非洲可以借鑒中國(guó)的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)

張 春

(上海國(guó)際問(wèn)題研究院外交政策所所長(zhǎng)、研究員)

隨著中非關(guān)系的快速發(fā)展，中非合作的維度正迅速增加。當(dāng)代中非關(guān)系研究應(yīng)避免簡(jiǎn)單的“十年一階段”分期法，而應(yīng)從中非關(guān)系的內(nèi)涵逐漸豐富的視角加以考察。自20世紀(jì)50年代中期始至90年代中后期，中非關(guān)系更多是“獨(dú)輪車”，即政治關(guān)系獨(dú)大，其他維度均相當(dāng)弱小；自20世紀(jì)90年代中后期起，經(jīng)濟(jì)合作迅速?gòu)?qiáng)化，甚至給外界以中非關(guān)系只有經(jīng)濟(jì)合作的錯(cuò)覺(jué)。此后中非關(guān)系進(jìn)入“自行車”時(shí)期，一方面政治合作穩(wěn)步推進(jìn)，另一方面則是經(jīng)濟(jì)合作迎頭趕上。進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年特別是自中共十八大以來(lái)，安全合作、人文交流等維度也獲得充足動(dòng)力，中非關(guān)系正進(jìn)入“小汽車”時(shí)期，四輪驅(qū)動(dòng)特征明顯。隨著世界轉(zhuǎn)型過(guò)渡期的加速發(fā)展，治國(guó)理政思想與經(jīng)驗(yàn)交流的重要性正迅速凸顯?？梢哉J(rèn)為，中非合作正不斷加速前進(jìn)。正是在這一意義上，中共十九大報(bào)告才正確地指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“拓展了發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑，給世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨(dú)立性的國(guó)家和民族提供了全新選擇”。 需要指出的是，非洲除少數(shù)國(guó)家外都曾有過(guò)較長(zhǎng)的被殖民歷史，深受前殖民宗主國(guó)影響，因此對(duì)中國(guó)治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的興趣大增背后，必然有著某些深層原因，而其核心是中國(guó)應(yīng)對(duì)發(fā)展—安全—治理關(guān)聯(lián)的成功及由此帶來(lái)的替代性發(fā)展思維。

改革開放40年：中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”

推動(dòng)治國(guó)理政思想和經(jīng)驗(yàn)交流重要性快速上升的，是中國(guó)與非洲在過(guò)去40年里發(fā)展的“大逆轉(zhuǎn)”。改革開放前夕，中國(guó)所面臨的發(fā)展和安全形勢(shì)都相當(dāng)嚴(yán)峻，甚至遠(yuǎn)比今天諸多非洲國(guó)家的形勢(shì)還要惡劣。正如前非盟委員會(huì)主席讓·平所指出的，“僅僅50年前，亞洲(日本除外)曾處在與我們類似的不發(fā)達(dá)和令人絕望的境地。‘饑荒的名字叫中國(guó)，苦難的名字叫印度’……韓國(guó)當(dāng)時(shí)的發(fā)展水平甚至不及肯尼亞、科特迪瓦或者加納?！钡母镩_放40年后，中國(guó)不僅克服了嚴(yán)峻的發(fā)展、安全、治理挑戰(zhàn)，而且一躍成為新興大國(guó)中的領(lǐng)頭羊。

首先，中國(guó)與非洲的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)總量在40年里發(fā)生了“大逆轉(zhuǎn)”。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國(guó)1978年的名義GDP僅為1495.40億美元，而當(dāng)年撒哈拉以南非洲的數(shù)字為1805.76億美元，南非為467.37億美元，尼日利亞365.27億美元，肯尼亞53.03億美元。但40年后的2017年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)了81倍多，達(dá)到12萬(wàn)億美元。相比之下，整個(gè)撒哈拉以南非洲增長(zhǎng)了9倍(16490億)，尼日利亞增長(zhǎng)10倍達(dá)3760億美元，南非增長(zhǎng)7倍多達(dá)到3490億美元，而肯尼亞僅增長(zhǎng)5倍為750億美元。

其次，以人均GDP衡量，中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”也同樣真實(shí)。同樣依據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國(guó)人均GDP在1978年時(shí)僅為156.4美元，遠(yuǎn)低于南非(1651.6美元)，尼日利亞(527.1美元)、肯尼亞(351.6美元)，不到整個(gè)撒哈拉以南非洲的1/3(495.4美元)。但在40年后的2017年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面超越，達(dá)到8827美元；而南非僅6160.7美元，尼日利亞僅1968.6美元，肯尼亞僅1507.8美元，整個(gè)撒哈拉以南非洲平均為1553.8美元。

