(jié)構，重點推進短期難以有收益，但又惠及受援國民眾的民生項目，諸如捐資修路、架橋、打井、建醫(yī)院、蓋學校等社會公益設施，為企業(yè)創(chuàng)造了良好的投資和經(jīng)營的民意環(huán)境。統(tǒng)計顯示，截至2017年上半年，國內(nèi)企業(yè)在44個國家的97家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)累計投資289.9億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)3825家，上繳東道國稅費30.9億美元，為當?shù)貏?chuàng)造24萬多個就業(yè)崗位。[注]“商務部：我國對外投資流量連續(xù)兩年位居世界第二位”，http://finance.china.com.cn/news/20171012/4412708.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年6月24日)由此可見，中國援外在國內(nèi)企業(yè)“走出去”過程中，發(fā)揮了其鋪路搭橋、打前站的作用。

但與此同時，隨著中國對外援助規(guī)模不斷擴大與影響力提升，也出現(xiàn)了一些問題，或者是原來已經(jīng)存在的問題被放大了。除了國內(nèi)一些民眾對我國對外援助的質(zhì)疑、不理解之外，主要是來自外部的指責與非議，掀起了一股對中國對外援助圍攻的輿論浪潮。

第一，一些西方國家指責中國在對外援助中堅持“不附加任何政治條件”，不符合西方國家在對外援助中強調(diào)的“民主”“人權”“善政”“良治”等理念。這些國家之所以附加這些條件，是想借對外援助傳遞西方價值觀，塑造和改變受援國的政治生態(tài)，目的是通過為經(jīng)濟援助附加政治要求來實現(xiàn)自己的利益訴求。由此，非洲各國紛紛淪落為高度依賴西方援助的受援國。[注]中國人民大學重陽金融研究院：《“造血”金融——“一帶一路”升級非洲發(fā)展方式》，第3頁。有西方學者指出，“盡管已經(jīng)有接近60年的援助史，但富裕國家仍然沒有辦法確保它們的援助將切實有效地促進發(fā)展(經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、以人為本的發(fā)展—隨便怎么定義)和減少貧困?！盵注][美]黛博拉·布羅蒂加姆著，沈曉雷、高明秀譯：《龍的禮物—中國在非洲的真實故事》，社會科學文獻出版社，2012年，第11頁。而中國對外援助是在“南南合作”框架下進行的，強調(diào)的是互利共贏。

蘇丹石油開發(fā)項目是受援國與中國“互利共贏”成功的典范。1997年美國宣布制裁蘇丹之后，西方公司相繼離開蘇丹。此后不久，中石油應蘇丹政府之邀、利用中國對外援助優(yōu)惠貸款進入蘇丹，幫助蘇丹逐步建起了包括石油勘探、開采、管道運輸和煉油、石油副產(chǎn)品加工、成品油儲存銷售等在內(nèi)的完整石油工業(yè)體系。在此期間，西方國家對中國施壓，要求中國介入達爾富爾問題，但中國并沒有介入，而是利用援助積極為當?shù)鼐用窠鉀Q急需的飲水問題和提供緊急人道主義援助，用中國援助帶來的發(fā)展成果為蘇丹南北方的和解奠定了基礎。[注]陳松川：《中國對外援助政策取向研究(1950—2010)》，清華大學出版社，2017年，第205頁。中國在幫助蘇丹開采石油、承建電站的過程中，給自己也帶來了可觀的效益。按照協(xié)議中方每年可獲得成品油200萬～240萬噸，同時從承包的上游項目獲得利潤1億多美元，煉油廠承包項目獲利1億多美元。此外，還促進了相關的國產(chǎn)機電產(chǎn)品、技術服務和勞務出口，并鍛煉了施工隊伍，為中石油集團帶來了2億多美元的作業(yè)承包合同。[注]同上，第187～190頁。

由此例可見，中國“不附加任何政治條件”的援助對一些原本依賴西方援助的國家更具吸引力。當西方國家以停止援助來試圖達到自己政治目的時，中國“不附加任何政治條件”援助的跟進弱化了西方附加政治條件的援助，而這必然引起西方國家的不滿，于是大肆鼓噪中國對外援助“漠視人權論”[注]轉(zhuǎn)自張忠祥：“試析中國對非洲外交中的不干涉內(nèi)政原則”，《西亞非洲》，2010年第1期，第11頁。“援助方式危害論”[注]李安山：“為中國正名：中國的非洲戰(zhàn)略和國家形象”，《世界經(jīng)濟與政治》，2008年第4期，第11頁。，并且在中國與一些國家發(fā)展合作過程中從中作梗，致使已經(jīng)簽訂的項目合同被迫中途停止，造成巨大損失，比如緬甸密松水電站背后就有西方國家的影子。