最后，從相對(duì)更為全面的聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署人類發(fā)展指數(shù)的角度看，中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”也同樣明顯。1990年該指數(shù)開始設(shè)立時(shí)，中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)為0.499，與津巴布韋持平；有10個(gè)非洲國(guó)家排在中國(guó)之前，包括利比亞、南非、加蓬、毛里求斯、博茨瓦納、納米比亞、阿爾及利亞、突尼斯、埃及和剛果(布)。但到2015年(人類發(fā)展指數(shù)的最新年份)，中國(guó)得分已達(dá)到0.738，盡管整體排名僅上升10余位，但15年前排在中國(guó)之前的10個(gè)國(guó)家僅2個(gè)仍排在中國(guó)之前(毛里求斯、阿爾及利亞)，其余8個(gè)已經(jīng)落后于中國(guó)。

發(fā)展、安全、治理相關(guān)聯(lián)：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與替代性方案

在中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”的背后，是中非治國(guó)理政思想的重大差異，其中最為核心的是如何處理發(fā)展、安全、治理三者的相互關(guān)系，中國(guó)也常使用“發(fā)展、穩(wěn)定與改革”三者的關(guān)系來(lái)加以表述。事實(shí)上，穩(wěn)定往往意味著西式話語(yǔ)中的安全，而改革的目標(biāo)則是提高治理能力。因此，發(fā)展、穩(wěn)定、改革的關(guān)系事實(shí)上正是困擾非洲的發(fā)展、安全、治理相關(guān)聯(lián)。

必須指出的是，發(fā)展、安全、治理三者并不存在何者更為優(yōu)先的定律，事實(shí)上是“雞生蛋與蛋生雞”的關(guān)系，或者說(shuō)是一種循環(huán)關(guān)系。正是由于這種循環(huán)關(guān)系，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在給非洲國(guó)家開處方時(shí)往往如此提問(wèn)：一是貴國(guó)是否希望實(shí)現(xiàn)發(fā)展？答案當(dāng)然是肯定的。二是貴國(guó)的安全環(huán)境是否有利于發(fā)展？如果對(duì)發(fā)展不利，是否應(yīng)當(dāng)改善安全環(huán)境以促進(jìn)發(fā)展？對(duì)大多數(shù)面臨安全威脅的非洲國(guó)家來(lái)說(shuō)，答案也都是肯定的。三是貴國(guó)不夠安全進(jìn)而難以發(fā)展的原因是什么？是缺錢還是治理不佳？由于腐敗、非法資本外逃等現(xiàn)象廣泛存在，因此大多數(shù)的答案都是治理不佳。四是既然治理不佳導(dǎo)致不夠安全進(jìn)而難以發(fā)展，是否需要實(shí)現(xiàn)良治？在上述邏輯推理下，答案也是肯定的。上述邏輯推理不僅總體正確，而且有著大量的現(xiàn)實(shí)證據(jù)支撐。但正是這一邏輯推理，很大程度上實(shí)現(xiàn)了西方的另一目的，即如著名學(xué)者沃爾特·羅德尼(Walter Rodney)于1973年就提出的“使非洲難以發(fā)展”。

西方很大程度上正確的邏輯推理及戰(zhàn)略、政策緣何導(dǎo)致了非洲的欠發(fā)達(dá)？單純從邏輯推理角度駁斥比較復(fù)雜，中國(guó)過(guò)去40年的實(shí)踐卻能提供相當(dāng)有力的駁斥。自改革開放以來(lái)，中國(guó)在處理發(fā)展、穩(wěn)定與改革三者的關(guān)系過(guò)程中，遵循的路徑與西方為非洲開出的處方完全不同。在這一不完全閉合的循環(huán)中，中國(guó)的切入點(diǎn)是發(fā)展，而非西方所強(qiáng)調(diào)的治理。以發(fā)展為切入點(diǎn)，中國(guó)形成一個(gè)良性循環(huán)：通過(guò)發(fā)展領(lǐng)先一步繼而帶動(dòng)安全、治理的方法，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了螺旋式上升，即首先致力于實(shí)現(xiàn)發(fā)展1.0版，然后再以其成果推動(dòng)實(shí)現(xiàn)發(fā)展2.0版的同時(shí)實(shí)現(xiàn)安全1.0版、治理1.0版，然后以發(fā)展2.0版的成果推動(dòng)實(shí)現(xiàn)發(fā)展3.0版和安全2.0版、治理2.0版，如此循環(huán)，呈現(xiàn)發(fā)展、安全、治理并進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展格局。其關(guān)鍵是，發(fā)展領(lǐng)先一步可為安全、治理等的改善提供必要的資源，從而使“發(fā)展是解決一切問(wèn)題的總鑰匙”得以實(shí)現(xiàn)。