第二，西方國家和西方輿論不斷批評中國對外援助是為了掠奪受援國資源，是一種“新殖民主義”。這一論調(diào)多是基于中國在對外援助與發(fā)展合作中使用了優(yōu)惠性質(zhì)貸款的“資源換基建”模式。因為這一模式往往要求合作伙伴在主權擔保之外，還要提供資源出口作為擔保，因此被詬病為“攫取資源”。但有研究指出，使用石油等大宗商品作為擔保，本來就是國際上對于主權評級較低的國家所使用的常見貸款條件。而且，中國對于額外擔保的要求主要是為了資金安全，也接受石油和礦產(chǎn)之外的多種擔保形式。中國接受擔保貨品的標準主要是價值和是否便于國際交易，而不是為了攫取自然資源。相反的，“一攬子”的“資源換基建”模式，因為并沒有一分錢轉(zhuǎn)入非洲政府賬戶，還可以防止常見于西方發(fā)展援助的公共資金貪沒與腐敗問題，讓非洲的資源和中國的資金都真正投入至經(jīng)濟和社會都可以切實受益的基礎設施建設中。[注]中國人民大學重陽金融研究院:《“造血”金融——“一帶一路”升級非洲發(fā)展方式》，第15頁。

第三，一些西方國家指責中國對外援助缺乏透明度，由此導致國際社會很難對其進行評估和監(jiān)管。但如果仔細考察現(xiàn)實案例就會發(fā)現(xiàn)，所謂“缺乏透明度”的指責是以偏概全。例如，在近年中國對柬埔寨援助的大量基礎設施、民用設施，以及文化保護援助—吳哥古跡保護項目中，將十分注重提高援助透明度，并注意加強與其他援助機構的協(xié)調(diào)。中國向柬埔寨發(fā)展理事會的“官方發(fā)展援助”數(shù)據(jù)庫提供了詳細的項目數(shù)據(jù)信息，包括項目名稱、起止日期、援助數(shù)額、項目目標、實施單位、年度預算與花費、項目狀態(tài)、援助類型(優(yōu)惠貸款還是贈款)以及是否屬于“捆綁援助”等。[注]黃梅波、徐秀麗、毛小菁主編：《南南合作與中國的對外援助案例研究》，中國社會科學出版社，2017年，第80頁。也應當看到，在這一問題上中國的確也有進一步改善的空間。

第四，一些受援國對中國有抵制與不滿情緒，主要集中在有關環(huán)境保護和資源開采方面。如緬甸密松水電站遭遇擱置事件就是這一方面的典型代表。密松水電站在緬甸開工一年多就因一些極端環(huán)保分子和當?shù)孛癖姺磳Χ鴶R置,理由之一就是他們認為“密松大壩破壞該流域生物生存環(huán)境，一旦水庫蓄水會淹沒上游大片森林和良田，同時影響下游水域生態(tài)環(huán)境；該大壩選址位于地質(zhì)斷層，地震時有垮壩危險”,[注]“中國對外投資啟示錄：緬甸水電站的失敗教訓”，https://item.btime.com/m_934926b5be19b320e.(上網(wǎng)時間：2018年7月8日)當然其中還有很多其他復雜的因素與原因，諸如西方國家的推波助瀾等。由于項目暫停，中緬雙方都受到了巨大的損失。

三、進一步調(diào)整的建議

新時代賦予我國對外援助以新的使命，習近平總書記強調(diào)，“未來五年第一個百年奮斗目標要實現(xiàn)，第二個百年奮斗目標要開篇”，“對外工作要以此為坐標，通盤考慮，梯次推進，既整體布局又突出重點，既多點開花又精準發(fā)力，發(fā)揮綜合積極效應?！盵注]習近平：“努力開創(chuàng)中國特色大國外交新局面”，2018年6月23日。為此，我國對外援助政策面臨著進一步的調(diào)整。

第一，調(diào)整理念，以援外工作切實推動“人類命運共同體”的構建。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中國已經(jīng)邁入了高中等收入國家的發(fā)展階段，相應的，對外援助政策應當體現(xiàn)更多的國際責任，以此展現(xiàn)中國對于發(fā)展和援助關系的根本立場和看法[注]中國人民大學重陽金融研究院：《“造血”金融——“一帶一路”升級非洲發(fā)展方式》，2017年5月，第36頁。，毫無疑問，中國必須在國際事務中擔負更多責任，發(fā)揮更大作用，提供更多“公共產(chǎn)品”，這是中國負責任大國形象的體現(xiàn)，顯示出中國謀求與世界各國分享發(fā)展紅利，實現(xiàn)互利共贏的外交布局。[注]徐進：“新時代中國特色大國外交理念與原則問題初探”，《現(xiàn)代國際關系》，2018年第3期，第2頁。為此，我們須進一步調(diào)整援外理念，使其體現(xiàn)出一個大國應有的擔當和使命，也更符合新時代中國特色大國外交思想中“構建人類命運共同體”的核心目標追求。

第二，加強與國際社會、相關國際機構的聯(lián)系與合作，學習相關經(jīng)驗的同時，化解“中國對外援助威脅論”。其中重要的是加強與援助發(fā)展中國家的核心機構——發(fā)展援助委員會(即Development Assistance Committee，簡稱DAC)的合作。成立于1961年、擁有29個成員的DAC，是向全球提供90%以上援助的發(fā)達國家組織，其對外援助的一些經(jīng)驗值得我國學習與借鑒，如在下面將要談到的評估機制；同時雙方也可以在應對氣候變化、反對恐怖主義、減貧等方面加強合作與協(xié)調(diào)。但是我國在對外援助與發(fā)展合作中，不輸出意識形態(tài)，我們不會以西方的政治標準來要求發(fā)展中國家，中國提供對外援助，堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內(nèi)政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權利。相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏是中國對外援助的基本原則。[注]中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的對外援助(2014)》白皮書，2014年7月。附加各種政治條件的援助，有悖于中國“己所不欲、勿施于人”的傳統(tǒng)文化理念。國際發(fā)展援助模式應該朝著多樣化與民主化的方向發(fā)展。

第三，加強與受援國溝通，強化項目各個環(huán)節(jié)，以達到合作共贏。一是在項目落地前應進行多方論證，并要充分了解當?shù)匚幕c習俗。如緬甸反對密松水電站原因之一，就是當?shù)鼐用裾J為水電站選址“破壞圣山龍脈”，好像是在祖先頭上動了土。2009年該項目簽訂時，緬甸還處于政治動蕩狀態(tài)，大選后緬國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型，新政權為了樹立民主形象，選擇犧牲這個在國內(nèi)反對聲音越來越大的項目。在未來的援外工作中，應當注意在項目簽訂前中方要與受援國各方人士廣泛接觸、溝通和協(xié)調(diào)，包括當?shù)胤钦M織，穩(wěn)扎穩(wěn)打，不急于求建，不急于開發(fā)當?shù)刈匀毁Y源。二是在項目執(zhí)行過程中，做好受援國民眾工作，不要只是埋頭搞建設，還要融入當?shù)厣鐓^(qū)，創(chuàng)造良好的民意環(huán)境。尤其需要注意的是一定要注重環(huán)境保護，不要為了趕施工進度而破壞環(huán)境。在項目結(jié)束后還應做好評估和后續(xù)工作，善始善終。

第四，完善對外援助評估機制，在繼續(xù)重視評估“學習”功能的同時，加強對其“問責”功能的重視。1991年DAC在其頒布的《發(fā)展援助評估原則》中，明確說明其成員國對外援助評估目的有二：一是“問責”，即通過向政府和公眾發(fā)布評估結(jié)果，匯報和解釋說明援助的投入、活動、產(chǎn)出、成效和影響，為問責提供基礎。二是“學習”，指的是在獲得適當反饋的情況下，對失敗和成功案例的評估能夠形成有價值的信息，對這些信息，可在以后制定對外援助政策、擬定援助計劃和項目的過程中及時加以應用，進一步完善今后的援助政策、計劃和項目。[注]王玉萍：“DAC對外援助評估體系及對我國的啟示”，《山西大學學報(哲學社會科學版)》，2016年第6期，第120頁。