相比之下，非洲總體上接受了西方發(fā)達(dá)國(guó)家所提供的處方，走安全、治理領(lǐng)先一步，以帶動(dòng)發(fā)展的道路；但40年來(lái)成果并不明顯。其關(guān)鍵在于，安全、治理先行一步所需的資源始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。因?yàn)?，最初啟?dòng)安全、治理先行一步的資源根本上來(lái)自于外部，難以實(shí)現(xiàn)資源內(nèi)生性和可持續(xù)性。而這恰好是中國(guó)方法的優(yōu)勢(shì)所在，也是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)可為非洲提供替代性方案的根源。

非洲到了可借鑒中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的階段

必須追問(wèn)的問(wèn)題是，中國(guó)改革開放的成果早在10年甚至20年前就較為明顯，同時(shí)非洲提出“向東看”也已有10年左右的歷史。為什么中非治國(guó)理政思想和經(jīng)驗(yàn)交流直到今天才真正獲得動(dòng)力？一個(gè)重要原因在于，非洲已基本擺脫其發(fā)展的歷史路徑，到了可有效借鑒中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的階段。

非洲自20世紀(jì)70年代起總體接受西方的處方，原因不僅在于二者的歷史性聯(lián)系，更在于其安全和治理的形勢(shì)過(guò)于嚴(yán)峻，使發(fā)展問(wèn)題不得不一推再推。盡管發(fā)展步伐相對(duì)緩慢，但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的“非洲崛起”仍為非洲積累了非常重要的基礎(chǔ)，可有效推動(dòng)其發(fā)展—安全—治理關(guān)系的應(yīng)對(duì)方式的轉(zhuǎn)型。

一方面，非洲各國(guó)面臨的安全挑戰(zhàn)的基本性質(zhì)發(fā)生了變化，自下而上的社會(huì)性暴力逐漸占據(jù)主導(dǎo)，安全挑戰(zhàn)的發(fā)展根源日益凸顯。回顧自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的非洲安全挑戰(zhàn)，可發(fā)現(xiàn)大致三個(gè)階段的演變：冷戰(zhàn)結(jié)束的第一個(gè)十年，由于冷戰(zhàn)格局消失，大量歷史和現(xiàn)實(shí)矛盾釋放使非洲多國(guó)陷入戰(zhàn)火，既有國(guó)家間戰(zhàn)爭(zhēng)也有內(nèi)戰(zhàn)；進(jìn)入21世紀(jì)第一個(gè)十年后，非洲戰(zhàn)亂逐漸緩解，但美國(guó)“全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”再次使安全壓倒發(fā)展；直到進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年，傳統(tǒng)戰(zhàn)亂和恐怖主義等惡性暴力的壓力均大大緩解，而現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展、公眾政治覺(jué)醒加上“非洲崛起”時(shí)常伴隨“有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展”的尷尬，自下而上的非結(jié)構(gòu)性暴力迅速上升。根據(jù)多家數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，自2010年以來(lái)，由國(guó)家發(fā)動(dòng)的結(jié)構(gòu)性暴力特別是武裝團(tuán)體戰(zhàn)斗和針對(duì)平民的暴力均大幅下降，從2010年的82%迅速下降至2017年的50%左右，下降了30個(gè)百分點(diǎn)；同期，各類暴亂、抗議及其他社會(huì)沖突所占的比重則迅速?gòu)?8.9%上升到48%。迅速上升的社會(huì)抗議、沖突的根源，很大程度上是發(fā)展不充分不均衡所導(dǎo)致的，與傳統(tǒng)的國(guó)家間戰(zhàn)亂或武裝沖突等關(guān)聯(lián)不大。