近年來，國內(nèi)各部門無論是在制度建設還是在實踐運作中，都越來越重視對援外項目效果和質(zhì)量的評估。2017年商務部國際經(jīng)濟合作事務局制定了《援外項目檢查驗收監(jiān)管工作手冊》，其中包括驗收條件和驗收依據(jù)、驗收專家組及工作方案、驗收工作流程、成套項目現(xiàn)場驗收工作、技術援助項目現(xiàn)場驗收、中止驗收、工作要求等7項內(nèi)容。2016年10月，經(jīng)過競爭性磋商，中國能源建設集團廣東省電力設計研究院有限公司承擔了國家商務部援外項目評估任務，當時承擔的任務包括四個成套項目的評估工作。從《援外項目檢查驗收監(jiān)管工作手冊》的具體內(nèi)容和中國能源建設集團廣東省電力設計研究院有限公司對評估目的的認識中都可以看出，在當前的對外援助評估中，重視的是評估“學習”功能，更多的是審查、檢驗和驗收，而對評估“問責”功能基本沒有涉及。但正如上文所述，隨著中國對外援助規(guī)模不斷擴大，國內(nèi)民眾對于援外的質(zhì)疑比較多。通過評估“問責”功能有針對性地解答民眾的困惑和疑慮就顯得十分必要，并且也是一個有效的途徑。因此，我國還需進一步完善對外援助評估機制，使評估兼具“學習”和“問責”兩大功能。

第五，進一步公開對外援助信息，以獲得國際社會和國內(nèi)民眾對國家援外工作的理解與支持。國內(nèi)民眾對我國援外存在抱怨與不理解，一是因為對于我國援外政策與外交戰(zhàn)略之間的關系還缺乏了解，二是因為民眾獲取對外援助信息多是通過政府、媒體公開的新聞報道，人們會認為已經(jīng)報道的只是其中的一小部分，還有更多的援外數(shù)據(jù)未公開。對于學者來說，因為已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)不足以支撐其研究，所以有條件的學者會進行一些實地訪談等田野調(diào)查，而多數(shù)學者缺乏深入考察與調(diào)研的機會，許多人便會在研究中使用一些國外的數(shù)據(jù)資料，如美國威廉·瑪麗學院(The College of William & Mary)追蹤中國對外援助資金的數(shù)據(jù)庫(AidData)及其報告。但正如2017年10月12日中國商務部新聞發(fā)言人在例行新聞發(fā)布會上指出的，AidData研究報告的數(shù)據(jù)“可能混淆了中國對外援助的資金和其他性質(zhì)的各類資金，包括商業(yè)性的資金”[注]“中國向發(fā)展中國家提供援助是為自身利益？商務部回應”，http://www.chinanews.com/gn/2017/10-12/8350772.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年6月23日)，比如它把“中非發(fā)展基金”等同為中國對外援助中的優(yōu)惠貸款，顯然夸大了中國對外援助的規(guī)模。

目前，可以較為全面地公開中國對外援助信息，這樣做，一是長期以來，中國對外援助秉承“只做不說”的傳統(tǒng)，而這一點恰恰成為DAC一些傳統(tǒng)援助國對中國指手畫腳、說三道四，指責中國援外模糊與不透明的一個主要原因。今后中國不僅應當大大方方公開援外現(xiàn)狀，顯示自信，還應總結(jié)近70年的援外經(jīng)驗，向全世界闡釋和推廣中國特色對外援助原則與模式，增強中國在國際發(fā)展援助與合作領域的話語權和塑造力。二是中外學者可以利用完整準確的援外數(shù)據(jù)進行研究，發(fā)現(xiàn)問題，提出合理的政策建議，而不是在研究中使用一些出處不太準確、甚至捕風捉影的數(shù)據(jù)去論證，這樣得出的結(jié)論也必然是不正確的。這些不正確結(jié)論會在一定范圍內(nèi)，從學理的角度強化民眾對國家援外工作的不正確認知。三是公布援外工作的數(shù)據(jù)信息，有助于讓國內(nèi)民眾在了解援外狀況的前提下，對作為中國外交戰(zhàn)略重要工具的援外工作有更為準確的理解，進而給予更大的支持。四是從評估角度來看，“無論評估機構如何決定設置評估功能,它首先都應當是可信和透明的。”[注]OECD, Evaluating Development Activities：12 Lessons from the OECD DAC, Paris,2013，p.20.可信的評估結(jié)果首先需要的是公開透明的援外信息，而公開、透明、可信的評估結(jié)果有助于民眾對對外援助政策和實踐的了解，有利于形成政府與民間的良性互動與監(jiān)督。

綜上所述，當前應根據(jù)十八大以來對外援助政策調(diào)整之后的成績與問題，對其進行再調(diào)整，循序漸進參與全球治理，兼顧承擔大國責任與大國權益[注]中國現(xiàn)代國際關系研究院世界政治所課題組：“中國特色大國外交砥礪前行”，《現(xiàn)代國際關系》，2018年第1期，第12頁。，以充分發(fā)揮對外援助作為中國特色大國外交實踐工具的重要作用，使其更好地服務于“一帶一路”和企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，服務于“構建人類命運共同體”宏偉目標，服務于新時代中國特色大國外交戰(zhàn)略?！?/p>