另一方面，自2011年“阿拉伯之春”以來(lái)，非洲政治治理也得到較大改善，特別是民主政治發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，非洲各國(guó)治理自主性持續(xù)上升。西式民主在非洲盡管“水土不服”嚴(yán)重，但近年來(lái)仍有明顯變化。一是選舉暴力明顯下降?？赡苡泻芏嘣颍瑲v史上非洲往往“逢選必亂”，選舉中失敗的一方經(jīng)常會(huì)采取暴力性的“輸家政治”以示抗?fàn)帲罱挠洃浭强夏醽喸?007年大選后造成約3000人死亡的選舉后暴力沖突。近年來(lái)，雖然選舉失敗者仍經(jīng)常性地對(duì)選舉結(jié)果表示不服，但卻出現(xiàn)了兩個(gè)變化：盡管不服但卻少有采取暴力手段加以反對(duì)；國(guó)際社會(huì)特別是美歐往往采取既承認(rèn)選舉結(jié)果、又默認(rèn)“輸家政治”的手法介入，這某種程度上使非洲各國(guó)的治理變得更加復(fù)雜。二是非洲各國(guó)的治理自主性明顯上升，不論是其對(duì)自身發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃，還是大力推動(dòng)國(guó)內(nèi)資源動(dòng)員實(shí)現(xiàn)更大的財(cái)政自主，還是在政治轉(zhuǎn)型時(shí)公開反對(duì)外部干預(yù)，非洲都表現(xiàn)出更強(qiáng)的獨(dú)立性。三是非洲“強(qiáng)人政治”的合法性明顯提升，盡管仍存在較為明顯的“強(qiáng)人政治”現(xiàn)象，但合法性不高的“強(qiáng)人政治”正逐漸退出，如安哥拉和津巴布韋，而有的國(guó)家仍在延續(xù)的“強(qiáng)人政治”則或者具有較強(qiáng)合法性，如盧旺達(dá)，或通過(guò)修憲提升合法性。

正是安全挑戰(zhàn)性質(zhì)變化、民主政治轉(zhuǎn)型，使非洲今天應(yīng)對(duì)發(fā)展—安全—治理關(guān)聯(lián)的環(huán)境遠(yuǎn)不同于過(guò)去，使其真正“向東看”、借鑒中國(guó)經(jīng)驗(yàn)成為可能，而不再只是一種口號(hào)或“政策組合”。

推動(dòng)合作交流的路徑

中國(guó)一貫堅(jiān)持所有國(guó)家都應(yīng)獨(dú)立自主地追求自身發(fā)展道路，中國(guó)經(jīng)驗(yàn)更多只是一種參照。比較過(guò)去40年中國(guó)與非洲發(fā)展的“大逆轉(zhuǎn)”，中國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)非洲有較高的借鑒價(jià)值；但必須指出的是，中非治國(guó)理政思想和經(jīng)驗(yàn)的交流絕不是單向的，非洲國(guó)家也有大量值得中國(guó)學(xué)習(xí)的地方。

就如何更好地推進(jìn)中非治國(guó)理政思想與經(jīng)驗(yàn)交流而言，中國(guó)應(yīng)在堅(jiān)持不干涉內(nèi)政、支持非洲探索自身獨(dú)立發(fā)展道路的前提下，重點(diǎn)圍繞以下方面展開思考：一是與有需求的非洲國(guó)家分享中國(guó)實(shí)現(xiàn)發(fā)展—安全—治理三者良性循環(huán)的理念與經(jīng)驗(yàn)，特別是如何確保發(fā)展先行一步得以落實(shí)、并為后續(xù)的螺旋式上升提供可持續(xù)動(dòng)力；二是圍繞財(cái)政規(guī)劃能力培養(yǎng)展開交流與合作，確保在發(fā)展起步階段能夠合理、有效地利用相當(dāng)有限的財(cái)政資源，以規(guī)避潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是圍繞國(guó)內(nèi)資源動(dòng)員能力展開交流與合作，推動(dòng)財(cái)政資源從外部依賴轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生增長(zhǎng)；四是圍繞國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)展開交流與合作，從而更為準(zhǔn)確地判斷國(guó)家發(fā)展形勢(shì)、規(guī)劃未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略，避免戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)有限資源的不當(dāng)利用；五是圍繞安全與治理能力建設(shè)展開交流與合作，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)與發(fā)展之間的良性循環(huán)。○